Introduction
Le
système de contrôle supérieur des finances publiques au Maroc a connu une
évolution importante, passant d’un simple mécanisme administratif de contrôle
des comptes des comptables publics à un vrai dispositif de contrôle, porté par
la Cour des comptes et orienté de plus en plus vers la performance et la bonne
gouvernance publique.
La
performance et la confiance dans la gestion des finances publiques se trouvent
parfois entachées par les erreurs, les fraudes, les gaspillages qui sont
imputables non seulement aux comportements des gestionnaires publics, mais
également aux choix politiques de ceux qui agissent au nom de l’Etat.
L’existence
d’un dispositif efficace de contrôle des finances publiques est à même de
permettre de rétablir la confiance des citoyens dans à la fois l’Etat ainsi que
les autres entités publiques (collectivités territoriales, établissements
publics).[1]
le contrôle de l’utilisation
des fonds publics est une préoccupation permanente dans tous les pays et à
toutes les époques, quel que soit le régime en place. Bien que constituant un
élément commun de toutes les sociétés. le contrôle des finances publiques a longtemps
été considérée comme une question technique relevant des seuls spécialistes.
or, aujourd’hui, on estime au contraire qu’il s’agit d’un élément fondamental
de la bonne gouvernance de nos sociétés : seul un contrôle effectif et
performant des finances publiques permet d’en assurer la maîtrise, de remédier
aux dysfonctionnements, de lutter contre les gaspillages et la corruption qui
frappent, plus ou moins lourdement, pratiquement tous les pays. Les
détournements de fonds publics freinent le développement économique et
ralentissent la lutte contre la pauvreté. Aucun Etat dans le monde d’aujourd’hui
n’échappe à cette préoccupation de bonne gouvernance financière.
Ainsi, le contrôle des finances
publiques est défini comme étant un élément
indispensable d’un
système régulateur qui a pour but de signaler en temps utile les écarts par
rapport à la norme ou les atteintes aux principes de la conformité aux lois, de
l’efficience, de l’efficacité et de l’économie de la gestion financière de
manière à ce que l’on puisse, dans chaque cas, prendre des mesures correctives,
préciser la responsabilité des parties en cause, obtenir réparation ou prendre
des mesures pour empêcher, ou du moins rendre plus difficile, la perpétration
d’actes de cette nature.
Cette surveillance peut
être interne, lorsqu’elle est mise en œuvre par des acteurs internes de
l’administration, ou externe, lorsqu’elle relève d’un organisme
opérationnellement séparé et indépendant de l’administration. Elle peut être également
a priori lorsqu’elle est effectuée avant la réalisation des activités
administratives ou financières, ou a posteriori lorsqu’elle a lieu après le
fait.
Le contrôle a priori a
pour objectif de prévenir les actes préjudiciables avant qu’ils ne surviennent.
Cependant, il a l’inconvénient de créer un volume de travail excessif, de
retarder la réalisation des activités et créer une certaine confusion quant aux
responsabilités des différents acteurs.
Le contrôle a posteriori a pour objectif
d’identifier les responsabilités des parties en cause. Il permet de réparer les
préjudices subis et d’empêcher la répétition des infractions commises.
Ce changement de regard
sur les actions de l’Etat se traduit par la mise en œuvre d’une nouvelle
gestion publique répondant à cet objectif à travers l’octroi d’une plus grande
liberté pour les gestionnaires en contrepartie de leur engagement sur la
performance. De nouvelles exigences, qui sont des prolongements de cette
logique de gestion et de la recherche de la performance, font leur apparition
dans ce monde du contrôle longtemps dominé par la seule préoccupation du
respect de l’autorisation parlementaire. Par le passé, le secteur public s’est
enfermé dans le souci de la régularité. Le respect des règles de droit primait
sur les autres exigences telles que l’efficacité, l’efficience ou l’économie.
Or, aujourd’hui, l’Etat moderne ne conservera sa prééminence que dans la mesure
où il est performant.
Ceci ne se passe pas
sans effet sur les modalités du contrôle financier public. Pour répondre à la
nouvelle préoccupation des finances publiques et aux nouveaux impératifs, les
contrôles se sont diversifiés dans leurs formes et leurs objets, en adoptant
des techniques issues du secteur privé considéré souvent comme un modèle
d’efficacité. Néanmoins, il ne faut pas perdre de vue que toutes ces mutations
ont lieu dans le cadre de nos sociétés fondées sur des principes démocratiques,
avec le Parlement comme émanation de la souveraineté du peuple. Il doit
toujours donner son consentement à l’utilisation des deniers publics et assurer
le contrôle de l’usage qui en est fait.
Ainsi, on assiste au
sein des systèmes financiers publics contemporains à la coexistence, voire à la
confrontation entre deux conceptions dont la nature est à première vue
diamétralement différente ; d’un côté une logique politique ancienne, qui
procède de la tradition démocratique et qui privilégie dans l’organisation et
le fonctionnement du pouvoir financier la capacité politique, c’est à dire
celle des élus ; lui fait désormais face une logique de gestion, plus récente,
qui répond quant à elle à des impératifs économiques et qui privilégie la
capacité d’expertise technique des décideurs.
Avec la
mise en œuvre de la réforme budgétaire, la gestion de l’Etat repose désormais
sur la logique des résultats.
Au regard des évolutions du système de contrôle à
l’intérieur de l’administration, bien qu’elles restent inachevées, il faut
constater que le Maroc milite pour
réussi ce défi.
Les institutions classiques de contrôle ont su évoluer
par rapport aux exigences du nouveau système budgétaire afin de remédier a
l’inefficacité des dispositifs du contrôle existants (partie I).
L’instauration d’une nouvelle philosophie de la gestion
publique et de la logique des résultats
a suscité une mutation du système de contrôle une remise en cause des
formes classiques de contrôle, qui ne mettaient l’accent que sur la régularité
et ignoraient la notion d’efficacité et de performance (partie II).
Partie
I : L’inefficacité des dispositifs du contrôle existants :
Les agents de contrôle
se plaignent souvent de l’absence notoire de suivi des recommandations et du
manque d’indépendance du fait que la tutelle politique est souvent très forte.
C’est en général sur ordre de l’autorité politique que les institutions de
contrôle interne, en cas de détection de fraude, saisissent le Ministère public
pour préparer les dossiers d’accusation et les transmettre au juge.
Au-delà de ces
difficultés d’ordre juridique et organisationnel, ces structures confrontent également
des problèmes liés aux motivations et aux capacités très réduites :
insuffisance des effectifs en poste, valorisation tout aussi insuffisante des
fonctions en termes de rémunération et du déroulement des carrières.
La multiplicité des
intervenants en matière de contrôle des finances publiques, couplée aux
carences constatées au niveau de la coordination et la complémentarité à ce
niveau génère parfois des redondances et des coûts importants; ainsi que la
Prédominance du contrôle de régularité et de conformité, due en partie pour la
non harmonisation du cadre juridique favorisant le contrôle axé sur la
performance. De telles situations ne sont pas en faveur d’un contrôle efficace
par le système intégré de gestion budgétaire et constituent les principales
insuffisances entachant le système de contrôle.
Afin
de bien comprendre ces carences, il convient de traiter tout d’abord la
multiplicité des intervenants (chapitre I), la prédominance du contrôle de
régularité par rapport au contrôle de performance(chapitre II), ainsi que les
carences du contrôle externe (chapitre III).
Chapitre
I : La multiplicité des intervenants
Le contrôle des finances
publiques au Maroc se caractérise par une multiplicité des intervenants, la
variété des modes d’application ainsi que la diversification des objectifs.
Le contrôle
administratif a posteriori des finances publiques peut se partager entre plusieurs institutions ou
ministères en dehors du ministère des finances qui agit d’une manière disparate
sans aucune harmonisation. Les attributions de ces structures sont moins
claires ou trop larges, ce qui induit des chevauchements coûteux en termes de moyens
ou une déperdition en termes d’efficacité des mécanismes de contrôle et de
pilotage de l’exécution.
Partant d’un tel constat, la Cour des comptes
au Maroc a suivi, au cours de la dernière décennie, une démarche progressive
pour améliorer les attributions et l’organisation de cette institution.
En guise de rappel, la Cour des comptes a été instituée en 1979 en tant qu’organe juridictionnel chargé d’assurer l’exécution des lois de finances et de s’assurer de la régularité des opérations de recettes et de dépenses des organismes soumis au contrôle.
En 1996, elle a été élevée au rang d’institution constitutionnelle à l’instar des institutions similaires dans les pays les plus avancés. Le but est de voir cette Cour participer activement à la rationalisation de la gestion publique et de jouer pleinement son rôle en tant qu’institution supérieure.
Le 13 juin 2002, la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières a été promulguée. Elle a marqué une étape importante dans le processus d’évolution de la Cour des comptes, du fait qu’elle a explicitement fixé les attributions, l’organisation et le fonctionnement. Les principales missions de la Cour sont désormais de deux ordres : juridictionnelles et extra juridictionnelles.
Dans ses premières attributions, la Cour des comptes vérifie les comptes des organismes publics. Les comptables de ces organismes sont tenus de produire annuellement à la Cour, les comptes et les situations comptables dans les formes prévues par la réglementation en vigueur. Outre sa compétence en matière d’apurement et de jugement des comptes, la Cour des comptes exerce une fonction juridictionnelle à l’égard de toute personne qui s’immisce, sans avoir la qualité de comptable public, dans la gestion des deniers publics soit par fraude ou par ignorance et qui devient ainsi comptable de fait. A côté de ces attributions juridictionnelles, celles financières s’exercent d’autres formes de contrôle de nature extra juridictionnelle, à savoir le contrôle de la gestion et le contrôle de l’emploi des fonds publics. Elles apportent aussi leur assistance au Parlement et au Gouvernement.
Les nouveaux enjeux apportés par la Constitution de 1996 et le code des juridictions financières promulgué en 2002, concernent principalement : la constitutionnalité des juridictions financières, la création des Cours régionales des comptes, la consolidation de l’indépendance des juridictions financières ainsi que le statut des magistrats.
Les juridictions financières exercent désormais leur contrôle sur l’ensemble des intervenants dans la gestion des finances publiques, à savoir les ordonnateurs, les contrôleurs, les comptables ainsi que tout autre fonctionnaire ou agent qui intervient dans le processus d’exécution des opérations financières publiques.
En guise de rappel, la Cour des comptes a été instituée en 1979 en tant qu’organe juridictionnel chargé d’assurer l’exécution des lois de finances et de s’assurer de la régularité des opérations de recettes et de dépenses des organismes soumis au contrôle.
En 1996, elle a été élevée au rang d’institution constitutionnelle à l’instar des institutions similaires dans les pays les plus avancés. Le but est de voir cette Cour participer activement à la rationalisation de la gestion publique et de jouer pleinement son rôle en tant qu’institution supérieure.
Le 13 juin 2002, la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières a été promulguée. Elle a marqué une étape importante dans le processus d’évolution de la Cour des comptes, du fait qu’elle a explicitement fixé les attributions, l’organisation et le fonctionnement. Les principales missions de la Cour sont désormais de deux ordres : juridictionnelles et extra juridictionnelles.
Dans ses premières attributions, la Cour des comptes vérifie les comptes des organismes publics. Les comptables de ces organismes sont tenus de produire annuellement à la Cour, les comptes et les situations comptables dans les formes prévues par la réglementation en vigueur. Outre sa compétence en matière d’apurement et de jugement des comptes, la Cour des comptes exerce une fonction juridictionnelle à l’égard de toute personne qui s’immisce, sans avoir la qualité de comptable public, dans la gestion des deniers publics soit par fraude ou par ignorance et qui devient ainsi comptable de fait. A côté de ces attributions juridictionnelles, celles financières s’exercent d’autres formes de contrôle de nature extra juridictionnelle, à savoir le contrôle de la gestion et le contrôle de l’emploi des fonds publics. Elles apportent aussi leur assistance au Parlement et au Gouvernement.
Les nouveaux enjeux apportés par la Constitution de 1996 et le code des juridictions financières promulgué en 2002, concernent principalement : la constitutionnalité des juridictions financières, la création des Cours régionales des comptes, la consolidation de l’indépendance des juridictions financières ainsi que le statut des magistrats.
Les juridictions financières exercent désormais leur contrôle sur l’ensemble des intervenants dans la gestion des finances publiques, à savoir les ordonnateurs, les contrôleurs, les comptables ainsi que tout autre fonctionnaire ou agent qui intervient dans le processus d’exécution des opérations financières publiques.
à ce sujet, les dispositions
du code des juridictions financières ont délimité clairement les champs de
responsabilité de chacun d’eux en précisant explicitement les infractions par
nature de responsabilité (ordonnateurs, contrôleurs et comptables
publics).
Chapitre
II : primauté du contrôle de régularité par rapport au contrôle de
performance
L’ampleur des moyens financiers actuellement mis en œuvre par
l'Etat marocain rend de plus en plus nécessaire la mise en œuvre d'une
véritable procédure de contrôle de gestion, couplée avec la préparation des
arbitrages budgétaires.
Cette technique managériale permettrait à l'Etat de s'assurer que
la productivité est satisfaisante et que les programmes sont bien gérés dans
les départements dépensiers. Seule la revalorisation de la fonction budgétaire
et des tâches de gestion peut, en effet, favoriser une utilisation plus
efficace des ressources de l'Etat. D'où le contrôle de gestion est une source
de légitimité du changement: sans mesure des résultats, sans actions atteintes,
le discours sur le renouveau du service public ne serait que bavardage.
En fait, l'état des lieux de la pratique administrative nous à conduit à conclure que la minutie, la précision, la rigueur du dispositif du contrôle inscrits, dans les procédures et principes budgétaires, ainsi que dans les règles de la comptabilité publique ne sont malheureusement pas dépourvus d'inconvénients pour parvenir à une véritable maîtrise des dépenses publiques. Ces inconvénients tiennent essentiellement à l'archaïsme des fondements théoriques et pratiques du contrôle de régularité et la problématique de la rationalisation des dépenses publiques.
Plusieurs faiblesses du système actuel de gestion des dépenses publiques et de contrôle semblent résulter d'une orientation générale du Ministère des Finances vers le contrôle formel de la régularité plutôt que vers le contrôle de gestion. Ceci conduit pratiquement à un conformisme de la régularité, à une lenteur dans l'exécution des dépenses publiques sans éroder la multiplicité des irrégularités.
Certes, le contrôle de l'exécution des dépenses publiques peut être considéré comme une nécessité à la fois technique et juridique. Du point de vue technique, le contrôle revêt un intérêt d'ordre financier; il permet, d'une part, de savoir si les dépenses publiques sont convenablement gérées et d'apprécier d'autre part, si les résultats de l'exécution de la Loi de Finances répondent aux prévisions initialement établies. Par ailleurs, du point de vue juridique, le contrôle présente un intérêt d'ordre politique.
Le Parlement par la Loi de Finances autorise pour chaque année budgétaire l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Il est donc important d'apprécier, par un contrôle, dans quelles conditions des départements dépensiers ont respecté l'autorisation législative et comment ils ont assuré le bon fonctionnement des services publics.
En ce qui concerne la cour des comptes, même constitutionnalisée et assumant la mission d'exercer un contrôle "a posteriori" sur les gestions des organismes publics définis par la loi, elle est un système traditionnel du contrôle des services publics, à vision contentieuse. En fait, depuis sa création en 1979, faute d'une volonté politique réelle et de moyens conjugués à une pénurie de personnel ayant reçu une formation professionnelle appropriée, la cour des comptes a perdu toute crédibilité.
Pour ce qui est de l'inspection administrative, elle est à peine mieux lotie, faute également de moyens, voire d'une volonté réelle d'audit et de contrôle.
Parallèlement, l'Inspection Générale des Finances (IGF) malgré qu'elle est très respectée pour sa compétence et la qualité de ses hommes, ses moyens humains sont généralement détournés vers des activités opérationnelles ou d'étude que vers un travail continu d'audit et de contrôle de gestion des organismes publics. En plus, ses avis après inspection ne sont d'ailleurs pas toujours suivis.
A propos du contrôle parlementaire, il est prévu, à ce titre que la cour des comptes adresse au Parlement une déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et les comptes généraux de l'Etat; laquelle sera annexée au projet de la loi de règlement. Toutefois, sur le plan pratique, il semble que la cour des comptes, étant donné le retard qu'elle accumule en matière de vérification et du jugement des comptes publics n'est pas en mesure d'exploiter la teneur de ce document conformément à la volonté du législateur. De surcroît, la nomenclature budgétaire en Ministères, retenue pour la présentation du budget de l'Etat, est peut être adaptée aux besoins de la discussion budgétaire au Parlement, mais répond mal aux nécessités d'analyse de l'effet économique des dépenses publiques.
En somme, le contrôle de régularité qui est la conséquence naturelle d'une procédure écrite ou d'une réglementation complexe et abondante et dont l'application peut entraîner des déviations volontaires, vise à contraindre préventivement les fonctionnaires et les agents à se conformer aux règles budgétaires et financières. C'est pour cela qu'on le qualifie de "contrôle conformiste" et qui alourdit davantage l'exécution des dépenses publiques.
En définitive, il faut souligner également que la "régularité", telle qu'elle ressort aujourd'hui des règlements et des habitues, est souvent mal définie et inadaptée et ne pourrait pas éradiquer catégoriquement les irrégularités. Cependant, avec la présence d'un système de contrôle de performance, quand la contrepartie des sommes décaissées (les prestations de services au public) est sans commune mesure avec le montant des sommes engagées, la dépense sera jugée peu utile ou si l'avantage est nul ou presque nul, on parlera de gaspillage.
En fait, l'état des lieux de la pratique administrative nous à conduit à conclure que la minutie, la précision, la rigueur du dispositif du contrôle inscrits, dans les procédures et principes budgétaires, ainsi que dans les règles de la comptabilité publique ne sont malheureusement pas dépourvus d'inconvénients pour parvenir à une véritable maîtrise des dépenses publiques. Ces inconvénients tiennent essentiellement à l'archaïsme des fondements théoriques et pratiques du contrôle de régularité et la problématique de la rationalisation des dépenses publiques.
Plusieurs faiblesses du système actuel de gestion des dépenses publiques et de contrôle semblent résulter d'une orientation générale du Ministère des Finances vers le contrôle formel de la régularité plutôt que vers le contrôle de gestion. Ceci conduit pratiquement à un conformisme de la régularité, à une lenteur dans l'exécution des dépenses publiques sans éroder la multiplicité des irrégularités.
Certes, le contrôle de l'exécution des dépenses publiques peut être considéré comme une nécessité à la fois technique et juridique. Du point de vue technique, le contrôle revêt un intérêt d'ordre financier; il permet, d'une part, de savoir si les dépenses publiques sont convenablement gérées et d'apprécier d'autre part, si les résultats de l'exécution de la Loi de Finances répondent aux prévisions initialement établies. Par ailleurs, du point de vue juridique, le contrôle présente un intérêt d'ordre politique.
Le Parlement par la Loi de Finances autorise pour chaque année budgétaire l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Il est donc important d'apprécier, par un contrôle, dans quelles conditions des départements dépensiers ont respecté l'autorisation législative et comment ils ont assuré le bon fonctionnement des services publics.
En ce qui concerne la cour des comptes, même constitutionnalisée et assumant la mission d'exercer un contrôle "a posteriori" sur les gestions des organismes publics définis par la loi, elle est un système traditionnel du contrôle des services publics, à vision contentieuse. En fait, depuis sa création en 1979, faute d'une volonté politique réelle et de moyens conjugués à une pénurie de personnel ayant reçu une formation professionnelle appropriée, la cour des comptes a perdu toute crédibilité.
Pour ce qui est de l'inspection administrative, elle est à peine mieux lotie, faute également de moyens, voire d'une volonté réelle d'audit et de contrôle.
Parallèlement, l'Inspection Générale des Finances (IGF) malgré qu'elle est très respectée pour sa compétence et la qualité de ses hommes, ses moyens humains sont généralement détournés vers des activités opérationnelles ou d'étude que vers un travail continu d'audit et de contrôle de gestion des organismes publics. En plus, ses avis après inspection ne sont d'ailleurs pas toujours suivis.
A propos du contrôle parlementaire, il est prévu, à ce titre que la cour des comptes adresse au Parlement une déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et les comptes généraux de l'Etat; laquelle sera annexée au projet de la loi de règlement. Toutefois, sur le plan pratique, il semble que la cour des comptes, étant donné le retard qu'elle accumule en matière de vérification et du jugement des comptes publics n'est pas en mesure d'exploiter la teneur de ce document conformément à la volonté du législateur. De surcroît, la nomenclature budgétaire en Ministères, retenue pour la présentation du budget de l'Etat, est peut être adaptée aux besoins de la discussion budgétaire au Parlement, mais répond mal aux nécessités d'analyse de l'effet économique des dépenses publiques.
En somme, le contrôle de régularité qui est la conséquence naturelle d'une procédure écrite ou d'une réglementation complexe et abondante et dont l'application peut entraîner des déviations volontaires, vise à contraindre préventivement les fonctionnaires et les agents à se conformer aux règles budgétaires et financières. C'est pour cela qu'on le qualifie de "contrôle conformiste" et qui alourdit davantage l'exécution des dépenses publiques.
En définitive, il faut souligner également que la "régularité", telle qu'elle ressort aujourd'hui des règlements et des habitues, est souvent mal définie et inadaptée et ne pourrait pas éradiquer catégoriquement les irrégularités. Cependant, avec la présence d'un système de contrôle de performance, quand la contrepartie des sommes décaissées (les prestations de services au public) est sans commune mesure avec le montant des sommes engagées, la dépense sera jugée peu utile ou si l'avantage est nul ou presque nul, on parlera de gaspillage.
Chapitre III : Prédominance du contrôle
a posteriori par rapport au contrôle a priori
Les contrôles a priori, comme nous les avons présentés
plus haut sont exercés notamment par les services du ministère chargé des finances,
en exigeant de revêtir préalablement les visas règlementaires sur les
itératives de dépenser avant leur l’exécution proprement dite : visa du
contrôleur financier (CED) sur la majorité des dépenses de l’état et, le cas
échéant, le visa de la direction du budget sur certaines dépenses particulières
(subvention, opération d’ordre,...)
Ce monde de contrôle présente, certes, un caractère de
nécessité d’automaticité qui constitue, aux yeux du législateur, un garant de
protection des deniers publics. Prévenir les irrégularités est tout à un des
objectifs qui prend, d’ailleurs, une dimension tout à fait particulière dans le système global de contrôle
dans tout Organisation. Il en est de même pour l’état. D’une part, toute
irrégularité est en soi une contradiction avec l’essence de l’action publique
et elle ne peut exister que comme résultante d’une faute individuelle ou d’une
ignorance et doit être immédiatement corrigé. D’autre part, la gestion des
finances de l’état, notamment les dépenses, mobilisent la quasi-totalité des
modes d’action publique, dans la mesure ou toute action administrative a, d’une
manière directe ou indirecte, une incidence financière. Ainsi le contrôle a
priori se veut un moyen parmi d’autre visant d’intégrer préalablement dans la
décision financière l’application régulière de la légalité générale.
En revanche, ce contrôle demeure pourvu de certaines
limites qui en réduisent l’efficacité, par rapport au contrôle a posteriori.
D’abord, le contrôle a priori est un contrôle sur dossier, à partir de pièces
justificatives prévus par les nomenclatures en vigueur.
Une évolution pour rendre le contrôle a priori trop
sélectif (contrôle de substance) risque cependant de lui enlever ce qui son
essence et, dans ce cas, sa valeur ajoutée par rapport au contrôle a posteriori
serait réduite. Ensuite, le contrôle a priori est limité dans ses objectifs à
la régularité externe, alors que le contrôle a posteriori s’étend sur tous les
aspects de la régularité, et surtout s’intéresser à l’appréciation de
l’opportunité, voire la légitimité de la décision relative à l’opération
financière. Enfin, le contrôle a priori est limité dans son domaine et ne porte
que sur la dépense directe, tandis que le contrôle a posteriori permet de
prendre un point de vue plus large et plus complet du fonctionnement des
administrations et implique notamment de s’intéresser au coût des procédures et
aux possibilités d’économie ou de meilleur service par une meilleure
organisation.
Mais en tous cas, le contrôle a
posteriori reste substantiel en vue d’assurer le bon fonctionnement du contrôle
a priori
Partie II : Les mutations du système de contrôle
L’instauration d’une nouvelle
philosophie de la gestion publique et de la logique des résultats a suscité une
remise en cause des formes classiques de contrôle, qui ne mettaient l’accent
que sur la régularité et ignoraient la notion d’efficacité et de performance.
Ce décalage entre la nouvelle conception budgétaire et la structure de contrôle
ne pouvait persister favorisant ainsi une modernisation du contrôle interne (Chapitre I) ; ce
qui a nécessité une complémentarité et coordination visant un contrôle de
performance (Chapitre II) tout on mettant l’accent de plus en plus sur la
performance de l’administration que sur la régularité en responsabilisant
davantage les ordonnateurs quant au respect des procédures (Chapitre III).
Chapitre I : modernisation du contrôle interne
Comme toutes les réformes de la
gestion publique, la modernisation du contrôle budgétaire interne ne doit pas
être considérée comme un objectif séparé de la réforme de la Gestion des
Finances Publiques. Pour assurer sa réussite, elle doit être intégrée dans la stratégie
globale de réforme du système de la gestion des finances publiques.
Le
contrôle interne budgétaire est l’ensemble des dispositifs formalisés et
permanents décidés par chaque ministère et mis en œuvre par les responsables de
tous les niveaux pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités en vue de
fournir une assurance raisonnable sur la qualité des informations de
comptabilité budgétaire et sur la soutenabilité budgétaire.
La
comptabilité budgétaire retrace les autorisations votées par le Parlement et
leur exécution. En particulier, elle permet le suivi des plafonds de crédits,
qui comprennent les autorisations d’engagement et les crédits de paiement, et
d’emplois ouverts ainsi que leur consommation en gestion.
La
soutenabilité budgétaire traduit la capacité d’un ministère à mettre en œuvre
les politiques qu’il conduit dans le respect des autorisations budgétaires,
tant dans leur dimension annuelle (budget de l’année) que dans leur cadre
pluriannuel (loi de programmation des finances publiques). Elle repose sur la
qualité de la programmation initiale (mise en adéquation de l’activité
prévisionnelle des services avec les moyens alloués ou prévus) ainsi que sur la
qualité de son suivi et de son actualisation en lien
En
organisant le pilotage de la gestion, avec une effectivité renforcée grâce à la
fiabilisation des informations budgétaires, le contrôle interne budgétaire
permet tout d’abord aux responsables ministériels d’avoir une meilleure vision
d’ensemble des enjeux et des risques ayant un impact budgétaire et d’optimiser
les choix de gestion en fonction des priorités ministérielles, pour in fine
améliorer la performance des politiques publiques.
En
travaillant à fluidifier et sécuriser les processus de gestion, le contrôle
interne budgétaire permet de réduire les délais de réalisation des activités,
donc les coûts, de clarifier et sécuriser les opérations assignées aux agents,
de définir des organisations et des calendriers de travail connus et respectés,
d’alléger les tâches par la mutualisation des bonnes pratiques et le partage
d’un socle commun de méthodes prédéfinies.[2]
La
définition, la mise en place et le suivi du contrôle interne budgétaire
relèvent, sous l’autorité du secrétaire général, du directeur en charge des
affaires financières du ministère.
Le
dispositif de contrôle interne budgétaire doit rechercher la meilleure
adéquation possible aux risques et aux enjeux associés. Pour cela, il s’appuie
sur une cartographie des risques budgétaires, recensant les principaux risques
auxquels le ministère est réellement exposé compte tenu des processus et des
contrôles qu’il met en œuvre.
Concrètement,
à partir d’une revue des processus budgétaires, des types de dépenses et des
outils, les travaux permettent d’identifier les risques dans la réalisation des
activités pouvant affecter l’atteinte des objectifs de qualité de la tenue de
la comptabilité budgétaire ou de soutenabilité budgétaire.
Il peut,
par exemple, s’agir de modalités de gestion qui conduisent à ce que des
responsables administratifs engagent l’État sans que ces actes soient pris en
compte dans la programmation des dépenses.
Les
risques identifiés sont ensuite hiérarchisés en fonction de leur probabilité
d’occurrence et de leur criticité. Ce travail de recensement des risques
débouche sur l’élaboration d’une politique de contrôle interne budgétaire qui
se traduit par la mise en œuvre d’un plan d’actions permettant de compléter les
dispositifs de contrôle existants en vue de réduire les risques les plus
importants.
Le contrôle interne
budgétaire, qui est de la responsabilité de chaque ministère, poursuit deux
objectifs principaux :
- la qualité de la
comptabilité budgétaire, qui permet de rendre compte de l’autorisation
parlementaire et de son exécution,
- et la soutenabilité
budgétaire qui vise à assurer le respect en gestion des autorisations
budgétaires grâce, en particulier, à la qualité de la programmation des
activités.
Chapitre II : vers un contrôle de performance
Le contrôle de régularité consiste à
mesurer les écarts de l’action publique par rapport aux normes formelles qui
l’encadrent dans un Etat de droit (textes juridiques, règles budgétaires,
instructions d’exécution internes…). Dans certains cas, il relève des corps d’inspection
et de la Cour des comptes qui assimilent souvent ce contrôle à l’évaluation (ce
qui ne l’est pas en réalité).
Le contrôle de gestion est
l’ensemble des dispositifs (outils et processus) visant à mieux connaître et à
mieux maîtriser les activités, les coûts, les résultats et leurs liens mutules
permettant d’apprécier l’efficacité et l’efficience. Contrairement à ce que
laisse penser ce mot, il ne s’agit pas d’un contrôle mais plutôt d’un élément
du pilotage d’une institution ou d’un programme .
Dans le cadre de la gestion budgétaire basée
sur les résultats, le contrôle de gestion permet d’alimenter en données
objectives le dialogue de gestion nourri entre les différents niveaux de responsabilité
au sein de l’administration, en éclairant les enjeux de la performance. Il se
concrétise par des échanges de directives, de tableaux de bord et de comptes
rendus entre les différents niveaux de responsabilités, à partir des unités de
terrain ou spécialisées, jusqu’à celles de commandement.
En pratique, les Etats ayant adopté
le système francophone de gestion des finances publiques ont institué sur ce
fondement des Inspections Générales d’Etat qui ont compétence en matière financière
et sont rattachées à la Présidence de l’Etat ou au Chef du Gouvernement, des
Inspections Générales des Finances directement rattachées au ministre des
finances, et des corps d’inspection
interne aux administrations financières (Impôts, Douanes, Trésor). Mais
également, de nombreux pays ont créé des inspections ministérielles.
Pour une évaluation de la politique
publique, il faux déterminer si les
moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de
produire les effets attendus de la politique et d’atteindre les objectifs qui
lui sont fixés. Il importe notamment de bien différencier l’évaluation du suivi
de la performance, du contrôle de régularité et du contrôle de gestion.
Le suivi de la performance consiste
à suivre la qualité de la gestion de l’organisation concernée, à analyser les
réalisations (à l’aide d’indicateurs de performance) et à orienter les
décisions des gestionnaires dans le but d’atteindre les objectifs préalablement
fixés. Il est mis en œuvre par les services d’études et de statistiques des
administrations opérationnelles qui souvent l’identifient à l’évaluation.
A cet effet, deux rapports clés sont
souvent préparés :
- un projet annuel de performance
qui énonce par programme les objectifs et les résultats attendus.
Ce rapport fait souvent partie des
documents budgétaires soumis au parlement avec le projet de budget.
- un rapport annuel de performance,
qui montre le niveau de réalisation des résultats. Ce rapport est aussi
transmis au Parlement avec le projet de loi de règlement.
Chapitre III : responsabilité des ordonnateurs face
au respect des procédures
L'exécution de la loi de finances s'effectue suivant un ensemble de
procédures et d'opérations. La phase administrative et comptable de cette
exécution se traduit par des opérations de recettes (encaissements) et des
opérations de dépenses (décaissements). Cette phase fait appel aux services de
deux catégories d'agents de l'ordre administratif : les administrateurs de
crédits et les ordonnateurs d'un côté et les comptables de l'autre. Le droit a
ainsi entendu procéder à une division rationnelle des tâches dans le cadre de
cette phase, mieux il consacrera une incompatibilité même des fonctions
confiées à ces deux agents, donnant ainsi naissance à ce que l'on connaît sous
l'appellation de principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables.
Les procédures de conception et de vote des lois de finances sont
gérées par des dispositions de valeur constitutionnelle (Constitution et loi
organique). Les opérations d’exécutions du budget sont essentiellement
organisées par un texte réglementaire, à savoir, le décret du 29 décembre 1962
portant règlement général sur la comptabilité publique. L’exécution juridique
du budget se décompose en plusieurs temps, il a donc paru préférable, pour
éviter les confusions et les fraudes et faciliter les contrôles, que ce soit
deux types d’agents qui effectuent les différents types d’opérations.
L'ordonnancement
ou le mandatement répond à des exigences qui sont au nombre de trois :
- intervention
de l'ordonnateur dans la limite des crédits budgétaires autorisés (il doit
énoncer l'exercice, le chapitre et s'il y a lieu, l'article auquel se rapporte
la dépense) ;
- soumission
avant signature au visa du contrôleur financier ;
- respect
des dispositions légales et réglementaires et transfert au comptable des pièces
lui permettant de vérifier la régularité de la dépense lors du paiement.
Il faut
cependant noter que pour certaines dépenses, cette troisième phase ne
représente pas une étape obligatoire. Ceci est la plupart du temps dû au
caractère répétitif de ces dépenses.
L'ordonnancement
est donc une étape très importante qui marque la fin de la phase administrative
et la transition vers la phase comptable de l'exécution des dépenses.
En
définitive, on peut affirmer que les compétences de l'ordonnateur dans le cadre
de l'exécution des dépenses sont réductibles à ces trois opérations. Il
convient maintenant de s'intéresser à ses attributions en matière de recettes.
Dans un souci d'efficacité et de transparence de l'exécution du
budget, il est compréhensible que toutes les tâches ne se retrouvent pas entre
les mains d'une même personne. D'autre part, la non soumission des uns à la
hiérarchie des autres favorise une indépendance, mais aussi un étalage des
niveaux de responsabilité et donc une efficience eu égard au contrôle effectué
sur l'exécution du budget.[3]
Conclusion
La réforme constitutionnelle de 2011, dans sa partie consacrée à la
gestion publique, a constitué le point d’orgue de l’évolution de la Cour des
comptes en la réconfortant dans son positionnement d’institution supérieure de
contrôle des finances publiques, garante des principes et valeurs de la bonne
gouvernance, de la transparence et de reddition des comptes. Elle a été
consacrée également comme l’expert en matière d’assistance à tous les pouvoirs
de l’Etat. Enfin, ses attributions en matière d’audit des comptes des partis
politiques et de suivi des déclarations de patrimoines, qui étaient jadis du
domaine législatif, ont été élevées au rang constitutionnel, témoignant ainsi
du rôle que l’institution devrait jouer dans le domaine de la moralisation de
la vie publique.
Une bonne gouvernance financière signifie que les fonds sont
utilisés :
- aux seules fins prévues, et axés sur les résultats
- dans le respect des bonnes pratiques administratives, techniques,
financières, environnementales et de développement, ainsi que de la bonne
gouvernance
- avec un bon rapport qualité-prix
- avec le souci de l’efficience et de l’efficacité.[4]
Une bonne gouvernance financière met en œuvre deux approches :
a) L’assurance que les fonds sont utilisés pour les fins auxquelles
ils sont destinés (grâce à la supervision directe et à des systèmes fiables de
contrôle interne)
b) L’assistance aux gouvernements/ projets afin d’améliorer les
capacités de la gouvernance financière.
Malgré toutes les réformes
entreprises, tout le monde s’accorde aujourd’hui de dire que nombreuses, sont
les actions qui sont en souffrance et que des fragilités pèsent encore sur
notre système de finances publiques (dette publique, équilibre budgétaire,
maitrise des dépenses, gestion des recettes,…) et la gestion publique de
manière générale (performance, gouvernance, impact…).
Aujourd’hui, il est nécessaire d’accélérer la mise en œuvre des
réformes touchant la gestion et le contrôle des finances publiques, une étape
cruciale et plus complexe, où chaque acteur institutionnel aura un rôle précis
de pilotage à assurer selon un plan de travail conçu autour d’un engagement collégial
privilégiant la logique de l’Etat.
Cette évolution impose à la Cour des comptes des modifications
multiples dans son approche de contrôle pour renforcer son positionnement en
tant que force de proposition au service de l’Etat dans les meilleures
conditions de coût, de qualité et d’optimisation des systèmes institutionnels
existants.[5]
Dans de nombreux pays en
développement, les organes et les mécanismes de contrôle budgétaire existent,
mais ne sont pas suffisamment efficaces pour permettre un contrôle adéquat des
dépenses publiques. Ils constituent l’un des points faibles de la chaîne de la
dépense.
Aujourd’hui, le contrôle
des finances publiques est appelé à se renouveler en raison des mutations
profondes enclenchées par la réforme budgétaire qui vise à introduire la
logique de la gestion dans cette sphère traditionnellement politique. Ceci est
loin d’être un phénomène isolé ou marginal, mais bien un mouvement de fond qui
traverse de nombreux pays dans le monde. Ce phénomène international d’ampleur
est véhiculé par la recherche d’une meilleure performance et de l’efficacité de
l’action publique. En effet, aujourd’hui, l’autorisation parlementaire ne
suffit plus pour légitimer les dépenses publiques, ces dernières doivent être
performantes et efficaces.
Bibliographie
MOHAMED HARAKAT, Les finances publiques
à l’épreuve de la transparence et de la performance
·
OUVRAGE :
·
Pierre DELVOLVE, Le contrôle
parlementaire sur la politique économique et budgétaire
R. GHEZ, Introduction au contrôle
budgétaire
J. DABIN, Actualité du contrôle
juridictionnel des lois
ABDELGHANI BENDRIOUCH, Système budgétaire
pour le contrôle de gestion
MOHAMED HARAKAT, Les finances publiques
à l’épreuve de la transparence et de la performance
MICHEL BOUVIER, MARIE CRISTINE ESCLASSAN
et JEAN PIERRE LASSALE, Finances publiques
Guide : La nouvelle approche
budgétaire axée sur les résultats et intégrant la dimension genre de la réforme
budgétaire
·
TEXTES :
La constitution de 2011
La loi de finances 2013
Décret n° 2-07-1235 du 5 kaada 1429 (4
novembre 2008) relatif au contrôle des dépenses de l'Etat. Bulletin Officiel n°
5684 du Jeudi 20 Novembre 2008
·
ARTICLES :
Guide : La nouvelle approche
budgétaire axée sur les résultats et intégrant la dimension genre de la réforme
budgétaire
Le suivi budgétaire
Les Finances de l'État au Maroc Approche
en finances publiques comparées par Jilali Chabih
Dispositif de contrôle des finances publiques rôles et
palces des acteurs et évolution des interventions Lahcen Kers, Président
section /Première Chambre Cour des comptes
·
MEMOIRES :
La problématique du contrôle de l'Etat
sur les collectivités territoriales décentralisées au regard de la loi
constitutionnelle du 18 janvier 1996 par John Richard KEUDJEU DE
KEUDJEU Université de Douala Cameroun - DEA 2008
Contrôle des marches de l’Etat au Maroc
par Lhahi nezha Aghzere yassine Ecole Nationale d'Administration
Maroc - diplôme du cycle normal en gestion administrative 2005
La problematique du contrôle de l'Etat
sur les collectivites territoriales decentralisees au regard de la loi
constitutionnelle du 18 janvier 1996 par John Richard KEUDJEU DE KEUDJEU Université
de Douala Cameroun - DEA 2008
·
SITES
INTERNET :
[1] KERS Lahcen,
Magistrat Président de section à la Cour des comptes, Le contrôle supérieur des
finances publiques au Maroc : Quel nouveau rôle de la Cour des comptes, page
1, Colloque FONDAFIP, sous le thème «La réforme des finances publiques au
Maroc» - Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne - Mercredi 19 février 2014.
[2] http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/cadre-gestion-publique/controle-interne-budgetaire/essentiel/s-informer/controle-interne-budgetaire#.VWsqeFItw_A
[3] http://www.memoireonline.com/12/09/3066/Le-principe-de-la-separation-des-ordonnateurs-et-des-comptables.html
[4] ABOUDRAR
Abdesselam, Président de l’Instance Centrale de Prévention de la Corruption,
Gouvernance financière au Maroc, Etat des lieux et perspectives, Institut
Supérieur de l’Administration, Programme « Agora de la gouvernance », 22 Mars
2012.
[5]KERS Lahcen,
Magistrat Président de section à la Cour des comptes, Le contrôle supérieur des
finances publiques au Maroc : Quel nouveau rôle de la Cour des comptes,
pages 7 et 8, Colloque FONDAFIP, sous le thème «La réforme des finances
publiques au Maroc» - Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne - Mercredi 19
février 2014.
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