SOUMAIRE
Introduction
I.
Elaboration
de budget local
1.
Préparation de projet du budget
2.
Vote de projet du budget
3.
Eventualités de vote
II.
Approbation
et exécution de budget local
1.
Approbation de budget
2. Exécution
de budget
3. Modification
de budget
Conclusion
A l’instar des dépenses de
l’Etat, les dépenses des collectivités territoriales comprennent un budget et
peuvent comprendre aussi des budgets annexes et des comptes spéciaux. Le budget
d’une collectivité territoriale est le document qui prévoit et autorise l’ensemble
des recettes et des dépenses de l’année budgétaire à venir[1].
Depuis 1960, le budget local
comprenait deux parties ; un budget primitif (des opérations de
fonctionnement en dépenses et en recettes) et un budget additionnel (des
opérations de report et d’équipement)[2].
Aujourd’hui encore il comprend les deux parties :
Ø
Des
dépenses de fonctionnement des services : personnel, entretien, matériel,
fournitures, frais financiers relatifs au remboursement de la dette,
subventions accordées, participations à des opérations d'intérêt local ou
national et autres charges diverses ;
Ø
Des
dépenses d'équipement : travaux neufs, bâtiments, routes, équipements d'intérêt
local, amortissement du capital emprunté, subventions accordées, prises de
participation, participations à des réalisations d'intérêt local ou national
concernant les collectivités locales.
En fait, la seconde partie
concernant l’équipement est financée par l’excédent de la première partie. En
d’autres termes, une collectivité qui n’a pas d’excédent des dépenses de
fonctionnement n’a pas de budget d’équipement, c’est ce qui explique
l’affectation d’une part de la TVA au budget de fonctionnement pour en assurer
l’équilibre[3].
Par ailleurs, les nouvelles
lois organiques énumère une liste de dépenses qui doivent être,
obligatoirement, prévues dans les budgets des dites collectivités :
Ø
Les
traitements et indemnités du personnel des collectivités territoriales ou leurs
groupements ainsi que les primes d'assurances ;
Ø
La
contribution des collectivités territoriales ou leurs groupements aux
organismes de prévoyance ou de retraite du personnel des collectivités
territoriales ou leurs groupements, et la contribution aux dépenses de
mutualité ;
Ø
Les
frais de consommation d'eau, d'électricité et des télécommunications ;
Ø
Les
dettes exigibles ;
Ø
Les
contributions et transferts de ressources au profit des groupements des
collectivités territoriales et des institutions de solidarité entre les
collectivités ;
Ø
Les
engagements financiers résultants des conventions et contrats conclus par des
collectivités territoriales ou leurs groupements ;
Ø
Les
dépenses relatives à l’exécution des décisions et des arrêts judiciaires
formées contre la collectivité ;
Ø
La
dotation globale de fonctionnement des arrondissements pour les communes
urbaines à arrondissements ;
Dans un autre plan, il est
évident que la réforme constitutionnelle de 2011, consolidée par la
promulgation des lois organiques relatives aux collectivités territoriales, à
réorganiser les finances des collectivités territoriales et à renforcer leur
autonomie financière.
En effet, dans notre analyse
nous allons essayer d’étudier comment s’élabore et s’exécute le budget d’une
collectivité territoriale ? A cet effet, nous allons décortiquer les
dispositions des nouvelles lois organiques[4]
et les comparer, parfois, avec l’ancien cadre législatif[5].
Par conséquent, nous
examinerons successivement l’élaboration du budget local (I), et l’approbation
et l’exécution dudit budget (II).
Dans cette partie nous allons examiner la
préparation du budget local (1) son vote (2) et les éventualités du vote (3).
Les principes régissant la
préparation de budget des collectivités territoriales sont apportés de la nouvelle
loi organique relative à la loi des finances. Ainsi, le budget local est
préparé dans le cadre d’une programmation triennale actualisée chaque année[6]
et conformément au plan de développement de ladite collectivité.
Le budget est préparé par les
présidents des conseils pour toutes les collectivités territoriales[7].
En fait, il s’agit d’une innovation des nouvelles lois organiques qui
s’inscrivent dans le cadre de la Constitution de 29 juillet qui a octroyé la
qualité de l’ordonnateur aux présidents des conseils de toutes les
collectivités territoriales. Avant, le gouverneur préparait les budgets des
préfectures et des provinces et le wali préparait celui des régions en tant que
ordonnateurs[8].
Ensuite, le budget accompagné
des documents nécessaires est soumis pour étude à la commission de budget, des
affaire financières et de programmation dans un délai de 10 jours au moins
avant la date d'ouverture de la session relative à l'approbation du budget par
le conseil qui doit l’adopter au plus tard le 15 novembre.
A l’instar des finances de
l’Etat, un budget doit être voté par un conseil délibérant. A cet effet, le
conseil de la collectivité territoriale vote le projet du budget local
conformément à la procédure prévue dans les nouvelles lois organiques.
Ainsi, le vote des recettes
doit intervenir avant le vote des dépenses. Concernant la procédure de
vote :
Ø
Les
prévisions des recettes font l'objet d'un vote d’ensemble pour le budget, les
budgets annexes et les comptes spéciaux.
Ø
Les
prévisions des dépenses de budget font l'objet d'un vote par chapitre.
Conformément à la nouvelle
nomenclature des budgets des collectivités territoriales :
Ø
Le
budget est présenté en chapitre subdivisés en
articles subdivisés en programmes, projets ou actions puis en lignes
budgétaires.
Ø
Les
budgets annexes sont présentés en programmes
subdivisés, le cas échéant, en projets et actions.
Ø
Les
comptes spéciaux sont présentés en programmes
subdivisés, le cas échéant, en projets et actions.
Le budget local doit être
élaboré avant l’échéance de l’année budgétaire en cours, à cet effet, lorsque
le projet de budget n’est pas voté ou a été rejeté, les dites lois organiques
prévoient un ensemble de solutions.
Lorsque le budget n'a pas été
voté au 15 novembre, le conseil est convoqué dans les 15 jours suivant la date
de la réunion au cours de laquelle le budget a été rejeté à une session
extraordinaire. Lors de cette session, le conseil examine toutes les
propositions de modification du budget de nature à lever les motifs ayant
conduit à son rejet.
L'ordonnateur doit adresser à
l'autorité de tutelle, au plus tard le 10 décembre, le budget adopté ou à
défaut, le budget non adopté assorti des procès-verbaux des délibérations du
conseil.
Après examen du budget non
adopté, des motifs du rejet et des propositions de modifications présentées par
le conseil ainsi que les réponses qui leur ont été apportées par le président,
l'autorité de tutelle procède à l'établissement d'un budget de fonctionnement
sur la base du dernier budget approuvé en tenant compte de l'évolution des
charges et des ressources de la collectivité locale ou du groupement.
Dans ce cas, la collectivité
locale ou le groupement procède au remboursement des annuités des emprunts.
Par ailleurs, le fait que les
dépenses et les recettes de la collectivité soient reconduites jusqu’à
l’approbation de budget, pat l’autorité de tutelle touche au principe de
l’autonomie financière des collectivités territoriales[9].
Dans cette partie, nous allons examiner
l’approbation (1), l’exécution (2) et la modification du budget local (3).
Le budget des collectivités
locales et de leurs groupements est tout d’abord préparé par les présidents des
conseils (région-préfecture et province-commune)et approuvé par l'autorité de tutelle suivant
les conditions et formes fixées par voie réglementaire. L’autorité de tutelle
est : le ministre de l'intérieur ou son délégué pour les régions, et les
gouverneurs pour les préfectures ou les provinces et les communes.
Le budget, transmis à
l'autorité de tutelle pour approbation, doit être assorti d'un état faisant
ressortir la programmation triennale et des états de synthèse sur la situation
financière de la collectivité locale ou du groupement, dont la liste et le
modèle sont fixés par arrêté du ministre de l'intérieur.
La transmission des documents
visés est effectuée aussi par voie du système d’information.
Le budget est approuvé selon
les conditions suivantes :
• le respect des lois et
règlements en vigueur;
• l'équilibre réel entre les
prévisions de recettes et les prévisions de dépenses;
• l'inscription des dépenses
obligatoires[10] :
Si l'examen du budget ne
permet pas à l'autorité de tutelle de procéder à son approbation, elle le
renvoie à l'ordonnateur appuyé des motifs du refus dans un délai de 15 jours à
compter de la date de réception du budget pour approbation.
Dans ce cas, l'ordonnateur
dispose d'un délai de 10 jours pour le réexamen du budget et le vote du
conseil. Il doit adresser à l'autorité de tutelle le budget pour approbation au
plus tard le 01 janvier (20 Décembre pour la région. Il doit alors être
approuvé avant 30 décembre).
Si les motifs du refus de
l'autorité de tutelle n'ont pas été pris en compte dans le budget, il est fait
application des dispositions des l'articles (195 de la loi organique 113-14 relative
aux communes, 186 de la loi organique 112-14 relative aux préfectures et
provinces, 208 de la loi organique 111-14 relative aux région) qui stipulent
que dans ce cas l’autorité de tutelle se substitut au conseil pour
l’élaboration du budget sur la base du dernier budget approuvé en tenant compte
de l’évolution des charges)
L'approbation du budget et sa notification
interviennent dans un délai n'excédant pas 45 jours à compter de la date de
réception du budget par l'autorité de tutelle.
Dans le cas où le budget n'est pas approuvé
avant le 1er janvier, l'ordonnateur peut être habilité par décision de
l'autorité de tutelle, à recouvrer les recettes et à engager, liquider et
mandater les dépenses de fonctionnement dans la limite des crédits inscrits au
budget de l'année précédente et ce jusqu'à l'approbation du budget.
Durant cette même période,
l'ordonnateur est habilité à liquider et à mandater le remboursement des
annuités d'emprunt et le règlement des décomptes relatifs aux marchés dont les
dépenses ont été dûment engagées.
Le budget est déposé au siège de la
collectivité locale ou du groupement dans les quinze jours suivant son
approbation et mis à la disposition du public par tout moyen de publicité. Il
est notifié au trésorier par l'ordonnateur sans délai.
L’exécution du budget est
basée sur le principe de la séparation entre la fonction d’ordonnateur et celle
du comptable public. Dorénavant, le président du conseil est ordonnateur. De
son côté, le comptable public (receveur communal ou percepteur) relevant de la
Trésorerie générale du royaume, est le seul habilité à manier les fonds et à
procéder aux opérations d’encaissement et de décaissement. Les comptes
administratifs de la commune et les comptes de gestion du Trésor sont déposés à
la Cour régionale des comptes après la fin de l’exercice budgétaire.
Les présidents des conseils
des collectivités territoriales sont ordonnateurs des dépenses et des recettes.
Toutes les opérations budgétaires sont du ressort de l’ordonnateur et du
trésorier.
L’exécution du budget local ne déroge pas de celles régissant le budget
de l’Etat.
1-
l’engagement
C’est l’acte par lequel un
organisme public crée ou constate une
obligation de nature à entraîner une charge. Il ne peut être pris que
par l’ordonnateur agissant en vertu de ses pouvoirs (article 33 du règlement général
de la comptabilité publique).
L’engagement est à la fois un
engagement juridique, c’est-à-dire l’acte qui fait naître la dette (création ou
constatation de la dette) et un engagement comptable que traduit l’affectation
des crédits à la réalisation de la dépense.
2 – la liquidation
La liquidation consiste à
vérifier la réalité de la dette et à arrêter le montant de la dépense.
La liquidation est faite sur
la base de la constatation sur le terrain du service fait. Cette opération
consiste à s’assurer, au vue de pièces
justificatives, la réalité du service fait et de sa conformité aux actes
d’engagement avant le calcul du montant
de la dépense.
Exemple, en matière des
marchés, un service technique constate la réception de la fourniture ou
l’exécution de travaux et leur conformité au cahier des charges
La liquidation est effectuée
par les services de l’ordonnateur plus
particulièrement par le chef de service compétent et sous sa
responsabilité, au vu des titres établissant les droits acquis aux créanciers
La liquidation peut être
faite suivant trois procédures :
ü
Les
créanciers prennent l’initiative de présenter à la collectivité les factures et
les mémoires, cette dernière vérifie et rectifie et arrête la somme, c’est la
règle pour les marchés ;
ü
La
constatation contradictoire collectivité/créancier
de la réalité du service et de l’exactitude de la liquidation ;
ü
La
liquidation d’office par la collectivité au vu d’actes et de pièces, c’est le
cas des dépenses de personnel.
3 -
l’ordonnancement
L’ordonnancement est défini
comme étant l’acte administratif donnant conformément aux résultats de la
liquidation l’ordre de payer la dette de l’organisme public.
L’ordonnancement des dépenses
est fait par les ordonnateurs dans la limite des crédits qui leur ont été
délégués.
4-le
paiement
La phase comptable concerne
le paiement de la dépense. Le paiement est l’acte par lequel un organisme
public se libère de sa dette.
concernant les règles de
passation des marchés publics, l’article 2 du décret 2-12-349 du 20/03/2013
relatif au marchés publics stipule que , à titre transitoire, et en attendant
l’entrée en vigueur de la loi organique fixant le régime financier des régions
et des autres collectivités territoriales prévues à l’article 146 de la
constitution et des textes pris pour son application, le décret ci-dessus est
également en vigueur pour les marchés
réalisés pour le compte des régions, préfectures, provinces et des communes.
Toutefois, la lecture des textes des lois organiques précitées aucune mention
n’est faite pour le mode de passation des marchés de ces collectivités
territoriales.
NB
Si l’ordonnateur s’abstient
pour l’ordonnancement d’une dépense, les walis ou bien les gouverneurs, peut
après avoir demandé les explications auprès de l’ordonnateur, sommer ce dernier
à honorer les engagements de la collectivité dans un délai de 7 jours. Si
toutefois l’ordonnateur s’abstient toujours, le wali ou gouverneur saisi en
différé le juge administratif qui se prononce dans l’affaire dans un délai de
48 à partir de la date d’enregistrement de a demande au secrétariat du
greffe. Si le juge constate
effectivement le refus caractérisé de l’ordonnateur, le wali ou gouverneur
exécute la dépense objet du litige.
Les nouvelles LO donnent la
possibilité aux collectivités territoriales d’élaborer des budgets rectifiés
dans les mêmes conditions d’élaboration, d’adoption et d’approbation des
budgets initiaux. Pour les virements à l’intérieur des mêmes programmes ou même
article sont opérés suivant les règles qui seront fixées par un décret pris sur
proposition de l’autorité gouvernementale chargée de l’intérieur.
Toutefois, il serait
souhaitable dans un but pédagogique et afin de s’imprégner de la loi précédente
de présenter les dispositions de la loi 45-08 des finances des collectivités
territoriales en la matière.
Le budget peut être modifié
en cours d'année notamment par l'établissement de budgets modificatifs. Les
modifications du budget doivent intervenir dans les mêmes formes et conditions
suivies pour son adoption et son approbation, à l'exception des cas de
modifications visés ci-après :
1. pour les régions, les
préfectures et les communes de mechouars, les
virements de crédits de fonctionnement, à l'intérieur du même article et à
l'intérieur du même chapitre, peuvent être opérés par décision de l'ordonnateur
après délibération du conseil délibérant;
2. pour les communes urbaines
et rurales :
• les virements de crédits de
fonctionnement, à l'intérieur du même article, peuvent être opérés par décision
du président du conseil sans délibérations du conseil;
• les virements de crédits de
fonctionnement, à l'intérieur du même chapitre, peuvent être opérés par décision
du président du conseil après délibérations du conseil;
3. pour les arrondissements et contrairement aux dispositions de l'article
120 de la loi n° 78-00 portant charte communale, telle que modifiée et
complétée, le président de l'arrondissement peut effectuer des virements d'une
rubrique à d'autres rubriques dans le compte de l'arrondissement en exécution
d'une décision prise par le conseil.
Toutefois, ne peuvent faire
l'objet de prélèvements au profit d'autres dépenses qu'après approbation de l'autorité
de tutelle, les crédits prévus au titre des dépenses ci-après :
• les dépenses du personnel;
• les dépenses relatives aux
engagements financiers résultants des conventions et contrats conclus par la
collectivité locale ou son groupement ou par l'arrondissement.
Les décisions de virement des
crédits susmentionnées sont notifiées sans délai à l'autorité de tutelle et au
trésorier.
En cas de reversement pour
trop perçus, des rétablissements de crédits peuvent intervenir. Toutefois, ces
rétablissements ne peuvent avoir lieu que pendant les deux années qui suivent
l'exercice qui a supporté la dépense correspondante.
Certes, les nouvelles
dispositions constitutionnelles et
organiques ont renforcé l’autonomie financière des collectivités territoriales
au Maroc, toutefois, il reste encore plusieurs imperfections qui nécessitent
des réformes et des réorganisations.
Ainsi, la monopolisation de
les organes exécutifs, des conseils des
collectivités territoriales, de la préparation et l’exécution du budget pose un
problème au niveau du véritable rôle des conseils délibérants qui se contentent
de voter[11].
Du même, la plus part des
collectivités territoriales ne respectent pas le principe de l’équilibre et
recourent à l’emprunt.et même s’il existe un équilibre il n’est pas réel
puisque il prend en considération le
budget actuel et non pas le future dans le cadre du programme pluriannuel[12].
En application des réformes
qui se sont succédé, la mobilisation des ressources pour les collectivités
territoriales s’est opérée à travers trois importantes sources de financement.
Les taxes et redevances locales, le transfert de ressources fiscales collectées
par l’Etat et le recours par les collectivités locales à des ressources
d’emprunt par le fonds d’équipement communal[13].
Dans un autre ordre d’idées,
une certaine autonomie financière nécessite un allègement de la tutelle tant au
niveau de l’approbation qu’au niveau d’exécution du budget local.
Bibliographie
Textes
juridiques :
Constitution marocaine de 29 juillet 2011, B.O n° 5964 du 30
juillet 2011, p-p.1902-1928.
La loi organique n° 111-14 relative aux régions, B.O n° 6380
du 23 juin 2015, p-p.6585-6624.
La loi organique n° 112-14 relative aux provinces et
préfectures, B.O n° 6380 du 23 juin 2015, p-p.6625-6659.
La loi organique n° 113-14 relative aux communes, B.O n° 6380
du 23 juin 2015, p-p.6660-6708.
La loi organique n° 130-13 relative à la loi de finances, B.O
n° 6370 du 18-06-2015, p-p.3109-3118.
La loi 45-08 relative à l’organisation des finances des
collectivités locales et de leurs groupements, B.O n° 5714 du 5 mars 2009, p-p.339-349.
Ouvrages :
EL MOUSSAOUI (R), « Les finances
locales », Imprimerie Spartel - Tanger, 2013.
CHABIH (J), « Les finances des collectivités
locales au Maroc, essai d’une approche globale des finances locales », L’Harmattan,
2005.
GUENGANT(A) LE MEUR (Y), « Comprendre les
finances publiques locales », Le Moniteur, 2013.
ALBERT (J.L) PREAU (J.L), « L’exécution des
budgets locaux », Economica, 1997.
Articles :
CHABIH (J), « décentralisation territoriale,
collectivités locales et autonomie financière : quelle efficience ? Quelle
gouvernance ? Quelle croissance ? Quel développement ? Esquisse d’une approche
globale des finances locales », in MECHERFI (A) (Sous la direction
de), « Les finances des collectivités locales dans les Etats du Maghreb »,
REJMA, 2011, p-p.117-132.
ZIDOURI (F), « La programmation financière
pluriannuelle et rationalisation de la gestion financière locale », in
MECHERFI (A) (Sous la direction de), « Les finances des collectivités
locales dans les Etats du Maghreb », REJMA, 2011, p-p.133-138.
BENABDALLAH (M.A), « Quelle
territorialisation de l’action publique ? : les compétences respectives de
l’Etat et des collectivités
locales », Texte de la communication présentée au colloque
international « La réforme des Finances Publiques » organisé à Rabat les
12, 13 et 14 septembre 2008 par le ministère de l’Economie et des Finances et
la Fondation Internationale de Finances Publiques - FONDAFIP. http://aminebenabdallah.hautetfort.com
[1] EL
MOUSSAOUI (R), « Les finances locales », Imprimerie Spartel - Tanger, 2013,
p.47.
[2] CHABIH
(J), « Les finances des collectivités locales au Maroc, essai d’une
approche globale des finances locales », L’Harmattan, 2005, p.89.
[3] ZIDOURI
(F), « La programmation financière pluriannuelle et rationalisation de la
gestion financière locale », in MECHERFI (A) (Sous la direction de), « Les
finances des collectivités locales dans les Etats du Maghreb », REJMA, 2011, p.137.
[4] La loi
organique n° 111-14 relative aux régions, B.O n° 6370 du 18-06-2015,
p-p.3109-3118. La loi organique n° 112-14 relative aux provinces et
préfectures, B.O n° 6380 du 23 juin 2015, p-p.6625-6659. La loi organique n° 113-14
relative aux communes, B.O n° 6380 du 23 juin 2015, p-p.6660-6708.
[5] La loi
45-08 relative à l’organisation des finances des collectivités locales et de
leurs groupements.
[6]
Article 5 de la loi organique
n° 130-13 relative à la loi de finances, B.O n° 6370 du 18-06-2015,
p-p.3109-3118.
[7] Article
179 de la loi organique n° 111-14 relative aux régions, article 175 de la loi
organique n° 112-14 relative aux provinces et préfectures, article 183 de la
loi organique n° 133-14 relative aux communes.
[8] « Le
budget est préparé par le président du conseil pour les communes urbaines et
rurales et leurs groupements et par l'ordonnateur pour les régions, les
préfectures et provinces. »Article 16 de la loi 45-08 relative à
l’organisation des finances des collectivités locales et de leurs groupements.
[9] CHABIH
(J), « décentralisation territoriale, collectivités locales et
autonomie financière : quelle efficience ? Quelle gouvernance ?
Quelle croissance ? Quel développement ? Esquisse d’une approche
globale des finances locales », in MECHERFI (A) (Sous la direction de),
« Les finances des collectivités locales dans les Etats du
Maghreb », REJMA, 2011, p.125.
[10] Voir
supra
[11] ALBERT
(J.L) PREAU (J.L), « L’exécution des budgets locaux », Economica, 1997,
p.8.
[12] GUENGANT(A)
LE MEUR (Y), « Comprendre les finances publiques locales », Le Moniteur, 2013,
p.161.
[13] BENABDALLAH
(M.A), « Quelle territorialisation de l’action publique ? : les compétences
respectives de l’Etat et des collectivités
locales », Texte de la communication présentée au colloque international
« La réforme des Finances Publiques » organisé à Rabat les 12, 13 et 14
septembre 2008 par le ministère de l’Economie et des Finances et la Fondation
Internationale de Finances Publiques – FONDAFIP, p.107.
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