Introduction : Principes
généraux de l’organisation administrative
I. Centralisation
et décentralisation
1. Centralisation
C’est le système qui ne reconnaît pas l’existence juridique
des collectivités territoriales et qui concentre la gestion des affaires
nationales et locales entre les mains du pouvoir central.
La centralisation est susceptible de deux modalités : la
concentration et la déconcentration
a. La
concentration
Dans ce système toutes les décisions sont prises par le
pouvoir central et exécutées ensuite sur place par des agents qui représentent
les autorités centrales, et ces représentants locaux sont des fonctionnaires.
Dans un tel système, le pouvoir de décision se trouve
entièrement concentré au sommet de la hiérarchie entre les mains des agents
centraux (ex. les ministres).
Ce système a des avantages mais beaucoup d’inconvénients.
Parmi ses avantages c’est la rapidité des décisions, les résultats obtenus sont
rapides puisqu’il n’y a qu’une seule volonté qui part du sommet de l’Etat
jusqu’à la base.
Mais ses inconvénients sont nombreux : d’abord le pouvoir
central risque d’être débordé par le nombre d’affaires à traiter et par la
complexité des tâches quotidiennes qui ne cessent de se multiplier et de se
développer.
Autre inconvénient de ce système c’est que les autorités
centrales sont trop éloignées des affaires locales et des intérêts locaux.
b. La
déconcentration
C’est le système d’organisation administrative qui consiste
à remettre d’importants pouvoirs de décision dans des matières plus ou moins
étendues à des agents locaux répartis sur l’ensemble du territoire national et
liés au pouvoir central par une obéissance hiérarchique.
Cette modalité permet de décharger le pouvoir central et
d’obtenir des décisions mieux élaborées et mieux adaptées aux exigences
locales.
Son inconvénient c’est que les organes locaux sont dans une
situation de dépendance à l’égard du pouvoir central (celui-ci peut annuler des
décisions prises au niveau local).
2. Décentralisation
C’est le système administratif par lequel l’Etat permet à
d’autres personnes morales que lui d’assurer la gestion de certains services
publiques. Il convient de distinguer à ce propos la décentralisation
territoriale de la décentralisation technique (ou par décentralisation par
service).
a. La
décentralisation territoriale
Consiste à reconnaître la personnalité juridique à des
collectivités géographiquement délimitées spécialement crées par la loi et qui
sont au Maroc les régions, les préfectures et les provinces ainsi que toutes
les communes urbaines et rurales. Ces collectivités territoriales jouissent
d’une certaine autonomie juridique et financière par rapport au pouvoir
exécutif (le pouvoir central). Ces collectivités locales élisent leurs assemblés
propres qui sont chargés de gérer leurs affaires locales.
b. Décentralisation
technique
Qui repose sur l’idée que certains services publiques
déterminés comme par exemple la santé publique, l’enseignement public, peuvent
être assurer par la création d’une personne morale de droit public spécifique
appelée établissement public, ayant pour mission la gestion de ses différents
services publics , il existe en effet deux types d’établissements publiques au
Maroc : d’un côté les établissements public administratifs comme par exemple
les Universités, et d’autres part les établissements public industriels et
commerciaux comme par exemple l’ONEE, le CDG, l’ONCF..
II. Pouvoir
hiérarchique et pouvoir de tutelle
a. Pouvoir
hiérarchique :
C’est le pouvoir qu’une autorité supérieure possède sur ses
subordonnés, il n’est pas conditionné par un texte juridique et il s’exerce
souvent au sein d’une seule personne morale (pouvoir du gouverneur sur le caïd
par exemple). Il implique un pouvoir de nomination, de substitution (une autorité
supérieure peut prendre une décision à la place d’une autorité subordonnée et
elle peut même annuler sa décision) et de discipline (sanction des
fonctionnaires).
b. Pouvoir de
tutelle :
Un pouvoir de contrôle et d’approbation conditionnée par
l’existence d’un texte juridique (pas de tutelle sans loi). Il est souvent
exercé par l’Etat sue les Collectivités territoriales et les établissements
publics.
III. Principe de
la légalité
Le principe de légalité se définit comme la soumission de
l’administration au droit.
Une norme établie par l’administration (ex : décret, arrêté)
doit donc toujours être conforme à celles qui lui sont supérieures (obligation
de conformité). Le terme « légalité » indique que la loi est la norme
supérieure essentielle à respecter pour l’administration.
Première partie :
L’administration de l’Etat
I. L’administration
centrale
Le pouvoir exécutif reste partagé entre le gouvernement et
le roi. Le Premier ministre est élevé au rang de chef du gouvernement et
préside à ce titre le Conseil de gouvernement mais le Conseil des ministres
continue d'être présidé par le roi.
1. Le Roi
Le roi du Maroc est le chef de l'État du Maroc, dans le
cadre de la monarchie constitutionnelle définie dans la constitution marocaine,
dont l'article 41 fait de lui le commandeur des croyants (Amir Al Mouminine),
responsable du domaine religieux.
a. Les attributions
du Roi en temps normal
Les attributions religieuses : Article 41 de la
Constitution
Le Roi, Amir Al Mouminine, veille au respect de l’Islam. Il
est le Garant du libre exercice des cultes. Il préside le Conseil supérieur des
Oulémas, chargé de l’étude des questions qu’Il lui soumet. Le Conseil est la
seule instance habilitée à prononcer les consultations religieuses (Fatwas)
officiellement agréées, sur les questions dont il est saisi et ce, sur la base
des principes, préceptes et desseins tolérants de l’Islam.
Le Roi exerce par dahirs les prérogatives religieuses
inhérentes à l’institution d’Imarat Al Mouminine qui Lui sont conférées de
manière exclusive par la Constitution.
Les attributions politiques : Article 42 et articles
suivants de la Constitution
Le Roi, Chef de l’Etat, son Représentant suprême, Symbole de
l’unité de la Nation, Garant de la pérennité et de la continuité de l’Etat et
Arbitre suprême entre ses institutions, veille au respect de la Constitution,
au bon fonctionnement des institutions constitutionnelles, à la protection du
choix démocratique et des droits et libertés des citoyennes et des citoyens, et
des collectivités, et au respect des engagements internationaux du Royaume. Il
est le Garant de l’indépendance du Royaume et de son intégrité territoriale
dans ses frontières authentiques.
Le roi exerce ses pouvoirs par dahir, décret-loi royal. Il
nomme le chef du gouvernement au sein du parti arrivé en tête des élections de
la Chambre des représentants ainsi que les ministres, sur proposition du chef
du gouvernement. Il préside le Conseil des ministres, composé du chef du
gouvernement et des ministres. Il peut renvoyer les Ministres, à son
initiative, ou sur proposition du chef du gouvernement. Il peut dissoudre les
deux Chambres du Parlement ou l’une d’elles.
C'est aussi le roi qui nomme, sur proposition du chef du
gouvernement et à l’initiative du ministre concerné, le gouverneur de la banque
centrale, les ambassadeurs, les walis et gouverneurs (préfets des régions et
provinces) et les responsables des administrations chargées de la sécurité
intérieure du Royaume, ainsi que des responsables des établissements et
entreprises publics stratégiques. Le chef du gouvernement, lui nomme aux autres
emplois civils dans les administrations publiques et aux hautes fonctions des
établissements et entreprises publics.
Le roi est aussi le chef suprême des Forces armées. Il
préside à ce titre le Conseil supérieur de sécurité, instance de concertation
sur les stratégies de sécurité intérieure et extérieure du pays, et de gestion
des situations de crise. Il préside le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire
b. Les
attributions du Roi en état d’exception : Article 59 de la Constitution
On désigne par « état d'exception » la situation dans
laquelle se trouve un État qui, en présence d'un péril grave, ne peut assurer
sa sauvegarde qu'en méconnaissant les règles légales qui régissent normalement
son activité. L'organisation de l'État, en période normale, est conçue de
manière à réaliser un équilibre entre les exigences du pouvoir et celles de la
liberté ; elle ne convient plus lorsqu'il s'agit de faire face à un danger
exceptionnel et que le besoin d'efficacité et de rapidité passe au premier
plan.
Conditions du fond
Il s’agit des conditions qui doivent être réunies pour
pouvoir proclamer l’état d’exception. La Constitution marocaine de 2011 exige
l’existence de l’une des deux conditions suivantes :
La menace de
l’intégrité du territoire national : il s’agit notamment des cas des
menaces sécuritaire voire militaire graves comme un attentat terroriste grave
ou une guerre par exemple.
La production des événements qui entravent le fonctionnement
régulier des institutions constitutionnelles : il s’agit ici des évènement
sociopolitiques qui pourraient entraver le fonctionnement des institutions
constitutionnelles marocaines ( Le Gouvernement, le Parlement, les tribunaux,
les partis politiques…) comme les manifestations, la grève ou les conflits
entre les institutions politiques comme le cas en 1965.
Conditions de forme
Avant de proclamer l’état d’exception par dahir, le Roi doit
d’abord consulter le Chef du Gouvernement, le président de la Chambre des
Représentant, le président de la Chambre des Conseillers, ainsi que le
Président de la Cour Constitutionnelle, puis adresser un message à la nation.
Pendant l’état d’exception, le Roi est habilité à prendre
les mesures qu’imposent la défense de l’intégrité territoriale et le retour,
dans un moindre délai, au fonctionnement normal des institutions
constitutionnelles.
Le Parlement ne peut être dissous pendant l’exercice des
pouvoirs exceptionnels (une nouveauté de Constituions de2011). Les libertés et
droits fondamentaux prévus par Constitution demeurent garantis.
Enfin, il est mis fin à l’état d’exception dans les mêmes
formes que sa proclamation, dès que les conditions qui l’ont justifié
n’existent plus.
2. Le
Gouvernement
Le gouvernement exerce le pouvoir exécutif. Sous l’autorité
du Chef du Gouvernement, le gouvernement met en œuvre son programme
gouvernemental, assure l’exécution des lois, dispose de l’administration et
supervise l’action des entreprises et établissements publics.
Le Gouvernement marocain se composent du Chef du
Gouvernement et des ministres (ministres d’Etat, ministres, ministres délégués
et secrétaires d’Etat).
a. Le chef du
Gouvernement
La Constitution de 2011 donne au Premier ministre le titre
de « chef du gouvernement » et lui octroie des pouvoirs relativement renforcés.
Il est désormais choisi au sein du parti arrivé en tête aux élections de la
Chambre des représentants. Le roi garde cependant la main sur plusieurs
domaines notamment le religieux, le diplomatique et le militaire.
Le chef du gouvernement est le chef suprême de
l’administration, il est chargé de diriger le gouvernement et de coordonner
l'activité des différents ministres.
En cas de besoin, il lui faut arbitrer les divergences de
vues qui peuvent apparaître entre les ministres à propos de l'interprétation
des grandes lignes de la politique gouvernementale ou de ses modalités de mise
en œuvre.
Le chef du gouvernement exerce le pouvoir réglementaire, les
décrets du chef du gouvernement sont contresignés par les ministres chargés de
leur exécution. Il est l’ordonnateur principales des finances du Gouvernement.
Et il peut déléguer ces pouvoirs aux ministres (une nouveauté de Constituions
de 2011).
Le chef du gouvernement contresigne les dahirs pris par le
roi en matière administrative.
Le chef du gouvernement peut également prendre des
décrets-lois soit il y est habilité par la Chambre des représentants pour un
objectif déterminé et pendant une durée limitée. Le chef du gouvernement peut
déléguer des pouvoirs.
Le chef du gouvernement préside le conseil de gouvernement
et éventuellement le conseil des ministres.
Il nome aux emplois civils des entreprises et établissement
publics qui n sont pas qualifiées de « stratégiques ».
Le Chef du Gouvernement dispose d’un cabinet et des Haut
commissariats. Ex : Haut-commissariat aux plans
b. Les autres
membres du gouvernement
Les autres membres du gouvernement sont :
Les ministres d’Etat : Le ministre d’Etat jouit
d'une prééminence protocolaire dans le gouvernement, devant les ministres, et
il peut disposer de la prérogative d'organiser des réunions
interministérielles, tel un vice-Chef du Gouvernement. Ex : Ministre
d’État chargé des Droits de l’Homme
Les ministres : Un ministre est un agent du
pouvoir gouvernemental qui est à la tête d'un ministère ou d'un département
ministériel, tel que les finances, la défense ou la santé… Ex : Ministre
de l’Intérieur
Les ministres délégués : Un ministre délégué est
un ministre dans un gouvernement en charge souvent d'un domaine ou d'un dossier
précis au sein d'un ministère et souvent sous l'autorité d'un ministre.
Ex : Ministre délégué auprès du Ministre des Affaires étrangères et de
la Coopération internationale chargé des Marocains résidant à l’étranger et aux
Affaires de la migration
Les secrétaires d’Etat : Un secrétaire d'État
est un membre du gouvernement au dernier échelon de la hiérarchie
ministérielle. Les secrétaires d'État sont souvent placés sous la tutelle d'un
ministre ou parfois du Chef du Gouvernement et sont en principe chargés d'un
secteur d'activité particulier. Ils ne siègent au Conseil des ministres que
lorsqu'un point de l'ordre du jour est du ressort de leurs attributions.
Ex : Secrétaire d'État auprès du Ministre de l’Aménagement du
territoire national, de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Politique de la
ville chargée de l’Habitat
Les ministres sont responsables, chacun dans le secteur dont
il a la charge et dans le cadre de la solidarité gouvernementale, de la mise en
œuvre de la politique du gouvernement.
Les ministres accomplissent les missions qui leur sont
confiées par le Chef du Gouvernement. Ils en rendent compte en Conseil de
Gouvernement.
Ils disposent du pouvoir réglementaire dans leurs domaines
respectifs, exercent le pouvoir hiérarchique sur le personnel du ministère et
la tutelle administrative sur les établissements publics dont le domaine
technique relève du champ d’intervention du ministère.
Chaque ministre dispose d’un cabinet constitué des
conseillers qu’il choisit le plus souvent au sein de son partis politique.
II. L’administration
déconcentrée
a. L’administration
déconcentrée au Maroc
L’administration déconcentrée au Maroc est constituée des
services extérieurs et des agents d’autorité.
Les services extérieurs : tous les départements
ministériels sont dotés de représentations territoriales au niveau de la région
(directions régionales) et au niveau de la province et préfecture (direction
provinciales ou préfectorales). Ces délégations sont chargées de la mise en
œuvre de la politique gouvernemental au niveau territorial sous la supervision
hiérarchique du ministère.
Certains services extérieurs sont transformés en
établissements publics : Académies régionales de l’éducation et de la formation
(AREF), Centres régionaux d’investissement (CRI).
Les agents d’autorité : les agents d’autorités
sont les représentants territoriaux du ministère de l’intérieur (Wali,
Gouverneur, Chef du cercle, Pacha et Caïd), il s’assure de l’exécution de la
loi et du maintien de l’ordre public, ils exercent la police administrative,
ils assurent la coordination des activités des service extérieurs et des
collectivités territoriales et jouent un rôle primordial dans le développement
intégré (le Gouverneur est chargé de l’exécution de l’INDH).
b. La nouvelle
réforme de la déconcentration administrative
Afin d’accompagner le chantier de la régionalisation
avancée, et de favoriser une mise en œuvre intégrée et complémentaire des
politiques publiques au niveau territorial, la nouvelle charte de la
déconcentration administrative fixe les objectifs de la déconcentration, les
mécanismes de sa mise en œuvre et la répartition des attributions entre les
services centraux et déconcentrés. Il s’articule autour de deux fondements.
·
La région est considérée
comme l’espace pertinent pour la mise en œuvre des politiques publiques.
·
Le rôle du wali de la
région, en tant que représentant de l’autorité central au niveau territorial.
Dans les détails, ce décret fixe les objectifs de la
nouvelle déconcentration administrative. Il s’agit essentiellement d’une
meilleure application des orientations générales de l’Etat, à travers la
réorganisation de ses services au niveau régional et provincial, en fixant les
missions qui leur sont attribuées. Idem pour la territorialisation des
politiques publiques, en prenant en considération les spécificités locales.
S’y ajoute la mise en place de mécanismes favorisant la
complémentarité des missions des services déconcentrés et des collectivités
territoriales. Cela devra passer par l’activation des mécanismes communs de
coopération. Les services déconcentrés devront également présenter toutes les
formes de soutien aux collectivités territoriales et les accompagner dans la
mise en œuvre de leurs programmes de développement.
Deuxième partie :
L’administration décentralisée :
Les Collectivités Territoriales
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