PLAN
Introduction
Partie I : La faute de l’Administration
A- La
faute de service et la faute personnelle
B- La
problématique de l’exigence de la faute lourde
C- Le
recul de la faute lourde
Partie II : La répartition de la responsabilité entre
l'administration et ses agents
A- La
responsabilité personnelle des fonctionnaires :
B- Le
régime du cumul (protéger les victimes)
C-
Les actions récursoires (protéger l'administration contre les agents publics)
Conclusion
Bibliographie
« L'irresponsabilité aggrave les
fautes »Marcel Proust A la recherche du temps perdu
INTRODUCTION
L’activité administrative
peut causer des dommages aux particuliers et il est naturel que ces derniers
soient réparés.
La responsabilité administrative peut se définir comme l'obligation pour l'administration de réparer le dommage qu'elle cause à autrui. La responsabilité administrative est donc une responsabilité civile, non pas au sens où elle serait une responsabilité de droit civil applicable à l'administration, mais où elle conduit au versement de dommages et intérêts à la victime (tout comme par conséquent la responsabilité de droit civil applicable aux personnes privées).
La responsabilité administrative peut se définir comme l'obligation pour l'administration de réparer le dommage qu'elle cause à autrui. La responsabilité administrative est donc une responsabilité civile, non pas au sens où elle serait une responsabilité de droit civil applicable à l'administration, mais où elle conduit au versement de dommages et intérêts à la victime (tout comme par conséquent la responsabilité de droit civil applicable aux personnes privées).
La responsabilité
administrative est aussi dénommée en droit français « responsabilité de la
puissance publique ». C'est qu'en effet la responsabilité administrative est à
la fois plus large et plus réduite que la responsabilité de l'administration
(au sens organique du terme). Plus large puisqu'elle s'applique également à des
personnes privées, qui participent directement par exemple à une mission de
service public ou qui utilise une prérogative de puissance publique. Plus
réduite, puisque tout le contentieux indemnitaire de l'administration n'est pas
une responsabilité administrative, mais peut ressortir d'une responsabilité de
droit civil, par exemple lorsqu'une personne administrative poursuit un intérêt
privé (cas du domaine privé des personnes publiques).
La responsabilité
administrative au sens strict est donc la responsabilité qui s'applique aux
personnes administratives, ou éventuellement privées, qui remplissent une
mission d'intérêt général, de service public direct ou qui font usage de
prérogatives de puissance publique.
La théorie générale de la responsabilité de l’Administration, qui
provient essentiellement de la jurisprudence du Conseil d’Etat forme un
ensemble complexe. Partant d’une irresponsabilité quasi totale ; il a fallu
déterminer quel genre de fait était dommageable, concilier les divers intérêts
en jeu, et aménager les rapports entre l’administration et ses agents. Deux
grandes difficultés se sont posées pour l’aménagement d’un régime de
responsabilité. La première sera que lorsqu’il y à un dommage causé par un
agent de l’administration comment déterminer si ce dommage est lié à l’exercice
de ses fonctions, et par là même engage la responsabilité de l’administration
ou s’il provient d’un fait personnel à l’agent, et là c’est sa responsabilité
personnelle qui sera engagée. Départager les responsabilités est important
dans un but de moralisation de la fonction publique. La deuxième série de
problèmes est celle de savoir si l’on doit s’en tenir à la réparation des
fautes de l’administration ? ou bien faut il admettre une responsabilité
sans faute.
Depuis l'arrêt du Conseil
d'Etat "Blanco", de 1873, la responsabilité de
l'administration peut être engagée en cas de dommages causés aux usagers du
service public ou aux tiers en revanche, elle ne peut "être régie par les
principes qui sont établis dans le Code civil pour les rapports de particuliers
à particuliers" : la responsabilité administrative doit être spécifique.
La responsabilité de l'administration ou de ses agents peut être engagée de
deux manières différentes. La responsabilité pour faute reste l’hypothèse la
plus fréquente mais la responsabilité sans faute à connu, particulièrement ces
dernières années, un développement important. On considère aujourd'hui, que la
responsabilité pour faute constitue le droit commun de la responsabilité
administrative. En règle générale, le juge administratif ne condamne
l'administration que si une faute est établie à sa charge. Il est normal que la
puissance publique assume les conséquences dommageables de son activité qui
trouvent leur source dans des comportements fautifs. Cependant la notion de
faute est difficile à définir, il n’en existe pas une mais plusieurs variétés
de fautes susceptibles d’engager la responsabilité de l’administration. La
faute peut se définir comme « un manquement à une obligation préexistante »
(Planiol), on est en faute quand on ne s’est pas conduit comme on aurait du,
manière plutôt simpliste d’exprimer les choses, cependant vraie. La faute se
présente en outre comme une défaillance dans l’organisation ou le fonctionnement
du service. Elle peut consister en un acte matériel ou juridique, d’une action
positive ou d’un retard, d’une abstention, d’une négligence, être anonyme ou
collective ou encore être une faute du service ou imputable à un individu
précis. En principe, une faute simple, ou faute légère, suffit pour engager
la responsabilité de l'administration(I). Parfois, le juge administratif
exige une faute lourde, quand "la difficulté technique de l'activité, la
nature régalienne du service, le souci moral d'effacer les effets d'un
comportement scandaleux" le justifie. Une des caractéristiques les plus
récentes du droit de la responsabilité administrative est le rétrécissement du
champ d'application de la faute lourde. De nos jours en effet, l'exigence d'une
faute lourde recule au bénéfice de la faute simple. Cependant le droit
administratif vas distinguer selon que la faute sera une faute de service du
fonctionnaire (et relevant de la juridiction administrative) ou relevant d’une
faute personnelle. On verra qu’on reconnaît la responsabilité du fonctionnaire,
cependant pour éviter toute insolvabilité de ce dernier il va être procédé à une
répartition de responsabilité entre les deux personnes d’une part
l’administration, d’autre part l’agent public (II).
Partie
I : La faute de
l’Administration
Le principe
veut que la responsabilité de l'État ne puisse être engagée que sur la base
d'une faute. Mais la question se pose de savoir ce que l’on peut qualifier de
"faute" de la part de la puissance publique ? L’action ou l’abstention
d’agir sont de nature à justifier un reproche. Il est souvent difficile de
diagnostiquer l’existence d’une faute. Il faut fréquemment prendre en
considération, le contexte, les circonstances de temps et de lieu dans
lesquelles se trouvait l’agent. Quand l'administration prend un acte illégal,
est-il toujours fautif et a engagé la responsabilité de l'administration ?
La responsabilité n’est engagée que pour faute
prouvée, la preuve de la faute devant être rapportée par la victime du dommage.
Si les allégations de la victime lui paraissent sérieuses, le juge prescrit à
l’administration de verser au dossier les éléments d’appréciation qu’elle
détient. Les arrêts énoncent souvent qu’il résulte de l’instruction que la
faute alléguée a été effectivement commise. La preuve n’est pas toujours
nécessaire pour obtenir réparation, des présomptions peuvent être instituées. Elles
ont pour effet de renverser la charge de la preuve en imposant au défendeur,
l’administration le plus souvent de prouver qu’aucune faute qui lui serait
imputable n’est à l’origine du dommage. Si elle y parvient l’administration
sera exonérée, cette technique semble favorable aux victimes .Par exemples pour
les accidents relatifs aux usagers des ouvrages publics lorsqu’il y à défaut
d'entretien normal, l'administration peut s'exonérer totalement ou
partiellement en apportant la preuve qu'elle a entretenue normalement. Ou
encore pour les dommages subis dans certains services publics médicaux: les
hôpitaux publics: le dommage grave consécutif à des soins courants reste pour
le juge un défaut d'organisation pour le service. En principe une faute simple,
ou faute légère suffit à engager la responsabilité de l’administration. La
faute de l’administration est appelée faute de service, et est soumise à un
régime de responsabilité complexe. En effet selon les cas pour que la responsabilité
de l’administration soit engagée il y à nécessité d’une faute lourde ou non.
Lorsqu’on engage la
responsabilité de l’administration, il faut lui imputer une faute et
l’identifier. Le problème est qu’on doit se demander si la faute est imputable
à l’agent ou à l’administration elle-même.
Pour reprendre la formule du civiliste Planiol
« la faute c’est un manquement à une obligation préexistante ». Il convient de
distinguer illégalité et faute ; si toute illégalité est fautive, toute faute
ne constitue pas une illégalité (négligence, à l’occasion d’une intervention
hospitalière par exemple). La responsabilité pour faute amène à s’interroger
sur un certain nombre de distinctions.
A- La
faute de service et la faute personnelle :
Dans des conclusions célèbres de 1877, le commissaire du
gouvernement Laferrière , opposait à la faute personnelle révélant « l’homme
avec ses faiblesses ses passions , ses imprudences », à la faute de service
qui existe si « l’acte dommageable est impersonnel , s’il révèle un
administrateur plus ou moins sujet à erreur » . Cette faute peut être
commise soit de façon anonyme, soit par un ou plusieurs agents identifiés.
On distingue :
La
faute DU service : elle est causée par un agent, ou des agents qui ne sont
pas clairement identifiables (par exemple : mauvais fonctionnement d’un service
public (négligence, erreur, irrégularité)).
• La
faute DE service : elle est commise par un agent qui est clairement identifiable
et rendu possible par le service. Par conséquent la faute est imputée au
service lui-même qui pourra cependant se retourner contre l’agent. Pour des
raisons de solvabilités mieux vaut assigner l’administration que l’agent.
• La
faute personnelle : elle est commise par l’agent mais sans rapport à sa
fonction. La responsabilité de l’administration n’est donc pas engagée.
Cependant la faute commise par un agent en dehors du service devient une faute
de service si elle n’est pas dépourvue de tout lien avec le service (ex. C.E.
en date du 18 novembre 1949 « Demoiselle Mimeur » : dans cet arrêt un
dommage avait été causé par des militaires non en service mais avec le véhicule
de service).
Quelles sont les juridictions
compétentes ?
En cas de faute DU service,
la victime peut agir devant la juridiction administrative pour rechercher la
responsabilité du service.
En cas de faute DE service,
la victime a une option : soit elle agit contre l’administration devant la
juridiction administrative, soit elle agit contre l’agent devant la juridiction
judiciaire.
En cas de faute DU service
s’ajoutant à une faute DE service, la victime peut agir en action de
responsabilité de service contre l’administration pour l’ensemble du dommage
devant la juridiction administrative ou intenter deux actions pour chaque
responsabilité (cumul de faute : C.E. en date du 03 février 1911 « Anguet
»).
En cas de faute personnelle,
la victime devra agir devant la juridiction judiciaire.
Le droit administratif distingue la faute personnelle de l'agent public
de la faute de service imputable à l'administration depuis l'arrêt Pelletier,
rendu par le tribunal des conflits le 30 juillet 1873, rendu dans un
contexte de vide juridique résultant de l'abolition de la garantie des
fonctionnaires instituée par Napoléon Ier en l'an VIII. La faute personnelle
détachable permet à la victime d'engager la responsabilité civile de l'agent
devant les tribunaux de l'ordre judiciaire. En revanche, seule la
responsabilité de la personne publique (c'est-à-dire de l'administration) peut
être engagée devant la juridiction administrative pour faute de service.
Cela étant, une faute personnelle
et une faute de service peuvent être toutes deux la cause d'un même dommage (v.
CE 1911 Anguet à propos d'un usager de la Poste molesté par des postiers
énervés par un client tardif, et alors que le bureau de poste avait fermé le
guichet avant l'heure).
C'est la jurisprudence qui a
défini les critères de la faute personnelle (par intention de nuire ou la
méconnaissance évidente de ses obligations par l'agent public), toutes les
autres fautes étant des fautes de service.
Le juge administratif avait établi une triple distinction
dans l’importance des fautes exigées pour qu’il y ait réparation du dommage,
faute simple, lourde, et d’une exceptionnelle gravité. La troisième distinction
ayant été abandonnée, seule subsiste la distinction entre faute simple et faute
lourde.
B- La
problématique de l’exigence de la faute lourde :
L’exigence
de la faute lourde a d’abord été favorable aux administrés, elle a permis sans
doute de supprimer plus facilement les régimes d’irresponsabilité dont
jouissait la puissance publique dans certains domaines. Ainsi en matière de
police l’arrêt Tomaso Grecco de 1905 n’invoque plus le principe de
l’irresponsabilité de l’Etat, mais il est suivi d’une jurisprudence qui précise
qu’en principe seule une faute lourde peut engager la responsabilité de la
puissance publique. Etait prise en compte la nécessité de ne pas paralyser les services.
Cependant avec le développement de la responsabilité administrative, la
nécessité d’une faute lourde considérée comme trop protectrice de l’administration,
est devenue difficile à justifier. De fait, depuis les années 1990 la
jurisprudence montre une nette réduction de la faute lourde. Cependant, il ne
consiste pas en un abandon, il en résulte une situation complexe, un partage de
responsabilité de la faute lourde et de la faute simple étant extrêmement nuancé.
De surcroit le critère de la difficulté des activités pour l’application de la
faute lourde ne semble plus réellement pertinent. En matière de police, une
faute lourde demeure nécessaire lorsque les services de police devront
accomplir leur mission dans des conditions difficiles. Néanmoins une faute
simple est habituellement considérée comme suffisante, et il y à même
reconnaissance d’une responsabilité sans faute en cas d’utilisation d’armes à feu,
ou au contraire de refus d’intervention quel qu’il soit. Pour ce qui est des
services fiscaux, un arrêt Bourgeois de 1990 à précisé de même que la
faute lourde n’est exigée que lorsque le fisc se heurte à des difficultés
particulières dans l’appréciation de la situation des contribuables. Ce qui
n’est pas le cas pour des opérations purement matérielles, ce qu’à confirmé l’arrêt
Commune D’Arcueil de 1997. A coté des activités qui restent selon le cas
soumises à un régime de faute lourde ou simple, les activités de contrôle ou de
tutelle demeurent elles soumises à un régime de faute lourde. L’arrêt de
principe qui confirme cette thèse est l’arrêt du Conseil d’Etat du 29 mars
1946: Caisse Départementale d’Assurances Sociales de Meurthe-et-Moselle : Le
Conseil d’Etat juge, dans cet arrêt, que la responsabilité de la personne
morale qui contrôle, ici l’Etat, ne peut-être engagée que si elle a commis une
faute lourde dans son contrôle. Dans les activités de contrôle, le Conseil
d’Etat exige une faute lourde car le juge souhaite que la responsabilité
principale incombe à la personne qui a la compétence de plus, la faute lourde
permet de préserver l’autonomie de la personne contrôlée. Le régime de la faute
lourde subsiste dans certaines de ces activités, Le Conseil d’Etat exige une
faute lourde afin d’engager la responsabilité de L’Etat du fait de l’exercice
de la tutelle sur les institutions décentralisées. Dans un arrêt du 6 octobre
2000: Ministre de l’Intérieur contre Commune de Saint Florent, il a été jugé
que la responsabilité de l’Etat du fait de faute dans l’exercice de son
contrôle de tutelle sur les collectivités territoriales depuis la loi du 2 mars
1982 ne peut être engagée que pour faute lourde. Relève aussi de la faute
lourde, la responsabilité de l’Etat dans l’accomplissement de fonction juridictionnelle.
Pour l’activité des juridictions judiciaires, c’est la loi du 5 Juillet 1972
qui à supprimé l’irresponsabilité de principe en prévoyant que l’Etat est tenu
de réparer le fonctionnement défectueux du service de la justice. Cette
responsabilité n’est engagée que par faute lourde ou déni de justice. Ces
fautes peuvent provenir d’une faute personnelle de l’agent même dans ce cas, la
victime doit attaquer l’Etat. Toutefois cette loi ne dispose que pour les
juridictions judiciaires et jusqu’à un arrêt de 1978 Darmont, le
fonctionnement des juridictions administratives était également masqué par le
principe de l’irresponsabilité, sauf pour les fautes détachables de la fonction
juridictionnelle. Alors le conseil d’Etat a admis le droit à indemnité en cas
de faute lourde dans le fonctionnement de la justice administrative. Sans
remettre en cause cette jurisprudence, il a depuis retenu un régime de faute
simple dans le cas particulier du dommage résultant e la durée anormale d’une procédure.
(Ministre de la justice contre Magiera 2002). Par ailleurs certains article du
code des postes et télécommunications posent la même exigence, au regard de la
distribution des envois par « exprès » , pertes d’objets de correspondances …
Le juge administratif est compréhensif à l’égard de la difficulté de la tâche administrative.
Cette compréhension résultant de ces origines a exigé dans certains domaines
pour engager la responsabilité de la puissance publique que celle-ci est
commise une faute lourde. La définition de la faute lourde n’est pas donnée.
C’est une faute plus grave qu’une faute de service simple. Cela signifie donc
qu’il y a des fautes de l’administration dans ces domaines régis par la faute
lourde qui n’engageront pas sa responsabilité.
C- Le recul de
la faute lourde :
La notion de faute a
doublement évolué. Il est assez difficile de rationaliser l’emploi de la
terminologie faute simple/faute lourde et de rendre compte de la différence de
gravité qu’elles représentent. Tout au plus peut on affirmer que la faute lourde
présente un caractère de gravité plus important que la faute simple. Depuis une
période récente, les choses tendent à se simplifier du fait de l’abandon de la
faute lourde au profit de la faute simple.
La faute lourde recule depuis les années 1990,
A cet égard l’arrêt Theux de 1997 (responsabilité en matière de
transport médical d’urgence) et Améon de 1998 concernant une
opération de sauvetage en mer ont clairement montré la volonté du Conseil
d’Etat de se placer sur le terrain de la faute lourde. Une faute simple suffit
pour engager la responsabilité des établissements hospitaliers en cas de
dommages résultants de l’organisation et du fonctionnement de leurs services
d’aide médicale d’urgence. Il en va de même en matière d’opérations
d’assistance en mer et de sauvetage des navires, et quant à la responsabilité
des personnes publiques du fait de l’organisation et du fonctionnement des
services de lutte contre l’incendie. L’administration pénitentiaire depuis l’arrêt
Chabba, admet la responsabilité du fait d’un suicide d’un détenu sans la
nécessité de prouver une faute simple. C’est le cas aussi par exemple en
matière de responsabilité hospitalière. Le Conseil d’Etat dans un arrêt du 10
avril 1992: Epoux V, a abandonné la faute lourde en matière de responsabilité
hospitalière. Avant 1992, le Conseil d’Etat exigeait une faute lourde pour
engager la responsabilité de l’hôpital public qui est un établissement public
dès lors que la faute a été commise dans la réalisation d’un acte médical. Ainsi
il fallait distinguer l’acte médical des autres actes c’est à dire des actes
d’organisation du service (par exemple: prévoir le tour des gardes) et les
actes de soins qui sont des actes moins difficiles que les actes médicaux.our
ces deux dernières catégories d’acte, le régime était celui de la
responsabilité pour faute simple. Le Conseil d’Etat exigeait la responsabilité
pour faute lourde quand il s’agissait d’actes médicaux en raison de la
difficulté de l’acte. À partir de 1992 avec l’arrêt Epoux V, le Conseil
d’Etat abandonne cette distinction. Le Conseil d’Etat à admis par ailleurs un
régime de responsabilité sans faute dans certains secteurs de responsabilité hospitalière.
En effet dans l’Arrêt du Conseil d’Etat du 9 avril 1993 Bianchi, le
Conseil d’Etat a admis un régime de responsabilité sans faute lorsque l’acte
médical qui est nécessaire au diagnostic ou au traitement du malade présente un
risque dont l’existence est connue mais dont la réalisation est exceptionnelle.
En principe dans les activités de contrôle de l’administration, le conseil
d’Etat exige une faute lourde, cependant, même en matière de contrôle, il
arrive désormais que le Conseil d’Etat puisse se contente d’une faute simple.
Comme par exemple l’arrêt du Conseil d’Etat du 9 avril 1993: M. D. Dans cette
affaire, le Conseil d’Etat a jugé que la responsabilité de l’Etat du fait de
ses difficultés à contrôler les centres de transfusion sanguine pouvait être
engagée pour faute simple. À l’époque, la collecte de sang en France était
confiée à des personnes morales de droit privé exigeant une mission d’intérêt
général. L’Etat exerce un contrôle sur ces organismes, Or l’affaire du sang
contaminé a révélé que l’Etat n’avait pas correctement exercé son contrôle. Le
directeur du Centre National de Transfusion Sanguine avait transformé cette
collecte de sang en une entreprise économique. Les victimes de transfusion
sanguine atteintes du virus du Sida se sont retournées contre les organismes de
collecte en engageant leur responsabilité mais également la responsabilité de
l’Etat du fait des carences de son contrôle. Le Conseil d’Etat a admis la
responsabilité de l’Etat pour faute simple, n’a pas exigé de faute lourde en
raison des intérêts humains en jeu et également, il résultait des textes, que
l’Etat avait des moyens très importants pour exercer un véritable contrôle sur
ces organismes de collecte. On dénombre encore divers cas comme ceux de l’amiante,
dans un arrêt de 2004, il à été dit que la responsabilité de l’Etat du faut de
sa carence à prendre des mesures de prévention des risques liés à exposition
des travailleurs aux poussières d’amiante est reconnue pour faute simple. Celui
des avis de la commission de sécurité des consommateurs, et de la délivrance
d’un permis de construire en zone inondable... Les cas sont nombreux, et ne
présentent pas tous un grand intérêt cependant on remarque fortement que depuis
les années 1990 la responsabilité de l’Etat est de plus en plus engagée pour
faute simple, tout cela dans le souci de protection des victimes. La question
qui se pose maintenant est donc de savoir qui de l’administration commettant
une faute de service, ou la faute personnelle de l’agent public, va être mise
en jeu dans la réparation aux victimes. On verra que la jurisprudence et
surtout le droit administratif opère une répartition de responsabilité entre
l’administration et ses agents. Car effectivement l’administration, personne
morale opère obligatoirement par l’intermédiaire de ses agents pour quelque
action que ce soit.
Pour que la
responsabilité d'une personne publique soit engagée, il faut la réunion de
trois éléments (que l'on trouve aussi dans l'engagement de la responsabilité
civile) : la faute, le dommage et un lien de causalité entre la faute et le
dommage.
Prenons des exemples concrets
dans lesquels la responsabilité de l'administration peut être engagée pour
faute :
ü les services
de secours et de lutte contre l'incendie : Avant, le juge réclamait une faute
lourde pour engager la responsabilité de l'administration .Ce n'est plus le cas
aujourd'hui: une faute simple suffit (arrêt Commune de Hannappes). Il en
va de même pour les services de secours: une faute simple suffit (arrêt Theux).
ü les services
de police : pendant longtemps, le juge a refusé de reconnaître la responsabilité
de l'Etat pour l'action des officiers de police.
La donne a
changé avec l'arrêt Tomaso Grecco de 1905 à la suite duquel une
distinction est faite : la responsabilité de l'État peut-être engagée pour
faute lourde concernant une activité matérielle de police (maintien de l'ordre
par exemple) car conditions difficiles ; mais la responsabilité est engagée
pour toute faute, même simple, pour une activité juridique ou matérielle de
l'administration.
Cette
analyse a été abandonnée avec l'arrêt Marabou en 1972. Depuis ce
dernier, le Conseil d'État apprécie, dans chaque cas, l'existence de difficulté
réelle à exécuter la mission du service public. S'il y a difficulté, il y a
faute lourde exigée, sinon une faute simple suffit.
En
outre, depuis l'arrêt Consorts Lecomte de 1949, le Conseil d'État
considère que les dommages causés aux tiers par les activités de police
engagent la responsabilité de l'Etat, même sans faute.
ü les services
hospitaliers : là encore la jurisprudence foisonne et se retourne. Il faut nuancer.
Concernant
l'organisation et le fonctionnement du service public hospitalier, toute faute
engage la responsabilité de l'État. Concernant les actes de soins (personnel
hospitalier, infirmiers, aides soignants...) toute faute engage la
responsabilité de l'administration. Pour les actes médicaux, il fallait
auparavant une faute lourde dont l'exigence fut abandonnée en 1992 avec l'arrêt
Époux V. Aujourd'hui on peut donc conclure que toute la responsabilité médicale
est unie au régime de responsabilité pour toute faute commise. Cela dit,
l'appréciation par le juge de l'existence d'une faute peut être délicate.
Concernant
les traitements médicaux, le juge administratif reconnaît désormais la
responsabilité de l'administration pour faute lorsqu'il y a eu carence
d'information du malade quant aux risques encourus par le choix d'un
traitement. Cette obligation d'information résulte de la loi du 4 mars 2002 en
vertu de laquelle le juge peut indemniser les préjudices physiques subis à
cause d'un traitement sur lequel le patient a été mal informé, la perte de
chance de choisir un traitement différent, etc.
Le
Conseil d'État et la Cour de Cassation ont le même point de vue concernant le
problème des infections iatrogènes et des infections nosocomiales. Elles imposent
aux établissements hospitaliers publics comme privés une obligation de résultat
qui pourrait être ainsi énoncée : un patient ne doit pas contracter au sein de
l'établissement de soin une maladie supplémentaire, différente de la sienne !
Le régime est donc de responsabilité sans faute, la faute étant révélée par ses
conséquences.
ü les services
pénitentiaires : l'exigence d'une faute lourde semble restreinte à une peau de
chagrin. Ainsi toute faute semble pouvoir engager la responsabilité de
l'administration qui peut toutefois prouver l'absence de faute pour s'en
délester. (La responsabilité administrative du fait de l’homicide d’un
malade mental détenu dans un établissement pénitentiaire Note sous C.S.A. 14
mars 2007, Agent Judiciaire du Royaume c/ Amina Larbi).
Partie
II/ La
répartition de la responsabilité entre l'administration et ses agents
En principe, la responsabilité de la puissance
publique est une responsabilité pour faute : elle n'est engagée que si le fait
dommageable est provoqué par une faute d'un agent représentant une personne
publique (seule une faute de service de l'agent engage la responsabilité de son
administration). Si la faute est considérée comme personnelle, c'est à dire
détachable des missions de l'agent, la responsabilité de son administration ne
pourra être retenue. Cependant des recours pourront être envisagés pour la
victime du dommage en cas d’insolvabilité de l’agent public ; le cumul des
responsabilités et des fautes qui permet un recours en indemnité contre
l’administration, même en cas de lien assez ténu entre la faute de l’agent et
le service.
A- La
responsabilité personnelle des fonctionnaires :
Il découle de
l’arrêt pelletier qu'il faut aujourd'hui encore distinguer, en matière de
responsabilité, l'origine de la faute ayant causé le dommage. Il n’est pas aisé
d’appliquer la distinction faite par le Tribunal des conflits dans l’arrêt
Pelletier de 1873 entre la faute personnelle et la faute de service. Par
exemple jusqu’en 1935 le Tribunal des Conflits estimait que lorsqu’un fonctionnaire
commettait une infraction pénale passible de poursuites du point de vue de la
réparation, cette faute ne pouvait pas être considérée comme une faute de
service. C’était une solution choquante dans certains cas car l’agent peut
commettre des infractions non intentionnelles tout en restant dans le service.
Le Tribunal des Conflits dans un arrêt du 14 janvier 1935: Thépaz
a jugé qu’une faute pénalement sanctionnée n’était plus nécessairement une
faute personnelle. La victime peut donc poursuivre l’agent personnellement
devant les juridictions judiciaires. Si l’administration est elle même victime
de la faute personnelle, elle peut le poursuivre, mais cette action relève
exclusivement des juridictions judiciaires. La faute personnelle ne saurait être
qu’exceptionnelle, compte tenu de la nature des fonctions administratives et
des liens qui unissent l’agent à l’administration, pourtant trois séries de cas
apparaissent dans la jurisprudence. Il y a faute personnelle lorsque la faute
est commise en dehors du service et peut être considérée comme concernant la
vie privée de l’agent dans la mesure où elle est dépourvue de tout lien avec le
service. Une faute personnelle peut être commise dans l’exercice des fonctions.
En effet la faute est intentionnelle (malveillance, vengeance) ou
particulièrement grave elle est considérée comme détachable de ses fonctions.
Mais le juge tend à exiger une extrême gravité pour considérer de tels
comportements comme des fautes personnelles. Enfin la faute personnelle est
parfois commise en dehors des fonctions toit en étant « non dépourvue de
tout lien avec le service ». Tel est le cas d’un accident provoqué par un
chauffeur de l’administration alors qu’il avait effectué un détour d’itinéraire
à des fins personnelles, ou encore d’un accident provoqué (dans sa vie privée)
par une arme détenue régulièrement par un agent. Le domaine de la faute
personnelle reste relativement restreint afin d’éviter des poursuites abusives
contre les fonctionnaires. C’est ainsi que la voie de fait, ne constitue pas
obligatoirement une faute personnelle des agents publics, est dans une certaine
mesure compensée par l’existence d’un régime disciplinaire sanctionnant un
comportement personnel fautif. Il est cependant un cas ou contrairement aux
caractéristiques générales du droit positif en la matière , les agents publics
sont considérés comme personnellement responsables d’un acte qui est
difficilement séparable de l’exercice de ses fonctions : l’exécution d’un ordre
, lorsque celui ci est manifestement irrégulier peut être constitutifs d’une
faute personnelle car l’agent à le devoir de désobéir si l’exécution est
contraire à l’intérêt général ou perturbe le fonctionnement du service public .
(CE 10 novembre 1944). Lorsque la faute personnelle est établie, le contentieux
relève de la juridiction judiciaire. Le litige est résolu sur la base du droit
privé. Le patrimoine responsable est le patrimoine personnel de l’agent.
Cependant l’insolvabilité éventuelle de l’agent public à conduit le juge à
forger le système du cumul des responsabilités, qui permet des recours en
indemnité contre l’administration. De plus des régimes législatifs particuliers
ont constitué dans deux domaines un système de substitution de responsabilité
et attribué le contentieux au juge judiciaire. En matière de dommages causés
aux élèves ou par les élèves des écoles publiques et résultant d’un défaut de
surveillance du maître, la loi du 5 avril 1937 affirme la substitution automatique
de la responsabilité de l’Etat à celle du maître et la compétence des tribunaux
judiciaires .L’Etat conserve pourtant la capacité d’intenter une action
récursoire contre le maître. Mais quand le contentieux provient d’une mauvaise
organisation du service, le juge administratif reste compétent. La loi du 31
décembre 1957 établit quand à elle la compétence exclusive des tribunaux
judiciaires, en matière de dommages causés par un véhicule quelconque. La
encore la responsabilité de l’administration se substituera à celle de l’agent
public conducteur dans la mesure où il existe un lien avec l’exercice de ses
fonctions.
Si la logique Pelletier
demeure, on a une tendance au développement de la responsabilité administrative
au détriment de la responsabilité personnelle, qui s'illustre certes par la
difficulté à admettre la faute personnelle mais aussi par ce qu'on appelle les
théories du cumul.
B- Le régime du cumul (protéger
les victimes)
Ce système s'est mis en place
dans la lignée de la jurisprudence Pelletier, précédemment évoquée afin de
faciliter la vie aux victimes ! Il en est découlée une double théorie : le
cumul de fautes et le cumul de responsabilités.
1) La théorie du cumul des
fautes.
Le cumul de fautes a été
introduit par l'arrêt Anguet en 1911. Petite histoire : Monsieur Anguet
s'est rendu dans un bureau des postes avant que les agents ne ferment la porte
avant l'heure réglementaire. Ils lui indiquèrent de quitter les locaux par une
autre sortie où d'autre agents mécontents l'ont brutalement aidé à quitter les
lieux. Il s'en est sorti avec une jambe cassée.
On retrouve ainsi deux fautes
distinctes : celle de l'administration (fermeture avant les horaires
réglementaires) et celles personnelles des seconds agents (violence). Ainsi la
jurisprudence veut que la victime ait le choix mais ne peut pas obtenir deux
remboursements ! A la lecture de Pelletier, les fautes étaient exclusives. Puis
on a admis la possibilité de se prévaloir d'une faute personnelle pour agir
contre l'administration; c'est le cumul des fautes. Ainsi si plusieurs fautes
sont à l'origine d'un même dommage, la victime peut soit agir contre
l'administration (devant le JA pour sa faute de service), soit contre le
fonctionnaire (devant le JJ pour sa faute personnelle), pour obtenir réparation
(CE « Anguet » 3 février 1911). On parle alors de partage de responsabilité..
L'arrêt Delville précisera que l'Administration peut intenter une seule action
devant un juge et demander la réparation de l'intégralité du préjudice subi à
l'administration ou à l'agent public (voir infra actions récursoires).
2) La théorie du cumul des
responsabilités.
Ici on a toujours le choix de
son action, mais les mêmes faits sont constitutifs à la fois d'une faute de
service et d'une faute personnelle (CE « Epoux Lemonnier » 26 juillet
1918). Encore une fois l'espèce est assez explicative: un maire avait laissé la
mise en place d'un stand de tir sur des cibles flottantes sur une rivière où il
y avait une promenade de l'autre côté ! Mme Lemonnier se promenant a reçu une
balle perdue du stand et fût blessée à la gorge. (En faisant cela le maire a
commis une faute à la fois personnelle et de service). Le CE a admis, malgré le
fait qu'il y ait déjà eu réparation du dommage par la condamnation du maire
devant le juge judiciaire, que la Commune puisse elle aussi être condamnée à
réparer le dommage devant le JA. On cherchait à éviter que la mise en cause
possible de l'agent fasse échapper l'administration à sa responsabilité propre.
Ici on peut choisir d'attaquer l'Administration car « le service a conditionné
l'accomplissement de la faute », « La faute se détache peut-être du service
[donc faute personnelle], mais le service ne se détache pas de la faute [donc
possible réparation devant le JA] » (CG Léon Blum). Il n'y a donc pas partage
mais cumul des responsabilités (qui ne signifie pas cumul des indemnités...).
L'appréciation du rattachement au service est souple: alors qu'il fallait à
l'époque une faute personnelle dans le service, il suffit aujourd'hui d'une
faute personnelle commise hors du service mais « non-dépourvue de tout lien
avec le service » (CE « Mimeur » 1949, pour un dommage causé par une
voiture de fonction durant un usage personnel).
Bilan:
Suite à cette évolution, il y a responsabilité de l'administration pour faute
dans 4 cas: faute de service de l'agent (Pelletier), faute de service cumulée
avec faute personnelle (Anguet), faute personnelle commise dans le service ou à
l'occasion du service (Lemonnier), faute personnelle hors du service mais non
dépourvue de tout lien avec le service (Mimeur). Mais cette jurisprudence,
destinée à protéger les victimes contre l'insolvabilité éventuelle des agents
publics, a en fait conduit à une véritable irresponsabilité des fonctionnaires
pour leurs fautes, même personnelles (on demandait la réparation du préjudice
le plus souvent à l'administration et non à l'agent). D'où l'émergence des
actions récursoires.
C-
Les actions récursoires (protéger l'administration contre les agents publics)
En cas de faute personnelle ou en cas de faute de service, la
personne publique concernée sera tenue de réparer les conséquences dommageables
de celle ci, sans pouvoir se dégager de sa responsabilité en invoquant la faute
de son agent. Les actions récursoires permettent à celui de l’administration ou
de l’agent public qui a été condamné à réparer intégralement un préjudice, de
se retourner contre l’autre (administration ou agent public), pour lui demander
le remboursement des sommes versées à la victime correspondant à sa part de
responsabilité dans la réalisation du préjudice. Ces actions sont destinées à
permettre à l’administration ou aux agents de ne pas supporter seuls le poids
de la réparation qui trouve son origine dans le cumul de fautes ou de
responsabilités. Il en existe 2 types : celle de l’administration contre son agent,
et celle bien évidemment de l’agent contre l’administration. Il était logique
que la jurisprudence souhaite protéger au mieux le droit de réparation des
victimes en leur permettant d’agir contre l’administration en cas de cumul des
fautes ou de responsabilités. Il était tout aussi logique de permettre à
l’administration de se retourner contre un agent coupable d’une faute
personnelle ayant contribué en partie ou totalement à la réalisation du
préjudice et de lui demander le remboursement des sommes versées aux victimes,
du moins celles qui correspondent à « sa part » dans la réalisation du dommage.
Pourtant le principe selon lequel les fautes personnelles des agents n’engagent
pas leur responsabilité à prévalu pendant longtemps. Il a fallu attendre la
jurisprudence Laruelle et Delville de 1951 pour que le Conseil d’Etat
reconnaisse à l’administration la possibilité d’exercer une action récursoire contre
ses agents. Le remboursement est évidemment proportionnel à l’importance de sa
faute personnelle dans la réalisation du dommage, du moins en matière de cumul
des fautes. En matière de cumul des responsabilités, l’agent peut avoir à
rembourser l’intégralité de l’indemnité versée par l’administration à la
victime ( en particulier dans le cas d’une faute commise en dehors de ses
fonctions ) .Le contentieux de l’action récursoire relève de la compétence de
la juridiction administrative , bien que l’acte en cause soit une faute
personnelle relevant du juge judiciaire le tribunal des conflits à considéré
que le litige entre l’administration est son agent est avant tout une affaire
interne . Il arrive également qu’un agent soit condamné par un tribunal judiciaire,
alors que le dommage avait été causé par une faute de service. En cas de
condamnation injustifiée de l’agent, il est normal que celui ci puisse exercer
une action récursoire contre l’administration et lui demander de lui rembourser
ce qu’il a versé à la victime. Cependant lorsque l’agent condamné à réparer
l’intégralité du préjudice à néanmoins commis une faute personnelle qui à
contribué à la réalisation du dommage, il ne peut demander en toute logique que
le remboursement de ce qu’il n’aurait pas du payer, c’est à dire la part
correspondant à la faute de service. Trois hypothèses peuvent décharger en tout
ou partie l'administration de l'obligation de réparer le préjudice qu'elle a
fait subir lorsqu’elle a été reconnue responsable pour faute. Le fait d'un
tiers ou de la victime : acte ou comportement d'un tiers ou de la victime ayant
favorisé ou aggravé la réalisation du dommage. Comme dans tous les régimes de
responsabilité la force majeure joue un rôle : Evènement extérieur,
imprévisible (par rapport au défendeur) et irrésistible (dans ses effets) ayant
causé le dommage. Cette cause exonératoire est néanmoins très rarement retenue,
le juge en interprétant très strictement les critères. Reste le cas fortuit,
évènement imprévisible, mais qui n'est pas extérieur au fonctionnement du
service public.
Conclusion
La question des fondements de la responsabilité a été
l’une de celles qui a le plus intéressé la doctrine depuis l’abandon du
principe de l’irresponsabilité des personnes publiques. Tantôt compris comme un
principe général d’explication, tantôt comme une véritable règle juridique, le
fondement de la responsabilité est un élément de justification. Afin de
clarifier le discours visant à expliquer le mécanisme de responsabilité, le
fondement juridique de la responsabilité doit être distingué des principes qui
justifient l’existence de cette règle et des conditions parfois mises à
l’application de celle-ci. Jurisprudence et doctrine ont fait du risque et du
principe d’égalité devant les charges publiques les deux fondements de la
responsabilité sans faute en droit administratif. Cette présentation classique
est aujourd’hui dépassée du fait de la création par le Conseil d’Etat de
régimes de responsabilité dans lesquels la faute n’est pas exigée et qui ne
sont pas pour autant rattachables à ces fondements classiques. Il apparaît donc
que la présentation classique de la responsabilité sans faute doit être
abandonnée au bénéfice d’une présentation centrée sur la notion d’obligation.
Les hypothèses de responsabilité dans lesquelles la condition de faute n’est
pas exigée peuvent alors être classées en deux catégories. Celles dans
lesquelles le fait générateur méconnaît une obligation préexistante sont
constitutives de véritables régimes de responsabilité, et celles dans
lesquelles le fait générateur ne méconnaît aucune obligation préexistante et
qui ne sont alors qu’abusivement rattachées à la responsabilité. La
responsabilité sans faute, qui n’est qu’une catégorie négative n’ayant aucune
unité, n’a pas de fondements propres ce qui la distinguerait par nature
d’autres hypothèses de responsabilité.
Bibliographie
• Darcy, Gilles, La responsabilité de
l'administration, Paris, Dalloz, 1996, 157 p., coll. Connaissance du droit
public – série droit public ISBN 2-247-02128-X
• Guettier, Christophe, La
responsabilité administrative, Paris, L.G.D.J., 1996, 191 p., coll. Systèmes
[ISBN 2-275-00119-0]
• Moreau, Jacques, La responsabilité
administrative, 3e éd. corrigée, Paris, P.U.F., 1996, 128 p., coll. Que sais-je
?, n°2292
• Paillet, Michel, La responsabilité
administrative, Paris, Dalloz, 1996, 282 p., coll. Cours [ISBN 2-247-02376-2]
• Rougevin-Baville, Michel, La
responsabilité administrative, Paris, Hachette, 1992, 159 p., coll. Les
Fondamentaux ISBN 2-01-016642-6
• Waline, Jean, « L'évolution de la
responsabilité extra-contractuelle des personnes publiques », Etudes et
documents du Conseil d'État, n°46, 1994, p. 459.
·
Note sous C.S.A. 14 mars 2007, Agent Judiciaire du Royaume c/
Amina Larbi Michel ROUSSET Mohammed Amine BENABDALLAH.
·
Blog de Maublanc 5 sep2009,la responsabilité administrative.
Les grands
arrêts :
·
Tribunal des conflits, 8 février 1873, Blanco, requête 00012, au
Rec. C.E., 1er supplément, p. 61, ccl. DAVID (v. aussi l'analyse de la décision
sur le site du Conseil d'Etat ou sur le site Vie-publique).
·
T.C., 30 juillet 1873,
Pelletier, Rec., p. 117, voir l'analyse sur le site du Conseil d'État
·
C.E., 3 févr. 1911, Anguet,
Rec., p. 146
·
C.E., 26 juill. 1918, Époux
Lemonnier, Rec., p. 761
·
CE, 29 avril 1998, Commune de
Hannappes, Rec. p. 185
·
C.E., 20 juin 1997, Theux,
Rec. p.253 et RFDA 1998, p.8, concl. J.H.Stahl
·
CE, 10 février 1905, Tomaso
Grecco, Rec. Lebon p. 139, voir l'analyse sur le site du Conseil d'État
·
CE, 20 octobre 1972, Ville de
Paris c/Marabout, Rec. p.664
·
C.E., 24 juin 1949, Consorts
Lecomte, Rec., p. 307
·
C.E., 10 avril 1992, Époux
V., Rec., p. 171, voir l'analyse sur le site du Conseil d'État
·
Loi n° 2002-303 du 4 mars
2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé J.O n°
54 du 5 mars 2002 page 4118
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