Cours : Politiques Publiques

Cours : Politiques Publiques

 M. Abdellah SAAF

                                 Sommaire

Chapitre I : Naissance et développement de l’analyse des politiques publiques

Chapitre 2. Définitions des politiques publiques/Chapitre 6. Le technique et le politique

Chapitre 3. Caractéristiques des politiques publiques 

Chapitre 4. De la typologie des politiques publiques

Chapitre 6.  L'évaluation des politiques publiques

Chapitre 7. La capitalisation dans les politiques publiques

Annexe

Chapitre I : Naissance et développement de l’analyse des politiques publiques

1.    Délimitation introductive du domaine

Le domaine des politiques publiques est celui de l’action des autorités dans une société donnée. Leur analyse se centre sur les conditions dans lesquelles les gouvernants produisent des représentations, des pratiques, des approches pour traiter les diverses affaires publiques.Lorsque l’analyse des politiques publiques émerge dans une société, cela témoigne d’une certaine maturation de l’Etat concerné.

On tentera ici une première définition de « l’analyse des politiques publiques ». Il s’agit de cerner la position, le contenu, les dimensions théoriques et les aspects pratiquesde cette préoccupation devenue académique de manière relativement récente, une branche de la science politique, une spécialité en son sein. Malgré la consistance imposante des études réalisées sous l’expression « Analyse des politiques publiques », le terme « préoccupation » peut paraitre encore mieux convenir  que ceux de « discipline » ou de «  spécialité ».

L’analyse des politiques publiques peut être définie comme l’étude de l’action publique au sein de la société,du comportement des gouvernantsdans l’action de gouverner, des conditions dans lesquelles s’exercent les activités des autorités publiques, des réponses et des pratiques qu’appellent la résolution  des problèmes politiques de nature diverse. L’analyse des politiques publiques peut être également présentée comme l’ensemble des représentations et des conditions de production et de reproduction de l’action publique dans des domaines particuliers.

La délimitation de l’analyse des politiques publiques varie, du fait qu’elle touche tout ce qu’est conçu en relation avec l’Etat, par rapport à l’Etat, pour l’Etat, les catégories d’actions censées satisfaire les affaires communes. La gestion des intérêts communs est au centre de l’analyse des politiques publiques.

Quelque soit le contenu donné à la politique, la définir revient à la relier à l’Etat, aux institutions étatiques, leurs différentes agences, les prolongements de l’Etat (les instances de gouvernance, de régulation, de délégation). Plus précisément, il s’agit de relation avec le pouvoir qui doit être compris dans le sens de l’exercice d’une certaine influence liée à l’utilisation de la force matérielle (revoir les fameuses définitions de Max Weber).

Mais il est une acception plus large reliant le politique à la notion de pouvoir depuis son acception la plus large désignant par exemple les rapports de commandement qui se développentau sein de différentes structures sociales (société, organisation, association, couple, famille, etc.) jusqu’aux relations de commandement qui relient les acteurs proprement politique dans le champs politique.

Dans le politique, il n y’a pas uniquement la chose publique. Ce domaine couvre à la fois la gestion de ce qui est politique et ce qui ne l’est pas. Et le politique répond à tous les besoins de la société, ne remplit pas tous les espaces de la cité.

Ainsi, deux postulats opposés animent les débats :

Ø  Tout serait politique,

Ø  Tout ne serait pas politique.

Aristote disait qu’il y a deux façons de faire la politique : en la méditant, en la pensant, en la réfléchissant, et/ou en agissant

On ne pourrait parler de politiques publiques que dans le premier cas.Il s’agit ici, de poser un ensemble de questions déterminantes du genre : pourquoi il existe des politiques publiques ? Comment fait-on une politique publique ? Comment la pratique-t-on ? Qui décide ou qui gouverne effectivement (FMI, Groupes de pression…) ? Quel est la portée, le sens, l’intérêt d’une politique publique déterminée ?

        

2. Problématiquede l’analyse des politiques publiques

Jusqu’au XX^ème siècle, la science politique s’intéressait aux questions de l’Etat, de la souveraineté, de la légitimité… aux gouvernants et gouvernés, mais l’accent est sur le contenu du gouvernement, ou de la gouvernementalité, sur la manière dont les gouvernants conçoivent, structurent, mettent en œuvre,évaluent, peuvent rectifier le cas échéant leurs actions de gouvernement dans un domaine particulier.

Historiquement, de grands auteurs de la pensée politique, comme Platon, Aristote, Machiavel, J. Locke, T. Hobbes, A.Tocqueville, et bien d’autres auteurs ont développé des idées sur des aspects qui peuvent s’apparenter à des regards savants sur les politiques publiques. L’analyse des politiques publiques a donc toujours existé d’une certaine manière. Ce souci de rentabilité et de rationalisation du travail de gouvernement semble exister depuis toujours dans la pensée politique.

La gestion des affaires communes, dans le sens où on l’entend aujourd’hui, était cependant absente de  la science politique dans sa dimension « action » Elle omettait de soulever la question de savoir comment « des acteurs » agissaient, gouvernaient, géraient. L’avènement de l’analyse des politiques publiques est récent, il est l’aboutissement de l’intérêt affichéface aux actions du gouvernement en suscitant leur étude et leur analyse.

Mais on peut citer deux raisons qui ont été derrière le développement des analyses des politiques publiques :

Ø  L’étude des politiques publiques cherche à donner aux acteurs les meilleurs moyens d’améliorer leur travail et leur façon de faire ; la recherche d’un meilleur rendement n’a fait que s’affirmer.

Ø  L’objectif de développement a fait que les gens voulaient s’éloigner des questions théoriques et s’intéresser aux modes opératoires et à la façon de faire.

En conséquence plusieurs facteurs expliquent cette mutation :

Premièrement, donnant aux gouvernants les moyens de les gérer, dont une meilleure connaissance le souci d’améliorer la gestion de la chose publique, en. Deuxièmement, le souci pragmatique de l’action concréte dans l’action de  développement.

Il s’agit là d’un changement majeur dans la science politique des dernières décennies.

Cette préoccupation permet aux politologues d’analyser les instruments du gouvernement, de produire une plus grande information pour la politologie, d’une autre nature que celle classique sur l’Etat abstrait, métaphysique, les questions de souveraineté...

La littérature social-scientifique d’origine anglo-saxonne est plutôt en avance par rapport à la littérature francophone dans ce domaine. S’éloigner des questions théoriques, suivre le pragmatisme et la rationalisation de l’action étaient derrière le développement des études d’analyse des politiques publiques. Il y a des différences entre les pays. Dans certains pays, comme le Maroc, cette préoccupation a été pendant longtemps absente. L’approche juridique et institutionnelle a pendant longtemps dominé le champ des sciences sociales et fait obstacle au développement de cette discipline.

L’analyse des politiques publiques a eu des répercussions sur le politique d’une manière générale, et a permis de dégager plusieurs informations concernant le social, l’économique (les ressources et leur utilisation par les acteurs et les populations).

Ces termes làsuscitent des objections épistémologiques et méthodologiques que l’on peut résumerainsi :

1. D’un autre côté, pour qu’il y ait épanouissement de cette discipline, il semple que le champ politique et la vie politique doivent être ouverts et libéralisés. Le développement des politiques publiques  parait lié aux périodes de démocratisation.

Le secret fait partie des outils de maitrise du pouvoir. La décision recèle quelque chose de secret, le prince a le dernier mot dans toute décision et ce problème est universel. La décision peut être prise sous influence politique, économique, morale, religieuse… il est difficile d’imaginer une décision sous une influence purement politique. Dans ces conditions, la décision ne peut intéresser les chercheurs. Il y a toujours dans le processus de prise de décision quelque chose de confidentiel, de mystérieux.

La question est rendue encore plus complexe par la nature du politique : les objectifs initiaux peuvent être changés, ils sont soumis à une transformation continue. Même dans les pays démocratiques, le processus décisionnel n’échappe pas à la discrétion : la démocratie ne suffit pas pour rendre la prise de décision plus transparente.

Pourtant, dans de nombreux pays (les Etats Unis, la France..), ceci n’a pas empêché le développement de l’analyse des politiques publiques. Il n’y a pas eu besoin de connaitre le milieu du décideur. La décision une fois produite peut être analysée.

La culture dominante autour de l’action publique est restée généralement fermée. La décision du prince individuel ou collectif est restée traditionnellement un lieu de souveraineté, dépendant de lui seul. Ce qui rend son espace et son contenu d’accès difficile. Les chercheurs répugnent même à s’y immiscer. Ce n’est pas un hasard s’il s’agit là de domaines peu approchés par les chercheurs.

2. Qui décide ?La source de la décision publique a des effets importants sur la vie politique. Celle-ci est variable selon les constitutions, mais la décision n’est jamais concentrée dans une seule instance, il faut chaque fois chercher qui a décidé.

Il faut aussi identifier la logique de la décision (décision de souveraineté, décision administrative, « petite » décision…), les décisions publiques sont des processus complexes (décision-marchandage, décision-compromis, décision-sanction, décision stratégique, décision tactique…).

Les décisions sont souvent le produit de plusieurs négociant entre sur un objet. On parle à ce niveau du problème de la synthèse pour aboutir à un compromis.  Ce qu’on appelle dans certains secteurs « les chartes », par exemple, sont moins homogènes qu’on ne le dit, elles sont le résultat de marchandage et non pas un produit d’un seul pôle.

3.Tout ce qui est en rapport avec l’autorité est évité, contourné, années de plomb ou pas.

Le contenu de la décision est-il déterminable? Qu’est-ce qui est décidé  dans une affaire donnéesur une question particulière ? Ce que dit le décideur est-il ce qu’il a vraiment décidé ? Ce qu’il fait est-il vraiment ce qu’il a décidé ?

A.    Qu’est-ce que la décision ? Elle est par excellence l’action de l’Etat ou du pouvoir. Au Maroc comme ailleurs, le domaine de la décision politique est peu  exploré, ce n’est pas le souci majeur des chercheurs. Le lieu où  s’élabore la décision reste un mystère. Elle constitue un processus complexe. Elle représente un condensé d’éléments difficile à cerner...En plus la pluralité des acteurs rend difficile la connaissance, voire la saisie de la logique d’une décision. La décision est quelque chose qui échappetoujours à l’observateur extérieur, domaine propre au souverain, espace qu’il préserve jalousement.

B.    Qui décide réellement? Sont-ils un ou plusieurs à décider? Faut-il distinguer entre des décideurs apparents visibles et des décideurs réels qui restent dans l’ombre?

Cependant, même les structures où l’on croit déceler du monopole, de la centralité, du pouvoir concentré, sont parcourues de flux pluriels, de l’influence de plusieurs acteurs. Même un dictateur ne peut décider seul, même s’il y a l’illusion qu’il décide seul. Même dans les structures de monopole, il y a quand même du polycentrique. Il est difficile de cerner la décision en raison de cette pluralité, vue la multiplicité des acteurs qui sont de plus généralement antagonistes. Le plus souvent, se livrent à une lutte pour s’emparer des pouvoirs même dans les sociétés autoritaires. Autrement dit, que le pouvoir autoritaire ait la maitrise sur tout et sur tous est un mythe. De plus, on décide  dans le feu de l’action, en mouvement,un problème de  régulation se pose, des immixtions, des ingérences, des rapports de force ont cours à tous les échelons de la production de la décision. Dans les situations ordinaires, seule la grande direction, orientation importe.L’objectif déclaré par l’auteur au moment de la décision politique peut changer dans le temps.

4. La question de la justification est centrale dans l’analyse des politiques publiques. Quand on prospecte la question de la justification d’une politique publique, dans quelle mesure dans un contexte comme celui prévalant au Maroc, où l’ouverture à la culture politique moderne reste relativement récente, un acteur politique accepte-t-il de se justifier, de fonder en quelque sorte sa politique ?Quelle différence établit-il dans les représentations et l’action entre justification et couverture idéologique? La question de la couverture idéologique, de la justification…  Autrement dit, ce que dit le décideur est-il en rapport avec ce qu’il fait ? La décision n’est pas une promenade tranquille, l’action n’est pas aussi aisée, on oscille entre la sincérité de l’acteur et la démarche politique, c’est-à-dire que ce n’est pas dans le discours justificatif qu’on va trouver la vérité de la politique publique. Force est de constater que prévaut encore la prédominance de la politique politicienne

La question qui se pose à ce niveau est de savoir quel est le véritable rapport entre la justification et la décision. Dans n’importe quelle décision, il y a toujours un minimum de machiavélisme, un mensonge, une diversion, de l’intrigue, un coup porté à des adversaires, cela est organiquement lié à l’action politique ; il n y a pas d’acteur politiques naïf qui fasse exactement ce qu’il déclare : il s’agit du problème de la correspondance entre le dire et le faire.

L’autre problème, quant à lui, concerne le politologue lui-même qui se trouve face à des problèmes déclarés mais qui cachent en fait d’autres problèmes, des réalités inavouées qui risquent de se dérober à l’analyse s’il n y est pas attentif. Le politique s’intéresse au discours officiel apparent, mais doit chercher aussi la démarche cachée. Il s’agit de la question de l’adéquation, de la correspondance entre discours et action. Dans notre analyse des politiques publiques, on doit prendre en considérations le discours, l’action, et l’observation, car souvent les politiques publiques ne sont que des actes de communication. La question qui se pose dans ce contexte, est-ce qu’on doit croire le discours politique ?

5. La culture de l’évaluation peut-elle voir le jour dans un contexte comme celui prévalant au Maroc où à tout moment elle peut se confondre avec les bilans d’auto satisfaction ou les critiques oppositionnelles? Et tout d’abord qu’est ce qu’évaluer ? Une simple comparaison entre les objectifs annoncés au départ et les résultats réalisés, ou une prospection sur le sens des démarches menées. Celui qui fait la politique, peut faire des éclairages, produire des informations. Mais dans quelle mesure il peut s’auto-évaluer, se diagnostiquer ? Ou se réformer ? Exemple : Est-il possible d’ établir un bilan des politiques publiques du système politique marocain depuis l’indépendance ?

Sur cette question de l’évaluation, on ne doit pas omettre le caractère indissociable de l’analyse des politiques publiques, de la compétition et de la confrontation des intérêts, dans un cadre démocratique. Le terrain naturel des politiques publiques est la société concurrentielle où il y a de la compétition.

En ce sens le concept des politiques publiques reste lié au contexte démocratique qui se déroule sur un sens de pluralisme des propositions politiques. Autrement dit, dans la culture de l’analyse des politiques publiques aujourd’hui, la prise en compte de la variable pluralisme et du facteur alternance est essentielle. L’analyse des politiques publiques n’étant pas une question de techniciens, ni un exercice de science politique pure, elle comporte des enjeux du pouvoir, en tant que prise en charge du pouvoir, en prenant en compte le côté technique.

La philosophie de l’ensemble du système démocratique favorise la pratique l’évaluation, au point que l’on peut considérer les élections de fin de mandat comme l’occasion d’une analyse collective, d’une vaste évaluation tous azimuts, des politiques publiques en cours.

L’évaluation consiste à savoir dans quelle mesure ce qui a été fait (réalisation) correspond aux objectifs escomptés du départ. Il faut voir donc dans quelle mesure les réalisations sont proches des objectifs, et chercher également les aspects qualitatifs Dans certains domaines, l’évaluation reste difficile à réaliser : la généralisation de l’enseignement par exemple ne peut se faire d’un seul coup, c’est pour cela qu’on se fixe des paliers de réalisation : 90%, 92%, 95%, etc…Une fois l’objectif fixé, il faut se pencher sur la question de la qualité..

Un autre aspect concerne l’acteur lui-même : était-il cohérent, réaliste, rationnel et logique avec lui-même dans son comportement ?

L’évaluation relève de l’ordre de la pratique de la science politique (évaluation politologique. Il existe une autre évaluation dite profane, politisée. Elle est partisane et exprime une attitude. Comment distinguer entre les deux ?

2.    Histoire du développement des Policy sciences

Le développement des études de l’analyse des politiques publiques est variable : aux Etats Unis, la production d’une littérature savante sur les politiques publiques est une constante ; en France, il existe désormais de nombreux ouvrages…Dans cette dernière tradition pendant longtemps a prédominé une approche marquée par l’hégémonie du juridisme,du constitutionalisme,de l’institutionnalisme. Au Maroc, la préoccupation « analyse des politiques publiques » est apparue tardivement et timidement en raison de la prédominance de cette culture trop juriste, constitutionnaliste, institutionnaliste,...

La « Policy analysis » n’a pas été au début un genre nouveau des sciences sociales, mais dès le départ elle est apparue comme une orientation de recherche originale.Elle a constitué une forme d’engagement militant liée à une vision normative de la place à donner aux sciences sociales dans la conduite des sociétés modernes. Après plusieurs décades d’accumulation, elle s’orienta aussi vers une perspective scientifique plus orthodoxe, la recherche fondamentale, en le combinant avec un statut managérial au sein d’organismes situé en dehors du champ scientifique proprement dit.

En 1929, Merriam annonçait la naissance d’une nouvelle approche scientifique de la politique liée à une insatisfaction profonde approuvée à l’égard des sciences sociales dans leur participation à l’étude des processus de l’action gouvernementale et une recherche de plus grande rigueur dans l’examen des problèmes de l’état.

Dewey, en 1927, propose de considérer toute proposition d’action comme une hypothèse de travail, et non comme des programmes achevés, devant être considérée comme revêtant une valeur expérimentale au sens ou il convient de les soumettre à l’observation de leur mise en œuvre, et de leurs conséquences…

Le projet de connaissance de l’action publique prend plus d’ampleur au cours des années 30. On peut parler de l’émergence du concept de « Policy ». Il faut dire que l’environnement politique et sciences sociales y était plus favorable :

*L’interventionnisme de l’Etat était devenu bien plus direct et plus structuré que ce que l’on connaissait auparavant ;

*L’orientation vers l’empirisme était plus grande ;

*La pluridisciplinarité s’imposait comme angle d’approche ;

*Les chercheurs entaient davantage intéressés per l’étude des problèmes concrets.

On peut considérer que la première véritable apparition, du concept se fit chez Harold D.Lasswel, celui-ci avait insisté sur la combinaison des valeurs avec les pratiques. Le regard sur la conduite des affaires publiques était nouveau : il percevait celle-ci comme un « Policy makingprocess » dans une ambiance de rationalisation de l’Etat et de la politique. Harold D.Lasswel s’adonne depuis les années 30 jusqu’aux années 50 à l’étude des Policy sciences.

Le même Lasswell introduisit la distinction entre une connaissance (of) et une connaissance (in) concernant le processus des politiques publiques. L’objectif était clairement de créer la connaissance dans les modalités de traitement des problèmes publics et de rendre disponible cette connaissance aux acteurs eux-mêmes, c'est-à-dire au public et aux Policy- makers.

Les Policy sciences devinrent du coup des Policy sciences of democracy, avec comme objectifs l’amélioration des processus de prise de décision et la production d’une connaissance utile à l’amélioration de la pratique de la démocratie. Un des buts  déclarés était la réalisation de la dignité humaine en théorie et dans les faits.

La question de l’analyse des politiques publiques devenait : que font les gouvernements ? Pourquoi ils le font ?

Le contexte général devenait favorable à ce questionnement : l’ensemble des sociétés industrielles est affecté par une crise majeure, l’Etat Providence est remis en cause et avec lui la légitimé de l’intervention de l’Etat, sa capacité, le recul de la démocratie au profit de l’intérêt pour l’action de l’Etat montée des troubles sociaux, tensions raciales aux Etats-Unis, crise universitaire, guerre du Vietnam...

L’environnement des sciences sociales a lui-même changé : le développement de la sociologie des organisations, les avancées des études du décision –makingprocess, de la public administration, le modèle estonien, etc...

L’Etat n’apparait plus comme un ensemble intégré, organisé, mais un faisceau de structures, d’institutions, d’éléments, de composantes, plus ou moins hiérarchisés, relativement autonomes...

Les travaux sur la gouvernance montrent les difficultés de coordination de l’action au niveau central s’accompagnant généralement d’une faible pénétration des objectifs centraux au niveau local.

Chapitre 2. Définitions des politiques publiques

Les définitions existantes reflètent autant de perceptions et de représentations de l’analyse des politiques publiques. Il peut être distingué entre deux grandes catégories de définitions:

1.    La première catégorie considère que les politiques publiques couvrent le domaine de la chose publique par laquelle l’analyse mobilise un certain nombre de disciplines. Les tenants de cette approche s’accordent sur le caractère scientifique du domaine. Celui qui entend s’intéresser aux politiques publiques doit être de formation multidisciplinaire.

Il s’agit d’un domaine d’activité où il y a une articulation entre la théorie et l’action. L’analyse des politiques publiques peut aider à la décision : il s’agit d’une connaissance nécessaire à l’action. D’une part l’analyse doit utiliser toutes les ressources scientifiques et d’autres part, la production de ces connaissances vise à agir sur le réel.

A ce niveau, l’un des tenants de cette analyse, J. Dunn, affirme qu’il faut distinguer entre l’analyse des politiques publiques et l’étude des alternatives politiques.

Le chercheur en sciences politiques peut se fixer comme objectif, d’élaborer par exemple, une politique publique sociale. Le chercheur, selon Dunn, doit dégager les orientations possibles et prendre la distance qui s’impose. Il doit présenter l’ensemble des scénarii et essayer de prévoir ce que pourrait être le résultat selon chaque scénario. Il n’a pas à s’immiscer dans les choix normatifs. Il doitessayer d’anticiper sur ces orientations et scénarii.

Voilà le premier dilemme qui consiste à définir la meilleure manière d’arriver à un objectif déterminé. Il s’agit d’une approche consciente de son engagement, c’est-à-dire que le chercheur doit savoir décrypter, démontrer, donner un large répertoire de choix et le mettre entre les mains du décideur. L’analyse des politiques publiques consiste à repérer les choix et les scénarii offerts au prince afin de prendre la décision. Il s’agit d’une démarche qui semble avoir évolué au sein des grandes organisations internationales (PNUD, OMS, UNESCO,…). Mais il reste à savoir si : faire la science politique c’est proposer ces modèles et ces rapports ou au contraire rester en dehors et laisser le choix aux acteurs.

La deuxième catégorie consiste en la question suivante : pourquoi doit-on distinguer en sciences politiques entre ce qui est scientifique et théorique et ce qui est pratique tant tout cela est lié ? En fait le chercheur peut s’immiscer dans la cuisine des politiques publiques sans qu’il y ait de contradiction. Il est impossible qu’un chercheur reste neutre à l’égard d’un choix. Il peut exprimer ses préférences sur un scénario donné. Selon cette seconde catégorie de définitions, choisir, recommander n’est pas contraire à la première approche qui oblige le chercheur à se contenter uniquement à proposer les scénarii possibles en laissant au prince le choix de trancher.

La distinction entre une science politique objective et une science qui essaie d’imiter les sciences exactes n’est pas totalement fondée selon la critique de Dunn. Il est trop simpliste d’opposer un courant scientiste à un courant idéologique. Il est possible de faire la science des choix et des options.

La philosophie politique ancienne reposait sur une science qui permettait de faire un choix au cœur des normes, en utilisant une méthode scientifique, sans tomber dans l’idéologie (Leo Strauss). Pour L. Strauss, les vérités changent selon l’angle de vue ; elles sont des vérités provisoires tant qu’elles ne sont pas démenties ou falsifiées. Nombre d’auteurs ont cru découvrir chez les anciens une approche permettant d’arriver à la vérité (positivistes). On peut donc développer une science de choix, produire une vérité dans le domaine politique. L’école de Chicago propose une approche classique. Selon cette dernière, on ne peut dissocier les choix idéologiques ; on peut étudier objectivement une question mais aussi choisir le meilleur scénario. On peut dégager les différentes alternatives et choisir la meilleure. L. Strauss est l’un des rares à avoir pu développer cette nouvelle approche. Ses disciples ont suivi mais sans grand succès.

Ceux qui pensent qu’il s’agit d’un domaine de science mais qui ne peut pas cacher les inclinations et les idéologies. Il n’y a pas de frontières étanche entre les deux. Entre l’idéologie et la connaissance scientifique, les choses ne sont pas claires. C’est dire qu’il n’y a pas de limite entre l’idéologie et la connaissance scientifique du terrain et que le choix s’impose. Ce qui est important c’est de faire un choix scientifique.

Cette vision est beaucoup plus apparente dans le domaine du droit, à propos du « juste ». Le tribunal est le meilleur endroit de la production de ce juste. Cette approche est développée par Michel Villey comme une opération de vérité. L’école de Bruxelles (Charles Perlman) devenue célèbre, basait ses recherches sur la logique d’Aristote. Elle a développé les règles de la rhétorique c’est-à-dire de la meilleure manière d’emporterla conviction des interlocuteurs, de les convaincre… quel que soit le degré de justice ou d’injustice de la cause défendue. Partant de ce point de vue et selon cette approche, l’analyse des politiques publiques ne peut se faire sans un choix idéologique. Nous pouvons étudier objectivement mais on peut choisir la meilleure voie possible des alternatives proposées.

Le discours scientifique moderne se développe sur le mode du monologue, il est monolithique, unilatéral, sûr de lui-même et déclare vouloir aboutir à des vérités stables et à des résultats fiables et mesurables.

Le technique et le politique

L’action politique est une question majeure de la science politique. Elle consiste à savoir qui obtient quoi et comment ? Cette question renvoie à son tour à une série d’autres questions, comme celle de savoir quelle est la relation entre la science et la politique engagée. Il s’agit de la place de la question du savoir au cœur de l’action publique. Les politiques publiques renvoient donc à l’analyse des pratiques de ceux qui gouvernent. On touche ici au problème classique des rapports de la technocratie ou de la politique. Trois modéles peuvent etre dégagés.

Le modèle décisionnel se base sur l’introduction de la rationalisation dans la décision. Max Weber distingue le travail des techniciens de l’action des politiques. Cette différenciation importante est liée au développement constant de la bureaucratie dans la sphère politique.

Cette rationalité suppose que les taches sont clairement déterminées : aux premiers le calcul des moyens et aux seconds la détermination des objectifs. C’est le modèle décisionniste où un partage du travail entre technocrates et politiques est clairement effectue, mais avec une prééminence des derniers.

Les techniciens en tant que spécialistes, peuvent définir ce qu’il convient de faire, par la détermination des moyens, mais ils ne seraient pas en mesure de déterminer les finalités (objectifs, fins). Le domaine des fins leur échappe car ils s’intéressent aux faits.

Le modèle technocratique  s’oppose au précédent. En effet, on remarque à ce niveau la prééminence des calculs des moyens sur la détermination des fins. Les nouvelles technologies mises à la disposition de la pratique politique…rationalisent le choix politique en tant que tel, en mettant au point des stratégies calculées et des simulateurs de décision dans une exacte mesure. Les spécialistes semblent s’imposer au détriment du pouvoir de décision du chef.

Selon cette perspective, on peut faire une simulation d’une action et suivre son évolution dans les moindres détails. On assiste là à la réduction de l’espace discrétionnaire du politique. La politique n’a qu’un effet fictif, puisque tout est calculé à l’avance (s’il n’y a pas la situation A il y aura la situation B), les technocrates deviennent de véritables décideurs.

Selon Habermas, la même rationalité permet de résoudre les questions techniques et les questions politiques, à la fois le calcul des moyens et la détermination des fins.

En réalité, cette distinction entre les politiques et les technocrates est fausse, les fins seraient déjà inscrites dans les moyens. La vision des technocrates repose sur l’idée qu’il n y a aucune raison de soumettre la décision à la souveraineté du politique. La logique technicienne prime.

Le modèle pragmatique essaie de pacifier, en les conciliant les rapports entre les technocrates et les politiques. Dans une société démocratique fonctionnant normalement, où les dérives sont absentes et où les conflits ne sont pas exacerbés et les médias non manipulés, les spécialistes ne cherchent pas à dépasser leur rôle de techniciens. Leur travail se limite uniquement à la détermination des moyens à mettre en œuvre par le politique.

Les fins sont, en fait, l’objet d’une large discussion au sein de la société, mais elles n’interpellent que les décideurs politiques. Dans cette situation, il n’y a pas de soumission des uns aux autres. Le partage se fera à travers la communication entre les scientifiques (qui produisent expertise et conseil) et les politiques (qui peuvent y être attentifs). Ceci donne une démarche pragmatique.

Derrière les trois modèles, il y a des conflits entre les forces sociopolitiques et économiques qui les véhiculent, des luttes pour la légitimation. Il s’agit d’un lieu idéologique par excellence où Habermas développe sa conception sur les rapports entre la technique et le politique.

Le concept de la raison technique est un concept idéologique. La technique n’est pas abstraite. Elle constitue une domination méthodique et scientifique. Selon cette école, la lutte idéologique est dépassée (Ecole de Francfort : H. Marcuse, E. Bloch, Wilhem Reich). Il faut s’intéresser à la psychologie, à la psychanalyse, à la culture (dimension freudienne, dimension culturelle).

La méthode scientifique a toujours permis une maitrise de la nature, voire, de l’homme sur l’homme (Weber). La technologie a fourni la preuve qu’il y a absence de liberté. Il lui est techniquement difficile de rester autonome. Cette vision du monde à propos de la technique ne peut s’affirmer sans produire une domination de l’homme sur l’homme, au nom de la rationalisation du monde.

Enfin, on peut dire que la technique représente, un instrument de domination. Le pouvoir technocrate devient par sa propre logique dominateur. Plus la technologie avance, plus la liberté diminue et moins il y a de surprise, de possibilité d’action et d’initiative.

Y. Habermas explicite tout cela : « Ce que j’essaie de montrer, c’est que la science en vertu de sa propre méthode et de ses propres concepts, a projeté un univers au sein duquel la domination sur la nature est restée liée à la domination sur l’homme et qu’elle l’a aidé à se développer, et ce lien menace d’être fatal à cet univers dans son ensemble. Comprise et maitrisée par la science, la nature réapparait dans l’appareil technique de production et de destruction qui assure et facilite l’existence des individus et qui, en même temps, les assujettit à ceux qui sont les maitres de l’appareil. Aussi se mêlent la hiérarchie rationnelle et la hiérarchie sociale. »[1]

II. La part de la technique dans la politique n’est facile à mesurer. On peut donner l’exemple du domaine des finances publiques où on enregistre des contraintes sur lesquelles la volonté politique n’aurait pas d’influence. Les techniciens qui travaillent dans le champ des finances sont des spécialistes, des ingénieurs qui seraient à même de définir les calculs de moyens et de rationaliser les choix. Les contraintes objectives l’emporteraient sur le pouvoir de décision du chef. La décision politique deviendrait fictive.

Pour sa part, la théorie politique tentant de dépasser le terme du débat, considère que les technocrates jouent un rôle complémentaire et non pas contradictoire, car ils jouent le rôle de conseillers des politiciens. Les finances publiques, considérées comme un domaine technique, repose cette problématique du rapport entre le technique et le politique.

Cette dimension technique se retrouve en particulier dans les finances publiques[2]. Au départ, les finances publiques étaient très simples, les fins sont tellement définies et suivent un cadre juridique obligatoire. Mais progressivement, les choses sont devenues plus complexes et le champ des finances publiques s’est élargi avec l’intégration de nouveaux éléments ; cette tendance a exigé une plus grande technicité influençant ainsi le système public. Les finances ont fini par être investies par le socio-économique.

Cette technicité détermine l’ensemble des opérations financières qui se déclinent en un ensemble de procédés permettant d’aboutir à des fins précises. En plus, l’effacement du parlement dans l’élaboration du budget qui est passée en faveur du ministère, est une autre preuve du caractère technique de ce domaine. Le caractère technique renvoie au caractère scientifique de ce domaine.

Cependant, cette technicité se heurte à des limites. Aujourd’hui, il parait inapproprié d’envisager l’automatisation des modes d’arbitrage. Décider en matière des finances publiques revient aussi à négocier, marchander et vivre des tractations avant de faire un choix. Les principes budgétaires ne sont pas innocents, les finalités partisanes affectent les choix budgétaires. Si infime qu’elle soit, la marge laissée au politique peut donner une nouvelle configuration de toute la loi budgétaire.

Cette présentation des politiques publiques mérite d’être interpellée. Une des grandes conclusions reste cette tension entre la politique et la politique publique en tant que corpus de mesures prises au nom de la gestion rationnelle de la chose publique. Cette tension est toujours constante et peut éclairer le fond de ces politiques publiques. En effet, on ne peut pas imaginer une politique publique isolée et sans la politique : les politiques publiques baignent dans les problèmes de la société.

Le champ politique est un champ pluriel et plein d’antagonismes et de conflictualités. Cette vision s’inspire beaucoup de la théorie des conflits qui s’est développée dans les années 80. Dans les années 90 une autre théorie verra le jour. Il s’agit de la théorie des négociations qui cherche à gérer ces divergences par des compromis. Les politiques publiques sont conçues de telle sorte qu’elles puissent accompagner les rapports de forces existants. Cependant, il n’y a jamais de politiques publiques achevées.

Chapitre 3. Caractéristiques des politiques publiques 

Les caractéristiques peuvent être mentionnées :

1.    Les politiques publiques essaient de répondre en principe à un besoin un problème à résoudre. Elles constituent une action réponse que peut mettre en relief des oppositions.

Toute politique publique constitue un contenu juridique, institutionnel, financier. Elle est aussi un processus. Le processus est le cadre dans lequel s’insère une politique publique, la dynamique qui l’anime. Jamais une politique publique ne se réduit à un simple contenu : le contenu est matériau formé de discours, d’orientations, principes directeurs,d’objectifs, de représentations, de mesures, d’actions, de lois, de règlements, de moyens... Le processus semble un facteur plus déterminant.

2.    Toute politique publique comporte un élément de décision. Il n’y a pas de politique publique « anarchiste » au sens propre (an arché/ sans pouvoir, Bakounine au contraire disait qu’il n y a pas besoin de pouvoir et de gouvernement).  ), sans prince, sans pouvoir,… Là où il y a des politiques publiques il y a un pouvoir politique. Les politiques publiques impliquent l’existence d’un décideur qui a la compétence d’allocation et d’affectation des ressources.Cela ne peut se faire en dehors d’une relation d’autorité L’autorité semble indissociable du domaine public.

Selon Max Weber, il y a autorité quand il y a le monopole de la contrainte (violence) légitime exercé pas l’Etat. La dimension contrainte est décisive car toutes les instances peuvent produire une politique publique. Les politiques publiques sont un ensemble de mesures, d’objectifs, d’initiatives, de moyens et d’actions, qui comportent une dimension prescriptive (ordres, encadrement des comportements…). La politique publique suppose donc une autorité qui ne peut être imaginée en dehors de l’Etat. Que dire du rôle de certaines organisations internationales (Banque Mondiale, FMI…) en matière de production de politiques publiques nationales ?

Le second élément permettant de définir le contenu d’un politique publique est celui de la décision. Cette décision ne peut être envisagée en dehors de l’Etat en tant que détenteur unique de pouvoir politique et par conséquent, de l’autorité.

3.    Politique publique, stratégie, plan, programmes…Ceci nous amène à poser la question de savoir quelle différence il existe entre une politique publique et une stratégie. Une confusion existe dans les usages courants des deux termes. D’autant que certaines politiques publiques peuvent paraitre comme des stratégies ou sont effectivement « stratégies ».

La distinction entre elles peut être, à priori, opérée à partir de leur durée. Ainsi, la moyenne de vie d’une politique publique se situe généralement entre trois et cinq ans, on pourrait dire une législature. La perspective d’une politique publique est limitée dans  la durée d’une législature... Par contre, la stratégie est une vue d’ensemble qui s’étale sur une plus grande durée.

Une politique publique peut se décomposer elle-même en « plans d’action » annuels ou pluriannuels, généralement trois ans. Toutefois, il faut préciser que la durée n’est pas suffisante pour distinguer entre une stratégie et une politique publique. La stratégie peut être aussi de courte durée (ex. La tombée du rideau de fer, voire la désoviétisation de l’Europe Centrale).

Certaines ajoutent un autre élément de distinction relatif à l’ampleur de chacune d’elle.

Enfin, se pose le problème de classification entre le plan produit pour de longues périodes et les plans d’action de plus courte durée. 

Ces différences posent également le problème de dénominations : s’agit-il chaque fois d’une politique publique, d’une stratégie ou d’une autre base d’activité publique?

Les politiques publiques ne sont pas liées à un objectif conjoncturel. Il s’agit d’une préoccupation de plus longue durée. Toutefois, les politiques publiques peuvent apparaitre sous l’effet de conjonctures (revendications, contestation des salaires…). La conjoncture peut avoir son mot à dire dans l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques. L’analyse des politiques publiques est née au cœur de l’Etat, c’est-à-dire dans les sphères purement techniques à savoir l’administration. Ce lien organique entre l’évolution de l’Etat et l’analyse des politiques publiques est indéniable. Cependant, cela n’exclut pas une impulsion par la conjoncture.

Si l’impact de la conjoncture peut être sensible, et si les acteurs peuvent en être fondamentalement affectés, le problème de leur sérénité se posera sans doute. Quand la conjoncture et ses préoccupations traversent les politiques publiques, le positionnement de l’élément politique s’accentuera entre les acteurs (« les échanges de coups » plus ou moins loyaux, les rivalités, les boycotts, les soutiens, les complicités, les sabotages…). Par contre, le stratégique a tendance à objectiviser, et de fait, les acteurs sont moins agités, plus sereins, que cela préjuge des résultats, sans et l’action plus réfléchie.

4.    La politique publique influe obligatoirement sur les individus et sur leurs comportements.

Toute politique publique peut avoir des supporters, mais aussi des détracteurs. L’homogénéité des réactions n’est jamais assurée. Il y aura toujours des réactions positives et d’autres négatives qui risquent, en dépit de leur faible importance, d’empêcher la mise en œuvre d’une politique publique.

L’objectif des acteurs serait d’éviter des réactions communes de rejet, de refus, d’opposition massive, et de chercher à satisfaire le plus grand nombre possible, de limiter les réactions contraires en essayant de les prévoir à l’avance et d’anticiper. L’aspect « réaction » revêt une importance non négligeable. Les décideurs sont tenus de la considérer au moment de la production de leurs politiques publiques et de savoir le gérer. Ce champ n’est pas homogène. Satisfaire tout le monde reste une utopie.

5.    Chaque politique publique comporte plusieurs niveaux (réglementaire, institutionnel, central, dimension sociale…), mais le contenu des niveaux diffère aussi selon les pays, les régions, les périodes. Cependant, il y a des cadres généraux que l’analyse des politiques publiques essaie de saisir. Les politiques publiques sont souvent envisagées dans un cadre global.

Les politiques publiques renvoient souvent à des démarches d’ensemble marquées, à de grandes orientations (par exemple au Programme d’Ajustement Structurel), et sont exprimées dans plusieurs domaines : rationalisation des moyens, grands équilibres macro-économiques, désengagement de l’Etat…

Chapitre 4. Typologie des politiques publiques

Les politiques publiques peuvent faire l’objet d’une classification : politique publique distributive, de rattrapage, commutative, sociale, productive…, selon l’objet, les contenus et selon la centralité de la politique publique ; exemple : les politiques publiques de restructuration, les politique de mise à niveau… Il y a des politiques publiques mères, centrales, et des politiques publiques sectorielles ou sous-sectorielles.

Comment répertorier les politiques publiques ? Sur la base de quel critère ?En effet, il existe plusieurs critères pour classer et ordonner les politiques publiques.

Première distinction : Elle se base sur un critère formel ou institutionnel. Elle part de qui produit la politique publique en question : le Parlement ? le Gouvernement ?le Juge ?On distingue à ce niveau de la politique publique parlementaire, administrative, gouvernementale ou judiciaire. Il s’agit d’un premier regard possible pour organiser différentes politiques publiques.

La deuxième possibilité consiste à distinguer entre des politiques publiques nationales, régionales ou locales.

La typologie peut etre effectuée sur la base du domaine : On peut également parler de politiques publiques économiques, sociales, techniques etc.

Une quatrième possibilité permet de distinguer entre des politiques publiques qui se basent sur des moyens administratifs (production de textes, fonctionnement de l’administration…), normatives, législatives et réglementaires, ou d’une politique publique purement politique qui s’articule sur des actions sociales et politiques.

La cinquième distinction consiste en des politiques publiques se basant sur la répartition des statuts, privilèges, distribution des ressources matérielles et symboliques, ou d’une politique de redistribution, c’est-à-dire, une révision de la distribution existante, par exemple le système de retraite, les statuts spéciaux, les politiques fiscales, les politiques salariales, les politiques complémentaires qui consiste à ajouter quelques choses pour réajuster et rationaliser. La distribution et l’affectation sont donc au centre de la plupart des politiques publiques. Ceci dit, toutes les politiques publiques évoquées sont soit commutatives soit distributives ou redistributives (qui corrigent ou réajustent les premières distributions). Toutes les démarches vont dans ce sens, et cette distinction traverse toutes les typologies que l’on peut penser.

Une autre classification permet de mettre en relief les politiques publiques organisationnelles et réglementaires, énonce les règles de comportement (exemple, à partir de la date x l’usage de voitures de service ne sera plus permis…), édictent des comportements. On les oppose aux politiquesconstitutives, institutionnalisantes (exemple : la politique constitutionnelle…)

                Chapitre 7. L'évaluation des politiques publiques

L'évaluation des politiques publiques a toujours été au cœur des débats politiques et démocratiques. La place centrale accordée aux résultats dans les programmes de reforme récemmentengagées dans le secteur public, a entraine un regain d'intérêt pour cette discipline qui connait aujourd'hui une importante évolution.

Longtemps confinée dans le strict cadre de la recherche académique, l'évaluation des politiques publiques quitte progressivement ce cadre sous la pression du temps décisionnel du politique, différent du temps de l'universitaire. L'évaluation tend à devenir plus systématique et davantage tournée vers l'action. Les experts et universitaires ont compris l'intérêt de l'interdisciplinarité et s'engagent avec les consultants, les administratifs et les élus dans des partenariats tournes vers l'amélioration de la qualité et de l'utilité de leurs approches. Le phénomène de création et de développement des associations d'évaluation dans différents pays et au niveau régional (cas de l'Europe), regroupant des intervenants d'horizons divers (universitaires, auditeurs, contrôleurs de gestion, évaluateurs institutionnels, administrateurs, etc..) est très significatif à cet égard.

L'objet de cette communication est d'essayer, à travers l'expose d'un certain nombre de constats, d'identifier quelques tendances qui traversent actuellement le champ de l'évaluation des politiques publiques.

Premier constat: Position ambigüe des acteurs politiques par rapport à l'évaluation des politiques publiques

Dans la plupart des pays, le recours à l'évaluation demeure relativement discret. La nécessite de l'évaluation est reconnue mais les actes ne suivent pas toujours.

Eléments d'explication:

ü  Les décideurs ne sont pas disposes à se sentir interpelles par des experts « arrogants »qui ne sont pas « aux prises avec les réalités ».

ü  Les évaluations prennent trop de temps, ce qui réduit l'utilité de leurs résultats par rapport à l'action publique.

ü  Les décideurs craignent d'êtreembarrassés par l'information que produisent les évaluations, ne voulant entendre que les bonnes nouvelles et non pas ce qui va mal et dont les media et l'opinion publique peuvent se servir pour les interpeller.

Cependant, et à mesure que l'obligation de rendre compte s'enracine dans la culture politique, les décideurs font de plus en plus appel à l'évaluation en tant qu'outil leur permettant de mesurer, d'améliorer et de mettre en valeur leurs performances.

Second constat: Une forte augmentation de la demande sociale pour l'évaluation des politiques publiques

Plusieurs facteurs explicatifs à l'augmentation de la demande d'éval

uation:

ü  L'augmentation du niveau d'instruction des populations et la diffusion d'informations permettant d'analyser, d'apprécier et de comparer les performances des décideurs politiques à l'échelleplanétaire.

ü  Les doutes croissants exprimés par les citoyens à l'égard des décideurs politiques devant l'opacité et la complexité des systèmes multi-niveaux d'exercice du pouvoir politique.

ü  L'écart croissant, entre le produit et service qui sont offerts au citoyen/client par une part croissante de ses fournisseurs de la sphèreprivée et ce qu'il obtient de tout ce qui relève de la compétence de l'état: l'individualisation du service, l'immédiateté, le juste prix qui prévalentdans la sphère privée, sont devenus au cœur des attentes du citoyen/usager.

ü  Le nouveau contexte des finances publiques, caractérisé par le niveau de la fiscalité, le déficitbudgétaire et la datte publique, jugés excessivementélevés, contraignant les pouvoirs publics à faire mieux avec une quantité de ressources de moins en moins extensible.

ü  L'intervention des organismes internationaux (Banque Mondiale, Fonds monétaire international, etc) ainsi que le développement de regroupements régionaux, impliquant la nécessite de se conformer à des « standards de performance » et la revue périodique des politiques et des actions des pouvoirs publics nationaux.

ü   

Troisième constat: De nouvelles pratiques d'évaluation, empruntées au secteur prive, se développent et s'enracinent dans le secteur public

L'évaluation est de plus en plus considérée comme un outil de management et d'amélioration des performances. Des pratiques d'évaluation qui ont fait leurs preuves dans le secteur privé, telles que le contrôle de gestion et l'audit, sont introduites dans le secteur public. L'évaluation classique est intégrée dans un système plus global de gestion de la performance.

1)    Le contrôle de gestion

Le contrôle de gestion est une discipline récente qui a pris naissance dans les grandes entreprises américaines pour coordonner la décentralisation devenue nécessaire au maintien de leur efficacité et de leur dynamisme.

Traduction littérale de l'expression anglaise « management control », cette expression recouvre un ensemble d'outils et de pratiques dont la finalité est de focaliser l'attention des acteurs sur les résultats de leur activité. On parle également de direction par objectifs (DPO), de gestion axée sur les résultats ou contrôle par les résultats, ou encore de gestion de la performance.

Le contrôle de gestion peut êtresschématisé de la manière suivante:

Objectifs

PertinenceEfficacité

Moyens Résultats

Efficience

Schéma 1 : triangle de base du contrôle de gestion

Comme le suggère le schéma ci-dessus, la préoccupationpremière de tout dirigeant est de parvenir à réaliserle meilleur résultat possible compte tenu du potentiel de ressources dont il dispose et des buts fixés à son entité. Pour y parvenir, il focalise son attention sur 3 types de relations:

ü  La relation moyens/objectifs qui s'inscrit dans la démarcheprévisionnelle (programmation/budget)et qui invite à rechercher en permanence les stratégies qui permettent une combinaison optimale des ressources. Ce qui est recherché à ce niveau est la pertinence des décisions prises quant à l'identification des voies et moyens permettant la réalisation de l'objectif.

ü  La relation objectifs/résultats qui s'inscrit dans la démarche de suivi consistant à maintenir le système à gérer, en permanence, sur la trajectoire conduisant aux objectifs fixes, en organisant une vigilance permanente pendant l'exécution des activités ( systèmes d'information, indicateurs, tableaux de bord).

ü  La relation moyens/résultats qui permet en fin de parcours de connaitre le cout du résultat réalisé, et qui, sur la base d’une comparaison avec une norme, les résultats d’entités similaires ou simplement des données historiques de la même entité permet d’apprécier l’efficience de celle-ci.

Le contrôle de gestion considère l’évaluation comme une composante essentielle du système de gestion et comme source d’amélioration permanente.

Ce concept peut être schématisé de la manière suivante (roue de DEMING) :

 

         Schéma 2 : Processus d’amélioration continue ou d’apprentissage

Plan (Planifier) : établir les objectifs et les plans d’action nécessaires à leur réalisation.

Do : mettre en œuvre les activités.

Check(vérifier) : surveiller et mesurer les activités et rendre compte des résultats.

Act(agir) : entreprendre les actions de redressement pour améliorer en permanence les performances (amélioration des activités, leur extension ou leur remplacement).

L’introduction du contrôle de gestion dans le secteur public constitue une innovation majeure des vingt dernières années. Il favorise le recentrage de l’action des organisations publiques sur les finalités et non plus seulement sur lesprocédures. Il introduit la transparence, là ou l’opacité est décriée, et favorise l’apprentissage.

Le contrôle de gestion occupe une place de plus en plus grande dans le système d’évaluation du secteur public. Son introduction dans ce secteur a été à l’origine de grandes réformes des procédures budgétaires qui se sont traduites notamment par un allégement des contrôles formels, à priori une plus grande autonomie des gestionnaires des deniers publics et une grande implication de ces derniers dans le processus d’évaluation (auto-évaluation).

Le contrôle de gestion a également donné plus d’effectivité au contrôle politique (exercé sur les managers du secteur public par le gouvernement et sur le gouvernement par le parlement) grâce à son caractère systématique et à la rigueur de ses méthodes, permettant d’assurer la disponibilité des informations sur l’utilisation des deniers publics (pertinence, efficience, efficacité).

2)    L’audit dans le secteur public

L’audit peut être défini comme l’examen d’informations par une tierce personne, autre que celle qui les prépare ou les utilise, avec l’intention d’établir leur véracité et de faire un rapport sur le résultat de cet examen avec le désir d’augmenter l’utilité de l’information pour l’utilisateur.

L’audit met en jeu trois parties : celle qui produit l’information, celle qui l’utilise et l’auditeur.

Rapport exprimant une opinion, un avis, des recommandations

Audit

Flux d’information

L’audit qui s’est développé d’abord dans le domaine financier et comptable (certification des comptes) a été progressivement étendu aux autres fonctions du management des entreprises : la fonction commerciale, le marketing, la production, les ressources humaines, le système d’information, etc. On est passé progressivement de l’audit financier à l’audit de gestion.

L’audit a également étendu son champ d’intervention par rapport au critère de position dans le temps. Au départ, l’audit portait sur des informations historiques. Il s’applique également, aujourd’hui, aux informations actuelles et prévisionnelles.

Dans le secteur public, l’audit a suivi le même mouvement. L’extension de son champ a brouillé les frontières entre l’audit et l’évaluation, d’autant que les méthodes et critères utilisés sont semblables. Cependant, la convergence de l’évaluation et de l’audit se heurte à des obstacles ; « l’identité multiple de l’évaluation, sa culture basée sur les sciences sociales et la résistance politique à ce que les institutions d’audit fassent plus d’évaluation ».

Quatrième constat: Entre en scène d’un nouvel acteur de l’évaluation des politiques publiques : le citoyenSous la pression de la demande des citoyens et de la sociéte civile pour de nouvelles formes de participation démocratique, les pouvoirs publics ont du mettre en place des outils qui garantissent une plus grande transparence et une meilleure information sur l’action publique et qui permettent de prendre en compte le point de vue des citoyens pour réorienter cette action.

ü  Diffusion large (nouvelles technologies aidant) de toutes les informations concernant les programmes gouvernementaux.

ü  Diffusion de rapports périodiques sur les réalisations

ü  Organisation de débats publics sur les politiques et programmes gouvernementaux

ü  Sondages d’opinion

ü  Enquête de satisfaction concernant des prestations assurées par le secteur public

ü  Charte des citoyens (ou charte du service public)..etc.

Le nouveau rôle que le citoyen commence à jouer dans la gestion des affaires publiques est l’une des manifestations les plus significatives de l’évolution culturelle qui opère au sein du secteur public. Il s’agit du recentrage du secteur public sur ses missions de base, après une longue période de dérive bureaucratique ou il donnait l’impression d’avoir oublié sa raison d’être.

                    Chapitre 6. La capitalisation

Ces développements sur la capitalisation seront centrés sur les cinq axes suivants :

-les raisons de la capitalisation : pourquoi capitaliser

-l’objet et la définition de la capitalisation  : qu’est-ce que la capitalisation ?

-les moments de la capitalisation 

-les acteurs de la capitalisation 

-la méthodologie de la capitalisation 

1.    Les raisons de la capitalisation

Apprendre par l’expérience. Permettre aux acteurs de se professionnaliser. Permettre aux structures de devenir plus efficaces.

Une opération naturelle que nous entreprenons, en tant qu’individus ou groupes,  au quotidien, dans l’activité professionnelle, parfois sans en prendre conscience. On tire les leçons des pratiques passées afin d’être plus efficace, plus rapide, d’éviter les conflits, de réduire l’indétermination, de diminuer l’aléatoire. Il s’agit de mobiliser des savoir-faire déjà développés.

La capitalisation est le passage des  expériences vers des connaissances partageables. Elle permet de faire un inventaire des acquis de l’expérience du projet.

Tous les domaines d’action peuvent être concernés (aptitudes dans un travail, un poste, une fonction, une expérience professionnelle, une période de l’activité professionnelle, un secteur d’activité, un programme, une action déterminée, une compétence technique particulière ou générale).

Un des leitmotiv de cette note sur la capitalisation est que celle-ci porte sur ce que l’on a fait. Elle suit l’action. Elle ne la précède jamais.

A ce stade de l’analyse, il peut être déjà distingué entre une capitalisation individuelle (essayer d’améliorer sa pratique personnelle), collective (améliorer les compétences collectives), institutionnelle (conservation de la mémoire des savoir-faire).

Les motivations  institutionnelles à la capitalisation sont nombreuses. En la pratiquant on cherche à :

-améliorer l’activité, progresser, se perfectionner ;

-s’adapter à l’évolution des activités, faire évoluer les pratiques, innover à partir de l’acquis, à partir des savoir-faire existant

-lutter contre l’évaporation des expériences : il est difficile de garder les compétences, les expatriés ne sont par définition que de passage..

-préserver la notoriété, faire diffuser son savoir faire avant qu’il soit piraté par d’autres, protéger en quelque sorte le droit de propriété intellectuelle ;

-assurer la promotion de l’institution dans un contexte de concurrence pour accéder aux ressources des bailleurs de fonds. C’est alors un moyen de promotion de l’institution en valorisant son savoir-faire. Il s’affirme au Nord as au Sud as une tendance des assoc à devenir des bureaux d’études.

-participer à la construction collective des savoirs, partager le savoir, prendre distance avec la valeur marchande de l’information..

 -Optimisation de la ressource humaine/ moyen de révéler les compétences de membres d’une équipe et d’assurer un travail transversal

2.    Objet et définition de la capitalisation

Qu’est-ce que capitaliser ?c’est acquérir de nouvelles connaissances à partir de ses expériences et tirer des leçons à partir de ses expériences. On peut capitaliser un grand nombre d’éléments : des compétences, des pratiques, des savoir-faire, des expériences, des ressources..Tout est capitalisable.

Les sens du terme capitalisation sont divers selon les contextes. Ils varient selon les besoins des acteurs du développement.

Il est une définition que l’on peut considérer comme historique : la capitalisation est la transformation du savoir en connaissance partageable. Elle se fonde sur capacité à identifier, formaliser, organiser les savoir-faire, à les formuler afin qu’ils soient utilisables pour les autres.

Le savoir-faire se trouve auprès des acteurs de l’action, mais ce savoir peut être utile aux autres dans un contexte de concurrence et de recherche de meilleure productivité.

Capitaliser, c’est valoriser ce que l’on sait faire. Elle concerne les savoir-faire créés et mobilisés. Elle consiste à lister les conditions dans lesquelles une action a été menée avec succès et dire comment ces conditions ont été atteintes et quelle est la manière qui a permis d’atteindre le but, sans juger de la qualité du but ou du résultat ;

Capitaliser, c’est théoriser les savoir-faire pour ne pas les perdre, ce qui signifie codifier, unifier les acquis et les connaissances, les rendre utilisables pour soi et pour les autres. C’est aussi, dans ce sens là, les  modéliser ;

Capitaliser, c’est par ailleurs transformer la connaissance tacite en connaissance explicite, une plus-value de savoir-faire ;

Capitaliser, c’est se donner les clefs d’une démarche prospective, immortaliser des actions. Cela n’est surtout pas archiver.

 La capitalisation permet de récupérer ce que l’on sait faire et d’éviter de perdre son savoir. Le savoir capitalisé permet d’aborder les activités à venir. On passe d’un savoir potentiel, implicite,  à un savoir réel, explicite. Celui-ci sert à ses acteurs et aux autres. Il est diffusable.

Du coup, on peut dire ce que la capitalisation n’est pas :

-ce n’est pas une évaluation,

-ce n’est pas l’établissement d’un historique,

-ce n’est pas une modélisation de références en systèmes,

-ce n’est pas une étude externe

- ce n’est pas une recherche action

-ce n’est pas un bilan de compétences

-elle est différente de la systématisation, qui consiste aussi à expliquer ce qui s’est passé sur la base d’une chronologie

Dans la systématisation, l’explication fait intervenir des acteurs, des acteurs, des connaissances externes en analysant le rôle des leaders comme dans la sociologie des groupes. On analyse une réalité complexe en séparant des éléments qui chacun est décortiqué à partir des références externes. L’angle de vue est celui de l’observateur : exemple de l’analyse de la stratégie des acteurs, leur organisation, l’interaction, le fonctionnement du groupe qui a accompli les actions objet de la systématisation. L’action est un prétexte d’apprentissage en réponse à une préoccupation intellectuelle.

La systématisation des expériences semble être une pratique théorique propre à l’Amérique Latine. Elle a connu une trajectoire politique depuis longtemps liée aux expériences de Cuba, du Chili de l’Unité populaire, à la Révolution sandiniste… Le retour actuel des gauches au pouvoir dans différents pays de ce continent lui donne une nouvelle actualité.

A travers un travail théorique, des pratiques sociales sont reconstruites conceptuellement, l’éducation des adultes, l’éducation populaire, la théorie de la dépendance, la recherche, l’action, la participation..

Au cours des années 70 on s’est mis à produire des connaissances à partir de la pratique. Il s’agit d’un rapport de la théorie à la pratique, la pratique est définie comme source de connaissance. La recherche est pourvoyeuse de statut scientifique à la pratique sociale.

Les années 80 et 90 a permis une dissémination de la systématisation des expériences : là travers les expériences de l’éducation des adultes, l’éducation populaire, le travail social, la promotion de l’école pour le développement…

Au 21iéme siècle, davantage d’organismes latino-américains pratiquent la systématisation. Nombre d’initiatives nationales dans de nombreux pays de l’Amérique latine l’intègrent. Certaines agences de coopération l’utilisent..

La systématisation combine des dimensions objectives et subjectives, des actions et des perceptions, des connaissances produites d’une réflexion critique sur la pratique. La systématisation prétend expliciter ce qui a été pratiqué.

Points de convergence des principales propositions de la systématisation :

-des processus de réflexion individuelle ou collective

-autour d’une pratique vivante

-un concept en construction

-la pratique même de systématiser

-le dialogue avec d’autres producteurs de connaissances

-la reconstruction et la réflexion analytique sur une expérience

Aujourd’hui, la systématisation est pratiquée dans les institutions, les Etats, les universités, les agences de coopération, les Nations-Unies, et ce dans différentes régions du monde.

Les risques que court la systématisation est sa conversion en une nouvelle mode. Sa généralisation peut se traduire en une pratique qui ne donne pas lieu à la production de nouvelles connaissances

-renforcement des acteurs

-articulation avec les incidences sur les politiques publiques

-organisations apprenantes

-établir des dialogues avec des réflexions théoriques et méthodologiques qui partage intérêt pour apprendre de l’expérience de capitalisation, gestion de la connaissance.

Une systématisation est une modélisation de références en systémes transposables dans d’autres contextes.

3.    Les moments de la capitalisation

Les méthodologues distinguent deux moments possibles de capitalisation:

-la capitalisation in vivo, qui se fait en cours d’action. Elle peut profiter de l’exploitation de la mémoire encore vive et de l’accès aux informations.

-La capitalisation a posteriori elle-même dépend du temps qui sépare l’action de la capitalisation. Si le délai est court, il est difficile d’identifier les savoirs fondamentaux avec certitude, mais cela donne un accès complet à l’information. Si le délai est long, les savoirs fondamentaux apparaissent clairement, mais la mémoire vive s’altère, car la rétrospection devient difficile et incertaine. Il faut s’assurer que la mémoire existe et qu’elle est accessible.

4.    Les acteurs de la capitalisation

Qui capitalise et pour qui ? La capitalisation ne trouve pas son âme véritable dans la large communication et diffusion. Capitalisent principalement les producteurs de savoirs faire. D’ailleurs, le savoir n’est repérable que par celui qui a conduit l’action ou géré l’action.

Celui qui sait, c’est celui qui fait. De plus, on capitalise pour soi et à partir de son savoir pratique. Une capitalisation menée par un intervenant externe aux acteurs directement concernés par l’action semble difficile même si il connaît les détails intimes de l’action à capitaliser. Une capitalisation ne peut être un descriptif détaillé.

Si la capitalisation implique une démarche personnelle, cela ne signifie pas qu’elle soit un acte solitaire. Une tierce partie peut prendre le rôle d’incitateur, de propulseur de la démarche. Une interaction se produit entre elle et les acteurs. La partie tierce facilite le dialogue. Elle accompagne les personnes dans le travail d’introspection en créant une intimité, une culture de confiance, une situation d’accouchement...

5.    Méthodologie de la capitalisation

Elle ne relève pas d’une démarche méthodologique structurée comme on la trouve dans les logiques de planification.

Elle exige cependant un minimum de  méthode à adapter au contexte dans lequel elle s’exerce. Les principes d’action seront choisis en fonction de deux principaux facteurs:

1. Le moment de la capitalisation en tenant compte de l’accessibilité des informations, corrélées à l’espace temps

2. Les acteurs impliqués : s’agit-il d’une capitalisation interne individuelle ou collective ? D’une capitalisation assistée ou interne où un opérateur est chargé de repérer et d’extraire les savoirs utiles à l’action ?

5.1. Le cadre de référence

Créer un cadre permettant de recueillir la matière en prenant pour point de départ l’objet de capitalisation (action, secteur, période d’activité professionnelle..).

La première étape consiste à créer un cadre de référence à partir de l’objet de capitalisation (une action déterminée, thématique, démarche). Il s’agit de collecter l’information nécessaire à la capitalisation. La réflexion sur la capitalisation passe d’abord par la mobilisation de la mémoire des acteurs.

Les informations se trouvent aussi dans divers documents (rapports d’activités, notes méthodologiques, rapports d’évaluation, études..). Cependant ces derniers se rapportent davantage à la l’inventaire des actions plutôt que sur le comment de leur réalisation. Ils constituent des compléments, des éléments d’appoint

La démarche chronologique est le cadre de référence le plus simple pour mobiliser la mémoire, individuelle ou collective, plus les autres sources.

A partir de cette succession de faits repérés dans le temps d’éléments pertinents relatifs à l’action, il s’agira d’identifier les acteurs impliqués et les résultats atteints.

On reconstitue l’histoire de l’action :

-ce que l’on a fait : il s’agit de décrire l’action

-dans quel ordre l’action est-elle faite :organiser chronologiquement la description

-avec qui l’action a été faite : inventaire des acteurs personnes, groupes, institutions qui ont contribué à l’action

La référence descriptive chronologique permet de repérer les points d’inflexion internes ou externes qui ont fait évoluer l’action de manière significative. A quel moment l’action objet de capitalisation, a connu des sauts qualitatifs, a avancé de manière significative ?

Si la référence chronologique ne peut être établie directement, deux méthodes sont possibles :

1)    Demander à chaque acteur de reconstituer individuellement sa propre chronologie, puis créer une référence commune au groupe à partir des travaux de chacun ;

2)    Initier dés le début le cheminement collectif par une collecte des histoires de vie. Ces dernières ne se déroulent pas toujours au même espace temps, mais elles s’appuient sur des éléments jugés importants par les acteurs. Il s’agira de construire une lecture transversale des récits.

Les matériaux ainsi  collectés sont classés en vue de constituer un cadre de référence, on appelle cela « la vider classer »

5.2.Le repérage des points d’inflexion

Le repérage des points d’inflexion, c’est à dire les changements significatifs, les faits internes(par exemple la distribution des tâches), ou externes(éléments non maîtrisables par les acteurs de l’action), qui ont influencé structurellement l’action, les sauts qualificatifs, les périodes où l’action a avancé de manière exponentielle. Il s’agit d’identifier les moments de facilitation qui ont fait évoluer l’action de manière significative.

Cette approche permet de dépasser la vision de l’action sous forme d’un déroulement linéaire des actions. Elle la montre avec des  arrêts et des activités, des arrêts et des bonds. Elle permet de  dépasser et de cantonner les obstacles, des sauts pertinents, les boosters d’action.

Ainsi évite-t-on d’être noyé dans les informations. Il s’agit donc d’un processus dynamique, qui ne se confond pas avec la notion d’archivage.

La recherche des points d’inflexion permet de préparer le travail de capitalisation.

5.3. Identification et classement des savoir faire/extraction des savoir faire

La troisième étape d’une capitalisation consiste à chercher à répondre à la question : à partir des points d’inflexion dégagés, quelles sont les compétences créées, celles qui me sont propres et qui doivent être conservées ? 

Comprendre comment on a construit ces éléments jugés indispensables à l’action, les facteurs de réussite, de connaître comment les difficultés, les obstacles, ont été contournés, dépassés, résolus. La question du comment ne se réduit pas à un rappel des conditions préalables, ou la justification de l’action menée.

Ces changements, ces boosters, sont la manifestation de compétences et de savoirs. La reconstitution des méthodes d’actions va faciliter le repérage des savoir-faire : quelles ont été les autres méthodes disponibles ? Existait-il d’autres alternatives ? Pourquoi ne les ai-je pas choisies ? Qu’est-ce que j’ai essayé et qui n’a pas abouti ?Qu’est ce quia motivé le choix des actions ?

Au quotidien ces questionnements sont fréquents. Comment a-t-on fait ? L’enjeu est de repérer dans l’ensemble des acquis, les savoirs transposables, fondamentaux et endogènes, différents de ceux déjà connus par d’autres acteurs, ou d’autres structures, et qui recélent une plus-value.

D’abord, ces savoir faire doivent être classés en savoir fairespécifiques (utilisables uniquement dans certaines circonstances ou utilisable par la personne qui les a mis en œuvre) et en savoir fairetransposables (fondamentaux).

Ensuite dans un second temps, les éléments empruntés et connus, c’est à dire classiques et externes, rattachés à d’autres sources, d’autres acteurs, et les savoirs endogènes créés par le projet, l’action. Ces derniers révèlent la capacité des acteurs à créer de nouveaux savoir-faire.

Pour faire cette classification, il faut connaître la pratique des autres. Tous les savoir faire sont pertinents pour l’auteur. Mais dans la capitalisation seuls les savoir faire transposables et endogènes pourront être mis en œuvre par d’autres praticiens et pourront donc être partagés et diffusés.

5.4. La modélisation.

Elle vise les objectifs suivants :

-rendre le savoir réutilisable pour des actions ultérieures, en sachant que les situations à venir ne seront jamais totalement identiques à celle ayant permis d’alimenter la capitalisation.

-identifier les alternatives, dégager de nouvelles perspectives, innover..

-rendre les savoirs transposables, mettre les utilisateurs qui n’ont pas fait le même cheminement et n’ont pas eu la même expérience que les acteurs dans un même état d’esprit

-se donner les moyens de la diffusion

A ce niveau il importe de distinguer modélisation et théorisation..

Quelques remarques conclusives

1° Il existe plusieurs approches théoriques

-   Un modèle appartenant à la famille technocratique de rationalité et de rendement, loin des désirs des acteurs et de leurs aspirations subjectives. Ce modèle se base sur des choix et des critères objectifs constants et suppose des études approfondies des options pour aboutir à des meilleures solutions (approche Tayloriste).

-   Un modèle où le politique est lourdement présent, c’est un contexte très politisé où les enjeux, les défis, les risques sont fort dominants. Dans ce modèle, les tensions sont aigues, on peut même parler d’une dramatisation des politiques publiques : « si on ne fait pas ça, la situation sera catastrophique ». Ce modèle se rapproche du précèdent dans le sens qu’il cherche la plus grande rationalité, mais se trouve relié à des enjeux. Le décideur se trouve confronté à des situations d’intérêts, sinon divergents du moins distincts. Mais on est dans une situation caractérisée par une articulation et une interdépendance des actions les unes par rapport aux autres. C’est le cas par exemple du « gentlemen’s agreement » ayant réuni l’Etat, le patronat et les syndicats, dans une situation qui, au départ, était très divergente, voire conflictuelle et où les intérêts s’opposaient fortement, pour aboutir grâce à un esprit de rationalisme, à une situation de synthèse, c’est-à-dire aux dialogues sociaux. Mais cette situation ne peut être envisagée que dans un cadre imprégné par les principes démocratiques.

-   Un modèle d’interaction dans lequel le décideur glisse une décision et attend les réactions. Il procède par la suite au réajustement de sa décision à la lumière desdites réactions. Il s’agit d’une gestion des interactions par l’introduction des redressements nécessaires. La politique publique est menée donc dans un cadre d’interactions même lorsque les intérêts restent divergents. Cette tâche est difficile, l’analyse devient phénoménologique ; la politique publique est alors une trajectoire de mesures jamais achevée.

-   Un modèle systémique (système d’in put/ out put), basé sur le comportement (le behaviourisme). Ce modèle consiste en l’introduction des mesures, les acteurs réagissent de différentes manières et on aura des sorties qui permettent des rétroactions.

2°.Autres remarques..

Annexe 1.

Les finances  Publiques  situeraient a priori l’activité  politique  dans ce que nombre d’analystes  délimitent  comme relevant  de l’ordre du  technique. Les définitions peuvent varier «moyen d’action des collectivités publiques, éléments de leurs  patrimoine, l’un des instruments dont les collectivités  disposent  pour exercer leur action, cadre de régulation  et de soumission  du patrimoine  public  à un régime juridique spécial , etc. …. ».

   Les représentations de caractéristique de ce domaine (fluidité, sensibilité…) ainsi que des risques  et tentations  pesant  sur ses mouvements (dilapidation, détournement…) peuvent  être bien diverses. Mais quelles  que soient  les philosophies , les approches , les méthodes (économie positive/économie normative) dont peuvent  se réclamer ces perceptions, toutes semblent mettre  en avant, et dès le départ les exigences objectives et nécessaires de ce niveau  de conception  et d’action des affaires  de l’Etat, le faisceau  de lois  et de tendances  quasiment  incontournables  qui l’enserrent, l’ordre  des mécanismes, des procédés, des automatismes qui le couvrent, et qui, en définitive , réduisant substantiellement la  marge de  manœuvre  des princes.

Les  lois , les mécanismes, les procédures qui les structurent s’efforcent  de mettre  à la disposition de l’Etat une richesse  en quantité suffisante (fiscalité), d’en encadrer  les mouvements (trésorerie), d’en assurer  un emploi  conforme  à la souveraineté (budget).Elles font ressortir  le caractère  fortement  technique  des  Finances Publiques. Tout dans les éléments permettant la définition  de leur  domaine  à travers  les grandes  questions  dont traite  la  science  financière ( les opérations budgétaire en termes  de  prévisions, d’autorisation,  de  réalisation  de la dépense,  de contrôle  d’exécution  administrative et comptable, les opérations de trésorerie, les problèmes de l’emprunt …), les tendances, voire les lois  que  l’étude  permet  de dégager ( les enseignements  que met en relief  la  pratique ) atteste de ce caractère technique  sur lequel  la prise du politique  ne semble pouvoir être , par définition , que limitée.

La question est précisément  de savoir si, en dépit  de la nature  essentiellement technique des Finances  Publiques, il y subsiste  des espaces pour un déploiement  significatif du  politique. Les lois réglementant  présentent – elles un degré de nécessité qui l’emporterait sur toute  volonté politique, que celle-ci  soit exprimée  en termes de  démarche  stratégique  ou d’évolutions tactiques.

On reconnait ici la littérature courante sur les Finances Publiques, en particulier depuis la mise en place des politiques d’ajustement  structurel, du déploiement des discours à propos des contraintes objectives sur lesquelles les volontés politiques n’auraient désormais qu’une faible influence, une problématique ancienne dumentdéterminée dans les termes les plus classiques, dans la lignée de la distinction bien connue entre le travail du savant et celui du politique.

S’interroger sur le poids considérable que les exigences techniques exercent  sur la vie Publiques revient à poser la question de la nature et de la portée des contraintes au regard de la décision gouvernementales, à évaluer l’importance  de la gestion politique, de la signification politique de l’introduction  de la rationalité technique  dans la vie sociale.

Les techniciens (juristes, économistes, financiers et autres…), travaillant dans le champ des Finances Publiques  seraient des spécialistes à même de définir le calcul des moyens, des déterminations  des fins leurs échapperait et relèverait des chefs politiques. De ce point de vue, il serait difficile d’inférer, à partir des valeurs et des fins pratiques.

D’un point de vue différent, le fait que de nouvelles  techniques soient à la dispositions des pratiques politiques a souvent été  considérer comme susceptible de rationaliser les choix. Les contraintes objectives l’emporteraient alors sur le pouvoir  de décision  des chefs. La politique deviendrait une activité de décision fictive. Rien cependant n’a empêché plusieurs analystes de décrypter cette vision technocratique comme dissimulant le fait que seraient présentés comme appartenant à la logique de choses  des choix qui ne relevaient en définitive que de la décision  politique .

La théorie politique à bien tenté de dépasser  les termes de ce débat sur les rapports  entre le technique et le politique en considérant qu’ils ne sont pas forcément contradictoires et que leur complémentarités est possibles. Dans cette perspective, le rôle des techniciens se limiterait à l’évaluation des moyens, tandis que, dans le contexte d’une société démocratique, les fins feraient l’objet d’une large discussion civique afin de déterminer les décisions des responsables politiques. Alors, les techniciens  se trouveraient  en situation  de « conseillers des instances de décision »  et inversement  les politiques  en situation de  « passe commande » aux techniciens « en fonctions des besoins de la pratique ».

Les Finances Publiques, sciences de gestion et de régulation, par définition, domaine du technique, reposent la question du rapport entre le technique et le politique à travers des termes bien connus. Mais si le débat est loin d’être particulier à ce domaine, on le retrouve ailleurs : peut-être cependant est-il des enseignements spécifiques à tirer de cet espace propre aux deniers publics.

Au cours des dernières  décennies, la question des Finances Publiques a posé la question de savoir s’il est encore possible aujourd’hui de formuler un projet politique au sens classique de l’expression (une vision de l’Etat, du pouvoir, de la politique, du droit, de la société….). Elle fut au cœur des vies nationales et d’une partie essentielle de la vie politique internationale : sans doute  développe –t-elle sur un autre registre une des versions  les plus courantes du thème de la « fin des idéologies »

Il faut d’abord prendre conscience des éléments et des conditions de cette marche inéluctable de la technique dans les différents  espaces  des Finances publiques et du rétrécissement en son sein du champ du politique (I).

Une fois esquissées la dimension technique des Finances Publiques, il reste à explorer ce qui marques ses limites et le caractéristique irréductible de certains espaces politique(II).

     I.        Le caractère technique des Finances Publiques prend-il aujourd’hui du relief en raison de la différence entre la situation complexe actuelle du système financier  et la simplicité qui  le marquait au départ ? Est-il davantage mis en évidence par l’interconnexion plus forte aujourd’hui avec les différents sous-systèmes économiques et sociaux et son autonomie relative par le passé ? Les études concernant les premières étapes du développement des Finances Publiques de l’Etat attestent  de la simplicité de la situation initiale, tant au niveau de la nature du dispositif, du système financier public, de son fonctionnement, de son impact.

Bien plus tard, au XIXème siècle, le système public a semblé entretenir des rapports limités avec l’environnement économique et social. La prédominance du libéralisme et la faible complexité de la société pouvaient alors expliquer cet état de fait.

Reposant sur des principes simples visant à l’adapter à son milieu (principe d’équilibre, et d’annualité), à protéger sa spécificité (principe d’unité, d’universalité, règle de non- affectation  des recettes), le système financier public semblait fonctionner sur une base logique,  essayant de faire correspondre les moyens à sa portée avec les fins qui lui étaient assignées.

Celles-ci dument définies (la perception des recettes, le règlement des dépenses  autorisées) étaient poursuivies dans le cadre d’un dispositif de normes qui, bien qu’impératives, restaient peu nombreuses. Un certain souci de neutralité financière tentait  alors de protéger les Finances Publiques des influences du monde socio-économique.

Un changement de situation devait s’effectuer, marquant l’évolution du système financier d’une situation de simplicité vers une situation de complexification.

Le champ s’est élargi faisant englober par le système financier public un ensemble d’éléments plus nombreux et en relation dynamique entre eux, avec le système économique et l’appareil socio-politique dans lequel il s’intégrait. Ces éléments paraissent pour l’essentiel relatifs au fait financier public dans son ensemble, aux opérations de dépenses et de recettes intéressant des collectivités non strictement finalisées dont le rôle est d’organiser la vie d’un groupe social.

Limiter l’analyse  aux finances des organismes exerçant leurs activités  dans le cadre de l’économie  publique non marchande, excluant notamment les services publics industriels et commerciaux, les entreprises publiques et les services  dotés de budgets annexes ayant une activité marchande (tels les PTT…) ne semble pas à même d’inciter  à relativiser l’impact et la portée  de ce processus global de technicisation rampante.  

L’élément important à relever est l’état de diversification qui parait marquer a priori le système financier public. La diversification parait d’autant plus significative qu’elle semble en interrelation constante avec un environnement socio-économique auquel il doit sans cesse tenter de s’adapter, conférant du coup à sa gestion une complexité croissante. Cette  complexification par l’extension, la diversification, l’interaction avec d’autres sous systèmes sociaux semble générer un processus inéluctable de technicisation de plus en plus marquée. la technicité structurelle du domaine des Finances Publiques reflète le caractère irréversible de ces processus.

Cette même technicité détermine l’ensemble des opérations financières qui se donnent, de ce point de vue comme un ensemble de procédés permettant d’aboutir à des résultats financiers.

La fiscalité apparait, comme un ensemble de procédés permettant de recenser la matière imposable, de calculer le montant de l’impôt, d’en assurer le recouvrement. Les opérations budgétaires quant à elles peuvent se définir comme un ensemble de mécanisme permettant aux autorités politiques  de s’assurer que les recettes et les dépenses sont réalisées conformément à  la volonté. La comptabilité elle-même apparait comme un ensemble de procédés permettant une description chiffré des opérations de gestion financières pour en assurer le contrôle.

Le caractère de technicité des Finances Publiques renvoie également au caractère scientifique de leur domaine au sens d’obéissance des phénomènes financiers à des lois objectives.

Une tentative d’épistémologique élémentaire de la science financières et des discours  scientifique développés sur les Finances Publiques fait apparaître combien nombre de phénomène en relevant sont présentés sous formes de « lois », tant en ce qui concerne la lecture des tendances qui déterminent leur espace, ou des enseignements d’un savoir faire pratique en la matière.

La technicité structurelle trouve par ailleurs ses fondements dans la nature de l’espace que délimite la pratique de la gestion financière : la multiplicité considérable des opérations à entreprendre, le caractère systématique des règles de la comptabilité, l’importance que l’automatisation ne cesse de prendre dans la gestion financière publique, la grande place qu’y occupent les mécanismes automatiques, la facilité de recourir à la quantification, le souci d’efficacité qui imprègne l’ensemble de ses centres de préoccupation.

Sur un plan de stratégie des choix financiers des gouvernants, que la volonté politique puisse s’exprimer de manière relativement plus libre ; ne saurait en aucune manière faire oublier la rigidité des faits. Il montre aussi que ces choix restent pour l’essentiel l’expression de difficiles compromis entre des exigences conjoncturelles ou  long terme  contradictoires…..

L’effacement progressif de l’intervention  des parlements  dans l’établissement de la politique financière au profit des ministères de Finances et de leurs bureaux constitue l’un des indices les plus significatives de cette fin du politique dans le domaine de la gestion financière.

Cette technicité structurelle et ce processus de technicisation qui n’a cessé de marquer les Finances Publiques a pu trouver parmi ses expressions les plus frappantes  « le modèle du marché politique » afin d’obtenir  les structures fiscales optimales, les assiettes, les tranches, les catégories d’activités imposables, le taux d’impôts, les exemptions….doivent être fixées par un gouvernement soumis à la contrainte de réélection et à l’élection de l’équilibre budgétaire. Les réactions des citoyens contribuables – électeurs-usagers sont prises en charge. Le modèle du marché politique repose sur quelque hypothèses (la détermination du comportement des individus par l’intérêt individuel, la traduction par le système politique des choix individuels en choix publics, le degré de savoir dont font preuve les individus pour ordonner leur choix dans les différents domaines d’activités privées ou publiques, la stabilité du système politique….). Ces comportements sont marqués de l’élaboration de théories sur le comportement du contribuable (la théorie des contribuables rationnels, la théorie  des impôts  comme quasi-prix ….). Les calculs du contribuable ont été formalisés de diverses manières.

Décider dans les Finances Publiques consiste encore à  choisir des valeurs divergentes, tranché entre des avantages et des inconvénients objectivement évalués. Il semble exister un aspect axiologique de la décision financière véritable, non programmée, qui souvent l’emporte sur son aspect quantitatif ou qualitatif mesurable. Cela peut expliquer d’ailleurs la faiblesse de l’encadrement juridique des situations financières. Le fameux droit de l’aléatoire retrouve ici tout son empire. Il est entendu que lorsque l’administration ne se contente pas d’appliquer la règle et que cela requiert son assentiment, son engagement à participer effectivement à la réalisation de certains objectifs, la nature du droit s’en trouve nécessairement affecté et une grande place est faite aux actes collectifs ou individuels négocies.

Les choix financiers obligent à l’appréciation politique, d’autant plus que la science financière, à l’instar des autres sciences sociales, n’échappe pas à la divergence doctrinale, aux débats, à la différence d’analyse, et cela alors même qu’elle semble progresser et gagner en scientificité.

Il est évident que les principes budgétaires ne sont pas innocents dans l’ordre politique et que les finalités partisanes se mêlent indissolublement aux motivations techniques. Les techniques financières s’expriment en termes de conflictualité politique.

Les Finances Publiques contemporaines, dans les sociétés industrielles d’aujourd’hui, développées ou non, ne peuvent isoler les politiques financières des politiques économiques et sociales.

Ainsi concernant la politique fiscale, est-il possible de considérer qu’un nombre considérable de problèmes peuvent être résolus dans une logique toute technique par l’impôt ? L’action fiscale conduit-elle toujours aux résultats escomptés, y compris à ceux de nature économique ? Son efficacité  peut-elle être assurée sur le plan social quand on sait que les résultats ne semblent pouvoir développer leurs effets au mieux qu’a moyen terme ? Est-il nécessaire de rappeler de quelle manière les Finances publiques sont structurées par la politique ? Les développements classiques dans les études sur les Finances Publiques sur les causes et les conséquences de l’extension des opérations sur les derniers publics sont éloquents. Plus éloquents encore sont ces périodes entières dont la signification politique ne peut être déchiffrée qu’au travers des politiques financières qui les ont marquées…De nombreux exemples peuvent être invoqués pour établir la relation entre des événements financiers (hausse des prix, politique fiscale, mesures de politique économique ou sociale ….).

Aujourd’hui, la prise en considération des grandes tendances des Finances Publiques, des équilibres fondamentaux a déterminé le budget de l’Etat, des contraintes objectives structurant les opérations sur les derniers publics, les opérations budgétaires, les opérations de trésoreries, les effets directs et indirects  de la mondialisation, seule une marge étroite subsisterait pour les projets des différents acteurs politiques, quelle que soient leur originalité, ténacité ou crédibilité. Cette marge dont, l’évaluation quantitative peut varier, réduirait les changements à un simple changement de personnel, sans grande portée du point de vue de sa teneur.

La marge peut drainer des richesses relativement importantes en elles-mêmes, au passé et aux ressources financières d’aujourd’hui. Il n’est pas exclu que la marge puisse s’amplifier, gagner en importance. Elle ne peut se développer si elle s’inscrit de manière cumulative dans la longue durée.

Toujours est-il qu’elle nous intéresse en ce qu’elle désigne les limites du pouvoir des technocrates. La petite marge soumise à l’influence du politique, parce que portant sur le sens d’une politique, revêt une importance cruciale qui saurait seulement relever de l’ordre du symbolique : elle est à même de conférer une personnalité particulière, une couleur, une signification à une démarche de politique financière, si technique celle-ci puisse être.

C’est le lieu de rappeler l’extrême sensibilité des systèmes financiers publics à des décisions qui d’un certains point de vue  apparaissent anodines, mais qui se révèlent d’un impact politique considérable. Ainsi par exemple « un allégement de TVA peut augmenter la demande dans une proportion plus importante que l’avantage qu’il procure réellement aux consommateurs. Cependant il semble que ce type d’effet euphorisant s’estompe vite, alors que l’effet traumatisant d’un =accroissement d’impôts tend à durer et à devenir cumulatif… Le principal enseignement qui en découle est que la gestion financière purement technique ne peut venir à bout des éléments d’ordre socio-économique déterminant le fonctionnement du système financier public.

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[1]Les politiques publiques sont des questions techniques et donc peuvent être appréhendées scientifiquement.

[2] Pour approfondissement de ce point, voir article de M. Abdallah SAAF, « La part du technique et du politique dans les finances publiques actuelles ».