Dans les sociétés occidentales contemporaines, l’État est
devenu le cadre dans lequel s’exerce le « fait de domination »
(Weber, 1971). La croissance du rôle de l’État dans « l’adoption des
règles générales concernant les rapports entre groupes sociaux [et] la
légitimation des pratiques en usage » (Lagroye et. al. 2002, p. 502) et avec elle le développement de
l’intervention publique dans de nombreux domaines constituent dès lors des
processus socio-historiques décisifs pour la structuration de ces sociétés.
Engagés dès la seconde moitié du XIXe siècle, poursuivis dans
l’entre-deux-guerres et plus encore dans la période dite des Trente glorieuses,
ils ont notamment conduit à transférer la prise en charge de problèmes sociaux du
privé vers le public, à renforcer les administrations publiques, et à
intensifier leurs relations d’interdépendance avec les différents groupes
professionnels et sociaux.
Avec une force et des rythmes qui diffèrent selon les pays
et les secteurs, un processus inverse de désengagement des pouvoirs publics ou
au moins de redéfinition de leur intervention est en cours depuis grosso modo le milieu des années 1970
— ce qu’on désigne communément sous le terme générique du « tournant
néo-libéral ». Les faits les plus marquants de l’histoire sociale et
politique récente constituent en effet autant de traits caractéristiques d’une
involution. Des systèmes publics de socialisation des risques et services
publics sont remis en cause. La compression du budget, des effectifs et du
périmètre d’action des administrations publiques s’accompagne d’une tendance à
« externaliser » vers des opérateurs privés des fonctions jusque là
exercées par des agents publics. C’est globalement l’étendue des responsabilités
des pouvoirs publics qui est révisée à la baisse, au nom d’une autolimitation
pragmatique (« l’Etat ne peut pas tout faire ») et-ou du principe de
responsabilité individuelle (« il ne faut pas tout en attendre »).
Au gouvernement de la société piloté par l’État succéderait
une « gouvernance » à laquelle participerait de manière variable un
ensemble d’acteurs publics et privés, situés tant aux niveaux local et
supranational qu’au plan national. Cela n’équivaut cependant pas mécaniquement
à une disparition de l’action publique, ce dont témoigne entre autres la
multiplication des réformes ou l’« inflation normative ». Cela
n’empêche pas non plus un rôle important de l’État, maintenu malgré les
réformes libérales, renouvelé dans ses fonctions (que l’on pense aux débats sur
« l’État régulateur » ou « l’État stratège »), voire
renforcé sous ses formes traditionnelles, par exemple répressives lorsqu’il
s’agit de sécurité.
D’un processus de rationalisation (identifié par Weber)
articulé au développement de l’État, on passerait ainsi à une politique de
« rationalisation » (prônée par les réformateurs contemporains)
conduisant inversement à en réduire l’importance ou à tout le moins à en
redéployer l’action. Dans les deux cas, et quelles que soient par ailleurs les
limites des évolutions dans un sens ou dans l’autre, des positions sociales
s’établissent ou se défont, des ressources sont transférées, des systèmes de
relations et de représentation se (re)structurent ; en bref des mutations
sociales majeures s’opèrent. Que ce soit par sa genèse, son
institutionnalisation et son développement ou à l’inverse du fait de sa
réduction ou de son démantèlement, l’action publique est bien ainsi au cœur des
transformations des sociétés contemporaines, dont elle forme à la fois le
résultat et le vecteur. C’est la raison pour laquelle son analyse doit être
rapportée à ces transformations et peut contribuer de façon décisive à leur
compréhension.
On définira en ce sens l’action publique comme l’ensemble des relations, des pratiques et
des représentations qui concourent à la production politiquement légitimée de
modes de régulation des rapports sociaux. Ces relations, plus ou moins
institutionnalisées, s’établissent entre des acteurs aux statuts et positions
diversifiées qu’on ne peut réduire a priori
aux seuls « pouvoirs publics » : représentants de groupes
d’intérêt, journalistes, entrepreneurs privés ou usagers y côtoient ministères,
organisations internationales, fonctionnaires ou responsables politiques. Le
statut des acteurs ne suffit donc pas à définir l’action publique. Les
pratiques qui contribuent à cette régulation sociale sont elles aussi
diversifiées, de l’édiction de normes au recours à l’expertise, de l’allocation
de ressources matérielles à la production discursive. De sorte que l’action
publique ne peut pas plus être cantonnée à l’exercice de la « puissance
publique » ou à la délivrance de « services publics », pour
reprendre les catégories institutionnelles juridiques si prégnantes en la
matière. Par-delà son caractère protéiforme, la spécificité de l’action
publique tient donc avant tout à la légitimation politique des
« réponses » qu’elle apporte à des « problèmes sociaux »,
des ressources qu’elle distribue ou des formes d’organisation sociale qu’elle
promeut.
Si la sociologie de l’action publique constitue un domaine
de recherche à part entière, dans la mesure où elle a des terrains et des
outils qui lui sont spécifiques, elle ne peut cependant être détachée de la
réflexion générale des sciences sociales sur le fonctionnement des sociétés
— détachement dont l’hyperspécialisation de l’analyse des politiques
publiques présente parfois le risque. Cette analyse doit au contraire se
concevoir comme une contribution à la connaissance des modes d’organisation
sociale et de leurs transformations. Elle est plus précisément partie
intégrante de la sociologie politique, dans la mesure où elle a pour but
d’analyser les modes d’exercice du pouvoir et de la domination dans leur
dimension politique. Les pages qui suivent précisent et illustrent ces
propositions, en revenant sur la formation et les limites d’un savoir
spécialisé dans le domaine des politiques publiques, puis en étudiant la
structuration des relations
constitutives des politiques et les pratiques
par lesquelles elles se réalisent.
- Les héritages d’une discipline
appliquée
1.1. De la science de
gouvernement à la spécialité académique
Le retour sur l’histoire des disciplines académiques, par la
référence-révérence aux pères fondateurs ou le rappel des principes originels,
sert souvent à l’édification autant qu’à la formation des étudiants qui s’y
consacrent. Un tel retour constitue ici plutôt une invitation à mettre à
distance une certaine tradition comme préalable nécessaire à la formation de
leur posture intellectuelle. Cette tradition provient d’abord de la policy science américaine (Parsons,
1995, p. 16-29 ; Duran in
Boussaguet et. al., 2004, p.
232-241 ; Hassenteufel, 2008, p. 19-25). Les travaux au demeurant très
variés qui en sont issus ont apporté leur lot d’informations empiriques et
d’innovations analytiques. La place qu’y occupent les dimensions normatives et
prescriptives les détournent toutefois pour partie de la visée de connaissance
propre aux sciences sociales au profit d’une visée pratique d’amélioration de
l’action publique. Cette spécialité ne s’appuie guère sur les apports de la
sociologie européenne qui, à l’instar de ses initiateurs Weber, Marx et
Durkheim, a abordé la question de l’État dans une théorie générale du monde
social. Elle emprunte davantage à l’économie, à la théorie des organisations ou
au behaviorisme, dans la perspective d’un accompagnement de programmes
d’intervention publique dont il s’agit de rationaliser la conception, de rendre
l’organisation fonctionnelle et les résultats efficaces. Le politiste états-unien
Harold D. Lasswell (1902-1978) est un des premiers et principaux promoteurs
d’une telle orientation. Aux références intellectuelles se combine une
conception de l’activité scientifique elle-même liée à une croyance
politique : cette connaissance joue volontiers le rôle d’auxiliaire
technique du pouvoir parce que ses promoteurs considèrent l’amélioration des
performances gouvernementales grâce à la science comme un gage de progrès
démocratique. La policy science se
développe dès lors de concert avec le lancement de grands programmes
gouvernementaux, dans les années 1930 avec le New Deal, puis après la seconde guerre mondiale et le développement
de l’intervention publique.
Les recherches rebaptisées policy analysis à partir de cette période se veulent moins
naïvement optimistes quant à la conduite des politiques et aux résultats qu’on
peut en attendre. Elles mettent en évidence les « dysfonctionnements
bureaucratiques » dans la lignée des analyses de Robert Merton, se fondent
largement sur le postulat de « rationalité limitée » formulé par le
psychologue et économiste Herbert Simon, et analysent le processus
d’élaboration des politiques publiques sous l’angle de la
« débrouillardise » et du « tâtonnement » (muddling through) comme le propose
notamment Charles Lindblom. On peut y voir la manifestation d’une analyse
critique de l’action publique. À condition toutefois de rappeler que cette
dimension critique consiste (au moins implicitement) à rapporter les politiques
observées à l’idéal d’une politique rationnelle et efficace, autrement dit à la
vision politique dominante. Ce domaine de recherche connaît à partir des années
1960 aux Etats-Unis notamment un fort développement, en partie lié aux
programmes publics de la great society.
Il acquiert alors des caractéristiques qui le spécifient aujourd’hui encore
dans l’univers des sciences sociales. Ce carrefour disciplinaire, où la science
politique croise l’économie, la gestion et dans une moindre mesure la
sociologie, se développe dans des institutions publiques, des cabinets de
conseil, des organisations hybrides comme les think tanks en même temps qu’au sein du champ académique, où son
enseignement s’intègre à la formation des futurs public managers plus qu’il n’est destiné à l’analyse distanciée des
processus politiques. L’analyse des politiques publiques se caractérise de ce
fait par l’importance de travaux appliqués, elle-même reflet de l’importance
des échanges entre analystes et « décideurs » publics qui en sont
souvent à l’origine.
Le développement de cette spécialité est beaucoup plus
récent en France. Sociologues et politistes y ont de longue date étudié
l’action publique, au moins indirectement par le biais des recherches sur
l’État, de la science administrative ou des travaux sur des domaines particuliers,
notamment les politiques sociales. Mais rappelons que la traduction littérale
du syntagme public policy et avec
elle l’importation des présupposés d’une tout autre tradition intellectuelle,
si elles sont aujourd’hui banalisées, pouvaient faire l’objet de commentaires
très critiques au début des années 1970 (Sfez, 1973). C’est surtout à partir
des années 1980 que des chercheurs français revendiquent l’analyse des
politiques publiques comme spécialité. Articulant le rôle des idéologies
analysé dans une inspiration gramscienne à celui des relations entre groupes
professionnels et haute fonction publique dans une perspective issue du
néo-corporatisme, les travaux de Bruno Jobert et Pierre Muller (1987) ont
renouvelé les approches traditionnelles de l’État et donné lieu à de multiples
études de politiques sectorielles (Leca, Muller, 2008). Les autres recherches
utilisent plus centralement les références américaines (Padioleau, 1982), via notamment la sociologie des
organisations (Thœnig, 1985 ; Musselin, 2005). Sans qu’elle puisse s’y
limiter, l’impulsion de l’analyse des politiques publiques en France correspond
à un modèle de recherche privilégiant les études de cas, souvent en lien avec
des commandes gouvernementales. Dans les années 1990, son développement doit
ainsi beaucoup à celui de l’évaluation des politiques. La possibilité de
financements pour les thèses et autres recherches ainsi que les perspectives de
débouchés professionnels en dehors de l’université et du CNRS dans une période
difficile pour l’emploi scientifique ont également contribué au très rapide
essor des travaux dans ce domaine, en même temps qu’elles ont, là encore,
favorisé leur dimension appliquée. Tout cela a conduit à la production d’un
grand nombre de travaux dont beaucoup tirent aujourd’hui un bilan scientifique
réservé, y compris lorsqu’ils s’inscrivent eux-mêmes dans ce domaine (P. Duran
(in Boussaguet et al., 2004, p. 239).
Le développement de l’analyse des politiques publiques a en
même temps donné lieu à d’importants efforts pour la doter de théorisations
propres qui lui confèrent une légitimité scientifique en affirmant un
questionnement autonome, lui permettent de dépasser la simple accumulation
empirique de travaux monographiques et, finalement, la constituent en domaine
de connaissance spécifié par rapport aux champs disciplinaires et sous
disciplinaires établis. Il faudrait pouvoir mobiliser les outils de l’histoire
et de la sociologie des sciences pour montrer comment ces conditions
particulières ont conféré un « style » propre à l’analyse des
politiques publiques. Notons simplement que cela a favorisé une tendance
autoréférentielle qui présente plusieurs risques. D’abord celui d’un oubli de
ressources analytiques éprouvées dans d’autres domaines des sciences sociales.
Ensuite celui d’une discussion à prétention théorique dont la dynamique génère
la multiplication artificielle de différenciations — dont l’inflation des
préfixes en « néo » et des suffixes en « isme » n’est qu’un
des révélateurs les plus visibles. Risque enfin d’un usage ostentatoire ou
routinier de notions mobilisées comme marques d’affiliation à une communauté
savante plus que comme outils destinés à la formulation d’hypothèses.
1.2. Une analyse exposée à de
nombreux biais
Les logiques mêmes de son développement font que l’analyse des politiques publiques est aussi au
moins en partie une analyse pour des
politiques publiques, risquant de ce fait d’être prise dans l’objet qu’elle se
donne. La triple rupture qu’opèrent les meilleurs travaux dans ce domaine constitue
de ce point de vue un acquis majeur (Lascoumes, Le Galès, 2007, p. 16-17).
Rupture avec le volontarisme politique,
qui prendrait le discours des élites gouvernantes au pied de la lettre, et
assimilerait l’action publique aux volontés qu’elles mettent en scène. Rupture
avec le mythe de l’unicité de l’État,
battu en brèche tant par le dévoilement de ses concurrences internes que par
l’identification des ramifications multiples qui, bien au delà de
l’ « État » conçu comme une entité close sur elle-même, sont au
principe de l’action publique. Rupture enfin avec le fétichisme de la décision, qui verrait dans le choix précisément
identifiable d’un « décideur » clairement identifié le point de
départ absolu de l’action publique, alors que ce qu’on appelle décision ne
correspond bien souvent qu’à l’officialisation d’un processus multiforme bien
loin d’être maîtrisé par celui qui l’endosse (Lagroye et al., 2002, p. 514-515).
Ces trois ruptures forment les conditions minimales
nécessaires à une véritable sociologie de l’action publique. Mais elles ne sont
pas toujours aussi consommées qu’on pourrait l’attendre : il n’est pas
rare de lire des références à la « volonté » de
l’ « État » — pour le coup réunifié — ou des récits
décisionistes qui, au-delà des facilités de langage (que signifient au juste
des phrases telles que « Le gouvernement souhaite réformer ceci » ou
« l’Union européenne a décidé cela » ?), témoignent de la
prégnance des conceptions du sens commun — ou plus précisément du discours
des gouvernants. C’est qu’il n’est pas si facile de se déprendre des
innombrables présupposés véhiculés par les représentations officielles de
l’action publique. Les illusions fonctionnaliste (l’action publique serait faite pour résoudre tel problème,
remplir telle fonction) ou finaliste (son sens pourrait être déduit du but
ultime qu’elle est censée poursuivre, généralement celui que revendiquent les
gouvernants) figurent parmi les pièges fréquemment tendus à l’analyse. C’est
dans ces pièges que l’on tombe en considérant les politiques comme des moyens
de résoudre des problèmes (problem
solving) et non comme ce qu’elles sont sociologiquement : le produit
d’interactions, justifié rétrospectivement, entre autres en invoquant
l’existence préalable d’un « problème à résoudre » parfois inventé
après coup (Cohen et. al., 1991).
L’orientation évaluative pose des problèmes comparables lorsqu’elle se focalise
sur la réalisation des objectifs officiellement assignés : elle se
condamne alors à redoubler les constats formulés dans le champ politique, et
risque dans le même temps de manquer les effets sociaux réels des politiques,
qui ne se confondent jamais avec les buts au nom desquels elles sont menées
(voir par exemple Zunigo, 2008).
Plus largement, l’utilisation de principes de division aussi
commodes et fréquents que peu fondés sociologiquement demeure fréquente. La
vision opposant l’État à la société résiste plus que l’on ne croit aux
critiques des conceptions juridistes et objectivistes qui la sous-tendent
(Lacroix, 1985), et même aux innombrables études empiriques des interactions
qui révèlent la fausse évidence d’une telle césure (Jobert et Muller, 1987). La
notion plus politique que scientifique de « société civile » illustre
la persistance de cette pensée dichotomique. Autres fausses oppositions,
souvent combinées : politique vs
administration ; décision vs
mise en œuvre. La distinction politique/administration, utile pour situer les
positions des agents, ne forme pas une ligne de partage systématique entre des
activités ou des rôles souvent très imbriqués en pratique, comme on le voit
très bien dans la haute fonction publique (Eymeri, 2003). Elle doit encore
moins fonder la réduction du politique aux seuls jeux électoraux et partisans,
qui sert parfois à établir une frontière entre la sociologie politique et une
analyse dépolitisée des politiques publiques. De même, la distinction
simplificatrice entre décision et mise en œuvre est souvent difficile à éviter
bien qu’elle soit potentiellement contradictoire avec les résultats des
meilleures analyses. Celles-ci, en montrant le caractère diffus et dilué dans
le temps de la « décision » et la dimension négociée d’une
« mise en œuvre » qui joue parfois un rôle décisif dans la définition
du contenu des politiques, invitent plutôt, contre un usage mécaniste du modèle
séquentiel des politiques publiques (Jacquot in Boussaguet et. al., p.
71-77), à une conception continuiste de l’action publique.
Il est d’autant plus difficile de se déprendre des
représentations communes et-ou officielles des politiques qu’elles donnent lieu
à des notions hybrides entre la science et l’action. Celle de
« gouvernance », par exemple, a connu ces dernières années un
important succès dans l’analyse des politiques publiques en même temps que dans
les discours politiques et institutionnels, au point de former un cas d’étude
des nouvelles interdépendances entre champs académique et
politico-bureaucratique (Gaudin, 2002). Peut-on alors utiliser cette notion en
lui donnant une définition scientifique détachée de ses usages sociaux ?
N’est-on pas cependant inévitablement pris dans des luttes de définition où
l’on risque toujours de glisser du descriptif au normatif (dire ce qu’est vraiment la gouvernance ou énoncer ce
qu’est la bonne gouvernance) ? À
l’inverse peut-on, du haut d’une science souveraine, congédier cette notion au
nom de son impureté conceptuelle, déniant l’existence de ce à quoi des agents
sociaux accordent leur croyance, au risque cette fois de manquer une réalité à
prendre en compte dans l’analyse fut-ce comme catégorie « indigène »
ou sous l’angle de la prophétie auto-réalisatrice ? (Georgakakis, de
Lassalle, 2007b).
Le problème ne tient pas seulement à la porosité sociale des
univers de l’analyse et de l’action publique. Il renvoie aussi aux caractéristiques
de l’action publique comme objet d’étude. Car si la science sociale a toujours
affaire « à des réalités déjà nommées » (Bourdieu et. al., 1968), elle se confronte dans
ce cas à des « réalités » (socialement reconnues comme telles)
construites et nommées dans et par la réalité (à objectiver sociologiquement)
de l’action publique. Autrement dit il ne s’agit pas seulement de « rompre
avec des prénotions » mais de restituer leurs production et diffusion. Car
l’une des fonctions majeures de l’action publique consiste précisément à
produire la représentation légitime de la réalité sociale sur laquelle elle
s’exerce (la « crise des banlieues », la « baisse du
chômage ») et de la manière dont elle s’exerce (la « concertation avec
les partenaires », la « modernité des réformes »). S’il est une
difficulté particulière, c’est que la prégnance des catégories de pensée
qu’elle véhicule expose tout particulièrement au risque d’être pensé par une
action publique qu’on croit penser, lors même que c’est précisément cette
prégnance qu’il s’agirait de penser (on s’inspire ici de Bourdieu, 1993, p.
49).
Constituée comme spécialité disjointe de la sociologie
générale, l’analyse des politiques publiques n’a que partiellement mobilisé les
acquis du raisonnement sociologique pour surmonter ces obstacles. D’un point de
vue épistémologique et méthodologique, cette distance avec les débats voire
avec la tradition sociologiques a limité la réflexivité sur les postures
d’analyse et même sur les techniques de recueil des données (Bongrand et
Laborier 2005 ; Pinson
et Sala Pala 2007), qui seule permettrait d’affermir un point de vue
scientifique dans un domaine où, précisément, d’autres points de vue
(médiatique, politique, expert, bureaucratique) dominent. D’un point de vue
conceptuel, le souci de construire des modèles propres à l’analyse des
politiques publiques a parfois privé la réflexion d’outils conceptuels à même
de conjurer certains des écueils évoqués plus haut. Dans ce domaine, les
approches dites cognitives, une partie du néo-institutionnalisme, l’approche
par les réseaux ou l’étude des acteurs se sont curieusement développés sans
guère de référence respectivement à la sociologie de la connaissance ou
l’histoire des croyances, à la sociologie des institutions, des réseaux sociaux
ou aux constructions sociologiques des positions, trajectoires ou carrières.
D’un point de vue à la fois analytique et empirique, enfin, la focalisation de
l’analyse des politiques sur ses propres questions permet certes de constituer
un agenda de recherche et un corpus de références transposables d’un terrain à
l’autre (des politiques scolaires aux politiques de santé, par exemple). Mais
cela ne saurait se faire sans intégrer aussi
les questions, les références et les résultats des sociologies sectorielles
correspondantes aux domaines étudiés, sociologie de l’éducation (van Zanten, 2004) ou de la santé (Hassenteufel,
1997 ; Pierru, 2007). Faute de cela, l’analyse de l’action publique
assèche son objet et le dissocie artificiellement des systèmes de relations
dans lesquels il prend place. Inversement, l’articulation de ces deux niveaux
de questionnement lui permet de contribuer conjointement à la compréhension du
gouvernement des sociétés et à la connaissance des espaces sociaux qui la
composent.
2. Les configurations sociales de l’action
publique
Cette articulation suppose de commencer par des questions en
apparence simples : qui sont les agents engagés dans la production d’une
politique ? comment s’organisent les relations qu’ils entretiennent, leurs
coopérations, leur division du travail, leurs hiérarchies officielles et
effectives, leurs concurrences internes et leurs soutiens externes ? Les
réponses qu’on peut y apporter n’ont pas une visée seulement informative, se
bornant comme les comptes-rendus officiels ou journalistiques à
l’identification d’individus « importants » ou
« influents » et à la chronique de leurs rencontres. Elles ont une
visée analytique, dès lors qu’on s’accorde sur le principe selon lequel
comprendre une politique (son orientation, la forme qu’elle prend, l’importance
qu’elle revêt) implique de connaître (sociologiquement) ceux qui la font et les
relations qui les lient.
2.1. Systèmes de
position et structure des relations
L’action publique forme le produit des pratiques et
représentations des agents qui y sont engagées ; ces pratiques et
représentations sont orientées par leurs positions, trajectoires et
caractéristiques sociales : comprendre le « produit » (l’action
publique) implique donc de faire la sociologie de ses producteurs. L’analyse positionnelle est en ce sens indispensable
à la sociologie de l’action publique. Elle passe entre autres par l’étude des
groupes les plus régulièrement présents dans la fabrication des politiques
publiques : les hauts fonctionnaires nationaux (Eymeri, 1999 ;
Laurens, 2006) ou européens (Georgakakis, de Lassalle, 2007a), les membres des
cabinets ministériels (Mathiot et Sawicki, 1999), les experts (Robert, 2003),
les élites sectorielles (Genieys, 2008), etc.
Quelle que soit la configuration de la politique étudiée (une structure de
coopération intercommunale, l’alliance entre des responsables ministériels et
des représentants d’intérêt, le regroupement informel d’experts, d’élus
nationaux et de fonctionnaires de la Commission européenne), et quel que soit
l’outil analytique qu’on juge le plus approprié pour en rendre compte (système
d’action, champ ou réseau), il existe sinon une correspondance au moins une
relation entre l’organisation des relations sociales qui donnent lieu à une politique
et les caractéristiques de cette politique. L’analyse positionnelle constitue
de ce fait le point de départ à l’établissement systématique les structures relationnelles au
fondement d’une politique.
L’analyse des politiques publiques décrit abondamment les
groupes et espaces dans lesquels s’élaborent les politiques, et n’est pas avare
d’appellations pour les désigner. L’ensemble ni parfaitement stable ni homogène
composé par les autorités publiques et les représentants du secteur concerné
est classiquement qualifié de « communauté de politique » (Heclo et
Wildawsky, 1974 ; Mény, 1989). Au sein d’un tel ensemble, on peut dans
certains cas identifier une « communauté
épistémique », regroupant des acteurs qui « ont en commun un modèle de
causalité et un ensemble de valeurs politiques » et s’engagent afin de
« traduire cette croyance en politique publique » (Haas, 1990, p.
42). Bruno Jobert propose quant à lui d’analyser les changements globaux de
politique publique en les rapportant à la manière dont s’articulent trois
principaux « forums » — scientifique, du débat politique et de
la fabrication des politiques — (Jobert in Jobert et Théret, 1994). Ces notions présentent des
vertus descriptives et-ou analytiques. Mettant l’accent sur les mécanismes
d’interdépendance, elles tendent cependant à laisser de côté les rapports de
forces et hiérarchies internes à ces ensembles, de même que les propriétés
sociales des acteurs qui les structurent. Or ce n’est qu’au prix d’une
restitution précise des positions, dispositions et prises de position des
agents individuels et collectifs engagés dans la production d’une politique que
l’on peut comprendre pleinement les modalités de constitution et de
fonctionnement des espaces relationnels qu’ils constituent et, partant, les
logiques de production des politiques.
À partir de sa sociologie des champs, Pierre
Bourdieu en a donné un exemple dans son étude de la politique du logement
(Bourdieu, 1990). Il s’agit de considérer cette politique, i.e. les formes qu’elle revêt (règlements, procédures d’aide,
activité des organismes spécialisés) et les orientations qu’elle suit comme
« l’objectivation provisoire d’un état du rapport de force structurel
entre les différents agents ou institutions intéressés qui agissent en vue de conserver
ou de transformer le statu quo » (p. 66). L’enquête porte sur un moment
critique : le milieu des années 1970, quand se prépare une nouvelle
politique d’aide au logement qui délaisse le système
d’aide à la construction (« aide à la pierre »), institué en 1948 au
profit d’une aide personnelle au logement attribuée en fonction du revenu et de
la situation de famille, dans une logique de marché et d’individualisation.
Comprendre cette nouvelle politique implique, à partir du repérage des
« agents efficients » au moment de sa préparation (représentants des
pouvoirs publics des groupes d’intérêt, constructeurs, promoteurs, élus
locaux), d’établir leurs rapports de force, c’est-à-dire leurs capitaux
respectifs et leurs oppositions ou alliances. Car à cette structure des
positions correspond la structure des orientations politiques possibles (prises
de position), et c’est dans cette correspondance que réside la logique du poids
relatif des différentes options envisagées. On comprend ainsi comment
l’affinité des habitus entre les
membres des grands corps, la rencontre d’intérêts divers et la dynamique des
concurrences bureaucratiques a pu conduire au succès d’une réforme qui, portée
par une minorité agissante de jeunes hauts fonctionnaires réformistes, marque
le déclin corrélatif de groupes porteurs d’autres orientations. Au-delà du cas
du logement, cette recherche a une double portée. Elle ouvre plus généralement
la voie à une sociologie empirique (grâce notamment à l’usage de l’analyse
statistique des correspondances) des configurations sociales qui déterminent
les choix publics. D’un point de vue plus historique, elle illustre le début en
France d’un basculement des politiques gouvernementales dans le sens libéral
d’une valorisation du jeu du marché et des choix individuels.
2.2. Les dynamiques
relationnelles de l’action publique
La sociologie des positions et des groupes ne se cantonne
donc pas aux « structures » quand l’analyse des politiques publiques
se concentre sur les « processus » : la sociologie de l’action
publique rend compte de rapports de force qui renvoient indissociablement aux
unes et aux autres.
Ainsi l’analyse du rôle des agents subalternes dans la
conduite de l’action publique éclaire les configurations particulières qui
permettent à des agents a priori
cantonnés dans une fonction d’exécution de jouer un rôle important dans la
définition du contenu des politiques (Lipsky, 1980 ; Dubois, 2003, 2009c),
dévoilant par là certains de leurs traits structuraux (Dubois, 2009b). Il en va
ainsi tout particulièrement de celles qui reposent sur le pouvoir
discrétionnaire d’agents auxquels est déléguée en pratique la responsabilité du
traitement des cas constitutif de la réalisation de l’action publique (Evans et
Harris, 2004). Alexis Spire l’a bien montré à propos des petits fonctionnaires
dans les politiques d’immigration en France. Dans les années 1945-1975, quand
l’arsenal réglementaire reste général et sans réaménagements notables malgré
les transformations objectives de l’immigration, les employés des services
préfectoraux jouent un rôle important dans la définition des critères
d’autorisation d’entrée et de séjour et le tri des étrangers selon leur origine
nationale ou leur qualification. Ils contribuent ainsi fortement à faire la
politique d’immigration (Spire, 2005). Dans la période contemporaine, le
surinvestissement politique et les objectifs chiffrés du gouvernement ne
conduit pas pour autant à une politique consistant en l’application
systématique de principes et critères définis au sommet de l’État. Bien au
contraire, la disjonction entre les discours sur les droits des étrangers et
les conditions pratiques de leur mise en œuvre conduit à une « politique
des guichets » définie aux échelons subalternes, variable et très peu
lisible ce qui est bien fait pour entretenir l’incertitude — et partant la
docilité — de ceux auxquels elle s’applique (Spire, 2008). Aux Etats-Unis,
la réforme du welfare a également
renforcé le pouvoir des street-level
bureaucrats, favorisant l’arbitraire et un contrôle rapproché des
populations qui, s’ils ne sont pas explicitement prévus dans les projets
gouvernementaux, en constituent néanmoins la logique profonde (Morgen,
Maskovsky, 2003). C’est donc à la fois les dispositions des agents de base, les
conditions pratiques de leur travail, mais aussi toute la chaîne des
interdépendances qui s’établit par leur intermédiaire entre les instances
dirigeantes et les populations concernées qu’éclairent ce type de travaux
(Dubois, 2009a).
Les liens à double sens entre les configurations sociales de
l’action publique et les dynamiques de sa transformation s’observe également
lorsqu’on étudie les groupes d’intérêt et leur rôle dans la production des
politiques. Dépassant la tradition classique de l’analyse des « groupes de
pression » limitée à une vision systémique parfois superficielle, la
sociologie des groupes d’intérêt s’est récemment renouvelée en faisant porter
l’attention sur les trajectoires et les pratiques des représentants d’intérêt
(Offerlé, 1994 ; Michel, 2005). La mise en évidence de formes de
professionnalisation de la représentation d’intérêts donne une bonne
illustration de ce qu’une véritable sociologie des acteurs peut apporter à la
compréhension des processus de fabrication des politiques. Outre les risques
bien connus d’éloignement entre « la base » et ceux qui, appointés
par l’organisation, deviennent des « militants de cabinet », la
professionnalisation transforme les relations qui s’établissent avec les autres
catégories de producteurs de politiques, élus, experts, fonctionnaires ou
groupes d’intérêt concurrents. L’accumulation de ressources relationnelles ou
de compétences techniques rapprochent alors les profils et positions de ceux
qui peuvent s’en prévaloir de leurs interlocuteurs les plus réguliers. Cela
transforme leur manière de voir et de penser et de faire, avec la valorisation
des activités d’expertise ou la dilution des positions revendicatives dans les
procédures routinisées de concertation et de « dialogue ». Cela
transforme en fin de compte le rôle des groupes d’intérêt dans l’élaboration
des politiques, et partant les modalités de cette élaboration. Loin de se
limiter à des portraits de groupes, une sociologie des positions et des
trajectoires permet ainsi de redonner de la chair sociale à des questions plus
générales de l’analyse des politiques. La professionnalisation des
représentants d’intérêt renvoie à l’institutionnalisation de la représentation
des intérêts, analysée notamment au prisme du modèle néo-corporatiste
(Schmitter, Lehmbruch, 1979 ; Jobert et Muller, 1987 ; Hassenteufel,
1990), c’est-à-dire référée à un mode bien particulier de régulation étatisée
des rapports entre groupes sociaux. À un autre niveau, la multipositionnalité
des acteurs et leurs déplacements entre public et privé fondent socialement les
reconfigurations d’une action publique que l’analyse des réseaux de politiques
présente comme de plus en plus fragmentée, à la faveur de la diminution du rôle
de l’État, et changeante, au gré de la fluctuation des intérêts portés par les
groupes (Marsh et Rhodes, 1992 ; Le Galès et Thatcher, 1995). C’est donc
dans l’espace relationnel de production des politiques que résident les
principes de leur orientation et de leur changement.
L’européanisation qui marque aujourd’hui les politiques des
Etats membres de l’Union européenne le montre bien (Featherstone, Radaelli,
2003 ; Baisnée, Pasquier, 2007 ; Hassenteufel, Surel, 2008).
L’européanisation peut désigner le développement des politiques de l’Union, le
rôle croissant du niveau européen ou des échanges entre gouvernements dans la
définition des politiques nationales, l’adaptation des cadres de perception et
d’action des organisations politiques et administratives nationales en lien
avec l’intégration européenne ou encore les tendances convergentes à l’échelle
européenne de ces politiques. Quel que soit le sens retenu, l’européanisation
des politiques correspond à l’européanisation de la configuration, au sens de
Norbert Elias, dans laquelle les politiques sont produites. L’européanisation
consiste en l’arrivée de nouveaux acteurs dans le « jeu » des
politiques publiques : des acteurs institutionnels supranationaux, au
premier rang desquels la Commission européenne, dont les orientations, les
directives, les règlements, viennent s’ajouter au système préexistant de
contraintes des choix publics nationaux, et toute une série d’intermédiaires,
agences, conseils, cabinets, lobbies, assistants parlementaires, chargés de
mission qui, vivant de et pour l’Europe, incarnent l’européanisation
qu’ils promeuvent et contribuent à réaliser (Georgakakis, 2002).
L’européanisation offre également de nouvelles opportunités de jeu : des
« coups » qui deviennent jouables, comme lorsque des groupes
d’intérêt mobilisent à des fins locales des alliances ou des références de niveau
européen, ou que des acteurs prennent appui sur l’agenda européen pour mettre
sur la table des enjeux qui, sans cela, auraient plus difficilement passé les
filtres nationaux. L’européanisation est alors celle des calculs et
anticipations des « joueurs ». Les effets de l’intégration européenne
sur les politiques nationales ne sont donc pas réductibles à une imposition de
l’ « Europe » sur les États membres (Héritier et. al., 2001 ; de Maillard, Smith in Baisnée, Pasquier, 2007). Les
représentants de ces derniers ont contribué à l’élaboration des normes
communes, qu’elles soient juridiquement contraignantes ou consistent en des
« modèles » de politique. Dans un cas comme dans l’autre, leur
effectivité suppose toujours des mobilisations (d’autres gouvernements, de
groupes d’intérêt…) et des réappropriations (adaptations, usages à d’autres
fins…) qui peuvent avoir un effet d’européanisation sans pour autant se réduire
à l’obéissance à la règle européenne ou poursuivre l’européanisation comme
finalité (Dubois 2007). En résumé, l’européanisation des politiques renvoie aux
transformations des systèmes de position et de relations induites par le
processus d’intégration européenne, ces espaces relationnels européanisés
fondant à leur tour des modèles d’action et des représentations référés à
l’Europe.
3. De la construction des problèmes publics
aux modes de gouvernement
Quel que soit le niveau de gouvernement considéré, la
construction des problèmes publics, l’institutionnalisation et la légitimation
des politiques s’opèrent dans les relations entre les différentes catégories de
producteurs d’action publique et entre la configuration spécifique qu’ils
constituent et l’espace social plus vaste dans lequel ils interviennent.
3.1. Formation et
politisation des problèmes
La métaphore de la construction sociale a connu un succès
tel qu’elle est devenue un lieu commun des sciences sociales contemporaines
(Hacking, 2001). Elle n’en conserve pas moins ses vertus heuristiques
s’agissant de la construction des problèmes publics, analysée notamment par la
sociologie interactionniste (Gusfield, 1981). En rappelant que ces problèmes ne
sont pas « naturels », ne s’imposent pas d’eux-mêmes, et que les
pouvoirs publics prennent généralement une part active à leur formation, cette
perspective permet de rompre avec la vision spontanément fonctionnaliste
considérant les politiques comme des réponses (nécessaires) à des problèmes
préexistants. En postulant que les problèmes publics sont le produit d’un
travail social qui engage la mobilisation d’acteurs divers, elle invite à
considérer l’action publique comme le produit de processus et relations
sociales, et non comme le résultat d’une « volonté » des décideurs ou
d’une simple application de règles juridiques. Dans la mesure où la formulation
des problèmes est étroitement liée aux modalités envisageables de leur
traitement, son analyse s’avère particulièrement utile pour comprendre les
« solutions » qui ont été privilégiées. Michel Setbon montre par
exemple comment les réponses gouvernementales apportées à l’épidémie de SIDA
varient en fonction des caractéristiques et des manières de penser et d’agir
propres aux acteurs, différents d’un pays à l’autre, qui ont orienté la prise
en charge publique de cette maladie (Setbon, 1993).
Trois conditions doivent être remplies pour qu’un
« problème public » existe en tant que tel. La première est de
l’ordre de la connaissance. Pour
qu’un problème existe socialement, il faut disposer à son propos d’informations
et des cadres pour les interpréter. On le voit par exemple en matière de santé
publique (crises alimentaires, effets de pollutions, épidémies), où la
publicisation d’un danger est liée à sa connaissance médicale. Plus largement,
la diffusion de l’information dans le travail journalistique (sans même parler
de son rôle de mise en forme) s’avère fréquemment déterminante (Cohen, 1972).
Une seconde condition renvoie aux normes
sociales au regard desquelles une situation est définie comme
problématique. Il n’y a de déviance ou de problème que rapportés à une norme
(Becker, 1985). Pour que le chômage ou le travail des enfants soient des
« problèmes », il faut attendre l’imposition du travail salarié
permanent et du droit à l’éducation comme normes (Castel, 1995). Une troisième
condition, partiellement incluse dans les deux précédentes, réside dans la mobilisation d’acteurs pour que le
problème devienne public. Sans l’activité des syndicalistes, des hommes
politiques, des médecins et autres « entrepreneurs » de morale »
(Becker) qui font croisade contre le « fléau de l’alcoolisme »
(Gusfield, 1981 ; Dargelos, 2008), des statisticiens qui mettent en forme
la catégorie statistique des chômeurs (Salais, et. al., 1985), des journalistes, policiers et experts de la
sécurité qui mettent en scène les « violences urbaines » (Collovald,
2001 ; Bonelli, 2008), des sondeurs qui établissent l’importance que
l’ « opinion publique » leur accorde (Rémond, 2007), que
seraient en effet ces problèmes publics dont l’existence semble si évidente ?
Une fois ces conditions réunies, comment un problème
devient-il politique ? Car si, en dehors de ceux touchant au
fonctionnement des institutions et à l’organisation de la vie politique (parité
hommes/femmes, cumul des mandats, financement des partis, par exemple), il n’y a
guère de problèmes qui soient par
définition politiques, il n’y a guère plus de problèmes qui à l’inverse ne
puissent potentiellement être définis politiquement. Les domaines du politique
et du « politisable » ne pouvant être circonscrits au préalable, la
question consiste donc à savoir comment un problème est politisé (Lagroye, 2003). Deux éléments apparaissent ici
déterminants. D’abord le statut des acteurs qui prennent publiquement position
à son propos et les situations dans lesquelles ils le font : que le chef
de l’Etat intègre le handicap au nombre des « chantiers
présidentiels » lors d’une occasion aussi ritualisée qu’une allocution
télévisée transforme, par un effet quasi magique, le handicap en objet
politique. Ensuite les termes dans lesquels les problèmes sont énoncés :
que le Président Chirac évoque « l’accès à la citoyenneté » des
personnes handicapées dote le problème d’un statut politique, comme l’avait
fait la référence à la laïcité et aux valeurs de la République à propos du port
du voile dit islamique. L’action publique ne concerne cependant pas seulement,
ni même prioritairement, des problèmes symboliquement chargés et politiquement
débattus. Plus largement, un problème devient politique (au sens des politiques
publiques), dès lors qu’il est construit comme étant susceptible d’être traité
par les pouvoirs publics, selon des logiques qui sont celles qui prévalent dans
l’action publique.
Plus que la métaphore de la « mise sur agenda »,
qui peut laisser sous-entendre la séparation de deux étapes et univers
disjoints (1. formulation par la société ; 2. prise en compte par le
gouvernement), la perspective en termes de construction des problèmes publics
permet de les situer dans le continuum des échanges politiques. On peut ainsi
voir dans la genèse des problèmes publics une forme d’enregistrement politique
des rapports sociaux, qui consiste à officialiser le résultat des luttes entre
groupes, l’effet du rôle central joué par les médias dans le courtage
politique, ou encore la production d’une offre politique résultant des
concurrences internes aux champs politique et bureaucratique (Garraud, 1990).
S’ils sont variés et complexes, et ce d’autant plus du fait de l’intégration
européenne qui les multiplient (Campana et.
al., 2007), les circuits que suivent les problèmes pour devenir objets
d’intervention publique sont toutefois loin d’être totalement aléatoires et
imprévisibles. Il existe des régularités repérables, ne serait-ce que parce que
ces circuits sont déterminés par le pouvoir inégal des acteurs sociaux à faire
valoir des intérêts et-ou à prescrire des représentations du monde social. Ce
pouvoir n’est certes pas distribué une fois pour toutes, mais sa répartition
renvoie à une structure sociale dotée d’une certaine stabilité.
3.2. Mise en forme et
institutionnalisation des politiques
La construction des problèmes publics a partie liée avec la
genèse des catégories d’intervention publique qui forme un des processus
d’institutionnalisation des politiques. Les catégories institutionnalisées de
perception et d’action propres aux politiques publiques constituent en effet l’objectivation institutionnelle (dans
une structure administrative ou de nouveaux dispositifs) de « problèmes » qui s’imposent à un moment donné comme
cruciaux. La production politico-médiatique de la « crise des
banlieues » dans les années 1980 associée au succès d’une vision
spatialisée des problèmes sociaux portée par des experts et des militants a
ainsi donné lieu à la « politique de la ville » qui a pu constituer
un élément important du traitement gouvernemental d’un grand nombre de
questions sociales et urbaines (accès à l’emploi, délinquance, jeunesse,
logement, etc.) (Tissot, 2007).
Lorsque la genèse de l’intervention publique doit beaucoup à des mobilisations
collectives antérieures, comme ce fut le cas pour l’environnement (Lascoumes,
1994) ou la consommation (Pinto, 1992), l’enjeu est que l’officialisation du
problème (Lahire, 1999) ne se retourne pas en dépossession de ceux qui l’ont
porté à l’origine. On retrouve là tous les débats sur les cycles de
construction des problèmes (Downs, 1972).
La formation des catégories d’action publique renvoie
également à l’affirmation des fonctions
et domaines d’intervention légitimes des pouvoirs publics. Le fait par
exemple que la culture fasse partie de ces fonctions et domaines n’a rien
d’évident (Dubois, 1999). Les représentations sociales de la culture comme
relevant de choix personnels et en tout cas privés, la force des conceptions
non-interventionnistes en la matière, de même que les relations parfois
conflictuelles entre les champs politico-bureaucratique et culturel ont
longtemps entravé la formation d’une politique publique de la culture, qui
n’intervient que dans des conditions en partie fortuites en France à partir de
la fin des années 1950, souvent plus tard ailleurs, et demeure parfois très
embryonnaire comme c’est le cas au niveau de l’Union européenne.
Principes institutionnalisés de vision et division du monde
social et d’action sur le monde social appuyés sur les ressources matérielles
et symboliques accumulées par les pouvoirs publics (Bourdieu, 1993), les
catégories d’intervention publique servent enfin la mise en forme institutionnelle du social. C’est à partir d’elles
que les populations sont classées et traitées, avec des effets
indissociablement symboliques (reconnaissance ou assignation d’un statut) et
matériels (octroi des ressources qui y sont liées), comme on le voit bien dans
les politiques sociales. Elles forment également les matrices de la
construction des problèmes, qui sont pré-cadrés dans les structures et la
« pensée » des institutions (Douglas, 1989).
3.3. Modus
operandi et modes de légitimation
Les pratiques d’intervention publique, la signification qui
leur est accordée et leurs effets potentiels sont ainsi les produits de
processus de mobilisation (faire advenir un problème à traiter) et
d’institutionnalisation (la stabilisation de cadres de pensée et d’action)
eux-mêmes liés au système des relations entre les acteurs engagés, à titres
divers, dans la production d’une politique. Pour comprendre les multiples
réformes dont les gouvernements européens sont aujourd’hui si friands, par
exemple dans le domaine social (que l’on pense aux retraites, à la santé ou au
traitement du chômage), pour saisir le fait qu’elles soient considérées comme
inévitables ou résultant d’un habillage idéologique de la défense d’intérêts
économiques, pour mesurer enfin leur portée, il faut les rapporter aux
conditions de leur genèse, aux structures institutionnelles qui les facilitent
ou les entravent (Pallier, 2005), et aux rapports de forces qui les orientent (e.g. entre organisations syndicales et
patronales, entre administrations financières et sociales, entre gouvernements
nationaux et Union européenne). On voit ainsi comment l’agencement des
pratiques, instruments, modes d’organisation, etc. qui constituent les « styles » d’action publique
sont parties prenantes des modes de domination politique, c’est-à-dire des
modalités d’exercice et de légitimation du pouvoir politique.
Ce lien apparaît tout particulièrement au travers des
transformations des modes d’élaboration des politiques. Il suffit en effet de
rappeler ce qui a pu constituer le « modèle français » de politique
publique dans les Trente glorieuses pour s’en convaincre (Muller, 1992). Les
évidences qui se renforçaient mutuellement, de la nécessaire impulsion étatique
dans un sens modernisateur, d’une prééminence de l’échelon central et du rôle
déterminant des relations entre hauts fonctionnaires et représentants de groupes
professionnels dans l’orientation des choix publics dessinaient à la fois des
modes opératoires (comme modèle du « grand projet » technologique et
économique, dont l’avion Concorde fut l’un des derniers exemples) et un mode de
gouvernement de la société qui a peu à peu été battu en brèche. On le voit par
exemple au travers du déclin de la planification comme mode privilégié de
conduite des politiques publiques. Fondée à la fois sur l’idée technocratique
d’une politique rationalisée par le recours à la science (Dubois, Dulong, 1999)
et sur une conception de la démocratie préférant le « dialogue entre
partenaires » au jeu parlementaire, la planification a formé à la fois
l’outil et le symbole d’un gouvernement prévisionnel de la société par des
instances centralisées. La décentralisation, l’intégration européenne, la
conversion des élites politiques et administratives à un modèle privilégiant le
libre jeu du marché ont progressivement remis tout cela en cause.
Sans pour autant tomber dans l’illusion de la nouveauté
ou les énoncés autant prescriptifs que descriptifs du modèle de la gouvernance,
selon lesquels l’Etat deviendrait toujours plus subsidiaire dans une
« communauté de politiques publiques » toujours plus fragmentée
(Lagroye et. al., 2002 :
544-545), les transformations qui ont affecté les espaces de production des
politiques ont de fait favorisé le renouvellement des pratiques de
gouvernement. L’essor de la rhétorique et des pratiques évaluatives à partir de
la fin des années 1980 en France en est l’un des principaux exemples (Duran,
Monnier, 1992 ; Corcuff, 1993 ; Jacob, 2005). Pour partie inspirée de
techniques managériales issues de l’entreprise privée, l’évaluation des
politiques publiques met en scène un gouvernement plus « modeste »
car sachant revenir sur ses éventuelles erreurs
(« expérimentation »), plus « rigoureux » car soucieux des
meilleurs résultats au moindre coût (« efficience »), plus
« démocratique » car informant mieux les citoyens sur son action
(« transparence »). Le développement de formes de consultation,
forums et autres débats citoyens, au moins dans la mise en scène de l’action
publique, montre également comment des procédures qui se veulent
« innovantes » ont partie liée à l’évolution des modes de
légitimation politique (Blatrix et. al.,
2007). De même, si le recours des pouvoirs publics à des formes rationalisées
de gestion de l’opinion n’a rien de nouveau, le recours aux campagnes
d’information publiques est désormais théorisé par des experts en communication
et politiques publiques (Weiss, Tschirhart, 1994).
Avec la « communicative governance »,
l’horizon d’une action publique d’où les rapports de domination auraient
disparu rejoint l’utopie d’une démocratie parfaite par les techniques de
communication (Neveu, 2002). L’analyse des connivences entre élites
gouvernantes et journalistes (Duval, 2006) ou du recours à ces techniques
(Rémond, 2007) montre cependant comment cette domination est d’autant plus
efficace qu’elle peut s’autoriser d’une opinion publique « informée »
(au sens de mise en forme) par les croyances que diffusent conjointement médias
et pouvoirs publics.
*
L’action publique forme bien ainsi
l’une des modalités pratiques d’exercice de la violence symbolique (Bourdieu,
1993), par lesquelles en même temps qu’ils se légitiment et légitiment leur
intervention, les pouvoirs publics légitiment les représentations dominantes du
monde social. Et parce que ce pouvoir symbolique s’appuie sur des institutions,
des instruments incitatifs (aides financières) ou coercitifs (réglementation)
il a, plus que d’autres, des chances de produire des effets réels. C’est qu’à
la production et la diffusion de représentations sociales, l’action publique
articule des dispositifs de gestion des populations (des personnes âgées aux
délinquants), l’arbitrage entre des intérêts contraires (pour le tracé d’une
route ou la fiscalité), l’allocation de ressources de tous ordres et la régulation d’une infinité de pratiques
(de la protection de l’environnement à la sécurité routière). Loin de se
réduire à une question technique, l’action publique participe pleinement au
« fait de domination » pour reprendre le terme de Weber. Ainsi
construit il s’agit dès lors d’un objet majeur pour l’analyse sociologique de
l’organisation politique des sociétés.
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