Introduction :
La présentation du budget de l’État doit respecter un certains nombres
de principes du droit budgétaire
classique. Ces principes budgétaires renvoient aux règles
techniques traditionnelles considérées comme nécessaires à une bonne gestion
des finances publiques. Ils visent principalement à faciliter le contrôle du
Parlement sur les dépenses et les recettes des institutions publiques. Ils ont
donc une signification à la fois technique et politique.
Apparus au milieu du XIXe
siècle, ces principes s'inscrivent dans l'histoire de la démocratie
parlementaire et ont donc connu quelques infléchissements liés à la
modernisation du droit budgétaire à l'époque contemporaine. Appliqués
strictement, ils rendraient l'action budgétaire trop rigide et peu adaptée aux
exigences d'une gestion efficace des deniers publics. Ils connaissent donc une
série de dérogations qui conduisent à les fragiliser, dû à la multiplicité des
transformations et l’instabilité permanente de l’environnement de la société et
de l’Etat nécessitant un réexamen en profondeur de la portée de ces principes,
puisque les finances de l’Etat se situent au cœur de tous les changements.
Par ailleurs, face à
cette nécessité impérieuse, de nouveaux principes budgétaires ont vu le jour. Ils
n’ont nullement pour ambition de replacer les principes budgétaires classiques
mais de les renforcer et ainsi que de permettre aux Finances de l’Etat de faire
face aux exigences d’une budgétisation axée sur la performance et la
transparence. Ces principes sont en fait nés des lacunes des principes
classiques ou orthodoxes. Ils trouvent leurs essences dans le management et
deviennent les matériaux méthodologiques permettant de respecter les paramètres
contextuels clés favorisant l’amélioration de la décision budgétaire. De plus Ils
mettent l’accent sur la nécessité de changer la réalité des composantes
budgétaires et non uniquement les règles de droit, et de passer de l’optique
juridique à un optique managériale ou la gestion des finances de l’Etat devra
être axée d’avantage sur le résultat.
Cela dit pour mener à
bien ce travail, il convient de se poser un certain nombre de questions. Ainsi
on pourra d’abord chercher à comprendre le pourquoi de ces nouveaux principes.
En d’autres termes, les maux ou les lacunes dont souffraient les principes
budgétaires classiques et qui ont donc pavés le chemin à ces nouveaux
principes. En suite l’on se penchera sur l’ancrage de ces nouveaux principes
dans la gestion budgétaire.
Pour ce faire, nous tacherons
de rester la logique du plan suivant :
PLAN
I.
Les
dysfonctionnements des principes budgétaires classiques :
A.
Les
atteintes au principe de l'annualité budgétaire :
B.
Déclin
du principe de l'équilibre budgétaire :
II.
Les
nouveaux principes budgétaires :
A.
Les
principes consacrant la performance :
B.
Les
principes exhortant à la transparence :
Conclusion
I- Les dysfonctionnements des principes
budgétaires classiques
Les quatre grands
principes du droit budgétaire forgés au XIXe siècle ne répondaient pas tous au
même objectif. Les principes de l'universalité, de l'unité et de l'annualité
étaient destinés à garantir au Parlement qu'il voterait chaque année un
document clair et complet. Leur existence est réaffirmée à notre époque,
puisque l'autorisation parlementaire en matière budgétaire subsiste elle-même.
Mais ces trois principes ont, à des degrés divers, perdu leur caractère absolu
et ils ont tous subi des atteintes sous la pression des nouvelles missions
économiques du budget. Néanmoins, le principe de l'universalité, qui signifie
que toutes les charges et toutes les ressources de l'État doivent figurer dans
le budget, et le principe de l'unité, qui exige que ces ressources et ces
charges soient inscrites dans un seul document budgétaire, sont les moins
contestés par la doctrine moderne, et ce sont ceux qui se concilient le plus
facilement avec ces nouvelles missions économiques et qui résistent le mieux,
après une période de désordres dus à la Seconde Guerre mondiale. En revanche,
le principe de l'annualité budgétaire, selon lequel le budget est voté chaque
année pour un an, est de plus en plus discuté.
Le dernier de ces
principes, celui de l'équilibre budgétaire, avait initialement un objectif
différent des autres. Il était censé préserver la neutralité des finances
publiques. Il a pratiquement succombé à notre époque sous la pression du
dirigisme économique et avec la mise en œuvre d'une politique budgétaire
interventionniste.
A.
Les
atteintes au principe de l'annualité budgétaire
La règle selon laquelle
le budget est voté chaque année pour un an reste inscrite aussi bien dans le
droit positif français que dans celui des pays étrangers. Elle est couramment
pratiquée en Grande-Bretagne, prévue dans la loi fondamentale allemande et la
Constitution italienne. L'année budgétaire ne coïncide pas obligatoirement avec
l'année civile. L'existence du principe de l'annualité budgétaire a tenu
d'abord à une raison politique. L'autorisation budgétaire n'étant donné que
pour un an, le législatif avait l'assurance qu'il serait convoqué au moins une
fois chaque année en session budgétaire. Au fur et à mesure que les régimes
politiques se sont démocratisés, ce principe a progressivement perdu son rôle
politique pour acquérir une raison d'être technique. À l'époque actuelle, il
est surtout destiné à assurer la sincérité du contenu du budget et à permettre
au législateur de prendre une décision sur un document qui aura quelques
chances de s'appliquer effectivement. Il est déjà difficile de prévoir avec une
exactitude relative l'évolution des recettes et des dépenses pendant l'année
suivante lorsqu'on prépare le projet de budget, à plus forte raison ces
prévisions risqueraient de se révéler totalement inexactes si l'on dépassait le
cadre annuel.
Pourtant, le principe de
l'annualité ne va pas sans soulever des problèmes de plus en plus aigus au fur
et à mesure que l'État intervient dans l'économie. Il se heurte à deux
difficultés majeures : comment réaliser en un an des investissements publics de
plus en plus complexes, et comment concilier un budget annuel avec un plan
pluriannuel, du moins dans les pays qui pratiquent la planification.
Ø « Autorisation de
programme » et « crédits de paiement »
La complexité croissante
des investissements publics, qui se manifeste aussi bien pour des opérations en
capital que pour l'achat de certains matériels civils ou militaires, a
progressivement obligé les textes budgétaires modernes à dépasser le cadre
annuel. Ainsi, l'article 110 de la loi fondamentale de la république fédérale
d'Allemagne prévoit que « dans certains cas particuliers, elles (les dépenses)
peuvent être autorisées pour une période plus longue ». De même aux Etats-Unis,
plusieurs procédures ont été mises au point pour résoudre ce problème. Tout
d'abord, l'annualité des crédits de paiement n'est pas toujours obligatoire. Le
Congrès, à la demande du gouvernement, peut décider qu'un crédit aura une
validité supérieure à un an, ce qui explique les reports très considérables
effectués d'une année sur l'autre. De plus, certaines autorisations de dépenses
ont une durée illimitée, mais ne donnent pas lieu à une ouverture immédiate de
la totalité des crédits de paiement qui seront nécessaires pour les financer.
Cette dernière formule n'est d'ailleurs guère employée par le Congrès. En
France, on retrouve ces deux possibilités, mais l'importance de leur
utilisation est inversée par rapport aux États-Unis. On s'est efforcé de
conserver le principe de l'annualité pour les crédits de paiement tout en
autorisant certains reports d'une année sur l'autre. Mais ces reports demeurent
des exceptions et sont plus ou moins considérés comme le signe d'une mauvaise
gestion de la part de l'administration qui les pratique. La technique des «
autorisations de programme », qui élargit le cadre annuel, est couramment
utilisée contrairement à ce qui se passe aux États-Unis. Elle permet au
gouvernement de proposer et au Parlement d'autoriser l'engagement de l'ensemble des dépenses
nécessaires à la mise en œuvre d'un programme dont la réalisation durera
plusieurs années, étant entendu que les crédits de paiement ne sont pas tous
ouverts en bloc et dès le début des travaux dont l'engagement a été autorisé.
Chaque budget ne comporte que les crédits de paiement nécessaires au règlement
de la fraction de programme réalisée pendant l'année budgétaire. La solution
française aboutit donc à un compromis qui dissocie les diverses phases de
l'opération de dépenses publiques. L'autorisation de programme, d'une durée
illimitée, permet l'engagement complet de toutes les dépenses nécessaires pour
mener à bien une opération en capital, mais les crédits de paiement demeurent
soumis au principe de l'annualité.
Le système français, a
priori séduisant, a donné d'assez mauvais résultats en pratique. Nombre d'autorisations
de programme n'étaient pas utilisées mais restaient valables. Ainsi, un stock
d'autorisations « dormantes » se constituait-il. La L.O.L.F. en a tiré les
conséquences. Les autorisations d'engagement – nouvelle appellation des
autorisations de programme – n'ont plus en effet de valeur illimitée dans le
temps, mais peuvent faire l'objet de reports sans conditions. Ainsi passe-t-on
d'une logique de stock à une logique de flux.
Ø Budget et
planification pluriannuelle
La seconde grande difficulté
à laquelle se heurte le principe de l'annualité réside dans l'existence de
plans pluriannuels. Les finances publiques furent le levier essentiel de la
réalisation du plan, qu'il ait été obligatoire, comme dans les pays
communistes, ou qu'il se soit agi d'une planification souple, comme en France.
À première vue, une liaison idéale entre le plan et le budget aurait exigé
qu'ils aient la même durée. Le plan aurait fixé les objectifs et évalué les
moyens nécessaires pour les atteindre. Le budget aurait accordé, pour la même
période, l'ensemble des autorisations. Malheureusement, un tel schéma n'était
ni idéal ni réaliste. À supposer que les objectifs du plan ne subissent aucune
variation pendant sa période d'application, les prévisions budgétaires faites
quatre ou cinq ans à l'avance perdent toute rigueur, pour différents motifs et
notamment en raison des fluctuations monétaires. Deux solutions sont alors
possibles : ou l'autorisation budgétaire conserve son caractère limitatif et le
plan ne peut être entièrement réalisé ; ou elle prend un caractère évaluatif,
ce qui permet de mener à bien le plan, mais elle perd toute portée puisque le
chiffre voté par le législateur est susceptible d'être modifié. Il y a encore
plus grave. Le plan n'est pas un texte rigide. Il est susceptible d'adaptations
ou de modifications, ce qui rend sa liaison avec le budget encore plus
difficile. On retrouve toujours le même problème si l'on veut réaliser
complètement le plan : ou le gouvernement peut adapter le budget aux objectifs
révisés du plan et il n'y a plus de budget proprement dit, ou on demande au
législateur de le modifier et mieux vaut encore garder un budget annuel. C'est
ce que faisaient les pays communistes chez lesquels le plan avait pourtant un
contenu obligatoire. C'était aussi la formule française dans laquelle il n'a
pas de valeur budgétaire. Les prévisions qu'il établissait ne permettaient
d'engager de dépenses que dans la mesure où elles étaient reprises dans des «
autorisations de programme » inscrites dans un budget et ne donnaient lieu à
paiement que dans la mesure où un budget annuel ouvrait des « crédits de
paiement sur opérations en capital ».
La disparition de la
planification française a reposé en des termes tout différents le problème de
la dimension pluriannuelle de la prévision budgétaire. L'article 50 de la
L.O.L.F. prévoit qu'une programmation pluriannuelle des finances publiques doit
être annexée au projet de loi de finances. Elle figure dans le tome I du
rapport social, économique et financier qui, outre l'année précédente, couvre
l'année en cours et les trois suivantes. De plus, chaque année, le gouvernement
doit transmettre à la Commission européenne avant le 1er décembre un programme
de stabilité qui intègre une dimension pluriannuelle puisqu'il porte sur 4 ans.
B.
Déclin du principe de l'équilibre budgétaire
Le principe de
l'équilibre systématique, d'un équilibre recherché pour lui-même,
indépendamment du contexte économique, a presque disparu à l'époque actuelle.
S'il survit, c'est qu'il demeure encore psychologiquement payant : les citoyens
transposent aux finances de l'État leurs principes d'économie privée selon
lesquels on ne peut rester très longtemps en déficit sans encourir de
catastrophes financières. Plusieurs expériences budgétaires françaises fondées
sur les « mérites » de l'équilibre peuvent être mentionnées. Ainsi l'expérience
Laval de 1935 s'analysait comme un effort désespéré pour équilibrer le budget
dans une économie déflationniste, ce qui ne pouvait qu'empirer la situation.
Trente années plus tard, le budget de 1965 ayant été voté et exécuté en
équilibre, il fut question d'inscrire dans une loi organique l'obligation de
présenter un budget en équilibre. On a sagement renoncé à ce principe quelque
peu rétrograde et surtout peu susceptible de résister aux fluctuations
économiques qui exigent une action corrective de la part des finances
publiques. On doit cependant signaler que cette recherche systématique de
l'équilibre est inscrite dans la Constitution allemande (art. 110). C'est une
exigence qui pourrait parfois obliger à certaines hypocrisies : on présenterait
et on voterait un budget en équilibre, quitte à l'exécuter de manière
déficitaire.
Dans la plupart des pays
européens, les budgets au lendemain de la guerre ont été déséquilibrés, non
seulement pour faire face aux nécessités de la reconstruction, mais aussi pour
provoquer une relance économique. La reconstruction étant achevée, les déficits
enregistrés depuis lors ont eu un objectif principalement économique.
Cela ne veut cependant
pas dire que les budgets doivent être systématiquement en déséquilibre, comme
le laisseraient supposer certaines théories, entre autres celle de l'« impasse
systématique ». Il subsiste des budgets présentés et exécutés en équilibre. Mais
l'équilibre actuel n'a plus rien à voir avec celui du XIXe siècle : ce n'est
plus un équilibre « en soi et pour soi », mais un équilibre destiné à agir
pendant une courte période, sur une situation économique donnée. Inversement,
lorsque le besoin d'une relance économique s'est fait sentir, l'exécution des
budgets a fait de nouveau apparaître un déficit.
L'exemple des
fluctuations de la fiscalité directe aux États-Unis est aussi caractéristique.
Cette politique, connue sous le nom de « flexibilité fiscale », consiste à
faire varier le niveau du prélèvement fiscal opéré par l'impôt direct pour
corriger les mouvements de la conjoncture économique. Ainsi, bien que le budget
des États-Unis soit en déficit chronique, les présidents ont fait voter par le
Congrès un « crédit d'impôt » sur les investissements, ou un allégement
substantiel des impôts sur le revenu. Ces mesures étaient destinées à relancer
l'économie, quitte à déséquilibrer un peu plus le budget à court terme. Ces
exemples prouvent que l'équilibre budgétaire n'est plus qu'un instrument de la
politique économique : atteint avec plus ou moins de difficultés lorsqu'il peut
servir cette politique, il est abandonné aussitôt qu'il s'avère perturbateur.
Dans les années 1990, en
raison de l'accroissement sensible des déficits publics, le principe de
l'équilibre a connu un certain regain. D'une part, dans une décision du 24
décembre 1979, le Conseil constitutionnel avait fait de l'équilibre « un
principe fondamental ». Il s'y est référé à plusieurs reprises dans d'autres
cas, sans pour autant que ce principe n'infléchisse beaucoup la pratique
gouvernemental. Le déficit budgétaire français était de 295,4 milliards de
francs en 1996, de 191,2 milliards de francs en 2000 et encore de 42 milliards
d'euros en 2007 (soit 275 milliards de francs). D'autre part, l'article 104
al.1 du traité instituant la Communauté européenne stipule que « les États
membres évitent les déficits publics excessifs ». En vertu de cette règle, des
critères plus précis ont été fixés. Ainsi, les déficits publics ne doivent pas
dépasser 3 p. 100 du P.I.B. et la dette, 60 p. 100 du P.I.B. Ces prescriptions
ont été renforcées lors du Conseil européen d'Amsterdam en juin 1997, qui
prévoyait même à terme le retour à l'équilibre, voire à l'excédent. Deux
règlements du Conseil des ministres du 7 juillet 1997 pris en application de
ces objectifs précisent le contenu de ce pacte de stabilité et de croissance
(P.S.C.), qui constitue le deuxième volet de l'Union économique et monétaire.
Suite à des difficultés et des discussions sur l'application de ce pacte, les
deux règlements ont été modifiés en juin 2005. De son côté, la loi de finances
française distingue depuis 2001 entre « l'équilibre budgétaire et comptable »
que déterminent les lois de finances et « l'équilibre économique » dont les
lois de finances « tiennent compte ».
II.
Les nouveaux principes budgétaires :
Modelé en grande partie
sur les méthodes de management moderne des organisations, le management
budgétaire en retient les principes les plus importants : d’une part, les
principes soutenant la performance, d’autre part les principes exhortant la
transparence.
A.
Les
principes consacrant la performance :
La performance est
concept à la fois courant et controversé dans le jargon de management aussi bien
dans le secteur privé que dans le secteur public ; aucun consensus ne se
fait autour de la définition du concept. De même, le problème de définition du
concept pourrait être source de difficulté de son évaluation.
Mais en tout cas, la
performance peut être défini dans le contexte de notre étude en tant qu’une
logique qui consiste à faire porter l’attention moins sur l’administration de
moyens, mais plus sur la gestion et la production des résultats attendu de
l’affectation des ressources publiques. Ce faisant, la gestion budgétaire doit
respecter certains principes qui conditionnent l’atteinte de cette performance.
Il s’agit de principe de prévisibilité, de flexibilité et d’imputabilité.
1- Le principe de
prévisibilité :
Ce principe sous-tend,
d’un côté avoir le sens de discipline budgétaire, dans la mesure où l’atteinte
de la performance est tributaire de la réalisation de certaines conditions,
d’un autre coté il requiert l’esprit d’anticipation en vie de mieux intégré la
gestion de la performance à la gestion budgétaire.
Ø La discipline
budgétaire
La performance exige de
répondre au moins à trois conditions principales logiquement interdépendantes.
En premier lieu, veillé sur la stabilité et la discipline macro-économique,
dans la mesure où l’Etat fonctionne mieux quand les politiques et stratégies
macro-économiques sont stables et quand le financement de programme en cours
est garanti. Il faut donc que les politiques budgétaire se forces à assurer le
financement régulier de programme et de projet, en réalisant un bon équilibre
entre le court et le long terme. Le rétablissement de l’équilibre budgétaire
doit s’inscrire ainsi dans perspective a moins terme de l’équilibre financier
et économique. En second lieu, garantir une répartition judicieuse des ressources
en fonctions des priorités stratégiques. Cela veut dire que l’enveloppe totale
des dépenses doit être basée sur les ressources financières à moyen terme dont
dispose l’Etat. Quant aux dépenses de l’exercice elles doivent être réparties
en fonction priorités stratégiques du pays. En troisième lieu, assurer un
emploi efficace des ressources des services de priorités, c’est-à-dire les
résultats attendu doivent être atteint u
moindre cout avec le maximum de qualité.
Ø L’intégration de
la gestion de la performance à la gestion budgétaire
L’intégration de la
gestion de la performance à la gestion budgétaire n’est pas un exercice ;
il s’agit d’une vraie orientation stratégique visant à marier deux logiques de
gestion difficilement intégrable. A cet effet, il convient de prendre
conscience des difficultés et des exigences inhérentes à la problématique d’une
telle intégration tant par son ampleur que par ses implications politiques,
organisationnelles, techniques, et culturelles.
Au niveau politique, la
gestion de la performance et la gestion budgétaire peuvent être en conflit par
fois, la dernière préoccupation des acteurs politiques est de procéder à une
évaluation comparative et minutieuse des programmes en concurrence ou spécifiés
précisément les priorités et les normes opérationnelles. Pourtant, la
performance requiert que le secteur discute et s’attende objectivement sur des
objectifs, des cibles et des normes qui soient réalistes, mesurable et
échelonné, et les besoins du citoyen soient identifiés avec précision. D’où la
nécessité de concevoir des procédures et des flux d’information incitant les
décideurs à renoncer progressivement à leurs considérations politique pour agir
d’avantage en connaissance de cause des exigences de la performance.
Au niveau administratif,
les procédures font intervenir des acteurs « puissants » et des
intérêts ministériels considérables, en particulier lorsqu’elle porte sur des
questions crucial d’affections. Il donc de savoir géré le changement et de
faire en sorte que les systèmes, même s’ils se développent indépendamment
soient suffisamment pour éviter de se faire mutuellement obstacle.
Au niveau technique, il
faut reconnaitre que la recherche d’un système équilibré d’évaluation ex post
de la performance peut se heurter à des problèmes délicats. Les problèmes
surgissent lorsque l’on tente de lier directement les affectations budgétaires
à la mesure de la performance. Cela peut paraitre simple, mais il s’agit en
réalité d’un exercice très complexe pour pouvoir construire les mesures de
résultats requises : les résultats d’une période reflète peu les efforts
déployés dans cette période, il dépend également d’autres déterminants qui
échappent aux gestionnaires et ainsi de suite…
Au niveau culturel, il
existe également ce que l’on pourrait appeler « une divergence
culturelle » entre la gestion budgétaire et la gestion de la performance.
Considérant les pressions constantes qui s’exercent sur les finances de l’Etat,
la gestion budgétaire s’assimilé à un processus de discipline te de contrôle.
Les autorités budgétaires s’efforcent de modérer les demandes des gestionnaires
et les rappeler avant de donner la priorité aux considérations
macro-économiques. A l’inverse, de nombreuse initiative d’amélioration des
performances insistent par exemple, sur les valeurs sociales profondes que
véhiculent les objectifs spécifiques de chaque programme, sur l’impérative
d’être à l’écoute du citoyen, etc.
Il y a donc une différence de ton
entre la budgétisation à haut niveau et les initiatives d’amélioration de
performance. Pour gérer cette divergence, il faut constamment exiger juste
équilibre qui doit s’établir entre les règles et leurs respect du cadre
macro-économique, d’une part et les performances souhaitées, d’autre part.
2- Le principe de
flexibilité :
Le principe de
flexibilité entend donner une marge de manœuvre suffisant aux gestionnaires
afin de leur permettre la régulation de moyens mis à leur disposition en
fonction de la réalité quotidienne. Ce principe vise trois idées
essentielles :
D’abord, sur le plan
opérationnel, il semble clairement qu’une grande liberté des gestionnaires
combinée à un sens de prévisibilité et de discipline est une incitation
puissante à l’efficacité des actions menées, donc à la performance. Les
décisions doivent descendre au niveau ou toute information nécessaire est
effectivement disponible ; c’est-à-dire les décisions opérationnelles
doivent être prises par les gestionnaires.
Ensuite, sur le plan
stratégique, donner plus de responsabilité aux ministres gestionnaires dans les
allocations de ressources au sein de leurs départements dépensiers les incite à
réexaminer leurs priorités de dépenses et ce, dans le cadre de plafonds
budgétaires rigoureux et impératifs.
Enfin, il implique
également une définition rigoureuse des stratégies. Trop souvent, c’est
l’exécution qui est rigoureuse, alors que les stratégies restent vagues. Par
exemple, dans le système budgétaire marocain, le manque de flexibilité et
l’excès de discipline budgétaire pour maitriser l’équilibre macro-économique se
traduisent souvent par des résultats non satisfaisants notamment au niveau de
l’allocation et l’utilisation des ressources publiques, ainsi qu’au niveau de
l’efficacité des actions. Cela est expliqué, entre autre, par l’excessive
centralisation du processus qui avait suscité l’apparition de nombreux
mécanisme visant à court-circuiter les procédures budgétaires normales (fonds
spéciaux, etc.). De la même manière, la centralisation et la multiplicité des
contrôles financiers, ainsi que la persistance des procédures extrêmement
houleuse sont des éléments ayant favorisé l’émergence d’une multitude
d’organisation autonome, qui échappait à la plupart de ces contrôles.
En revanche, la
flexibilité n’est pas synonyme de laxisme ; trop de flexibilité, sans contrôle
et sans contrepoids, comporte de grands risques (corruption, détournement,
concussions…). De tels phénomènes affectent la crédibilité de l’Etat, freinent
les investissements et ralentissent la croissance à long terme. A l’inverse, le
manque de flexibilité et l’excès de contrôles créent des rigidités, qui
entravent l’innovation et rompent avec tout esprit de changement.
En sommes, il est
fondamentale de déterminer, à l’origine même de la réflexion sur la procédure
d’élaboration et de suivi du budget, la large de flexibilité la plus appropriée
à chaque niveau de décision, puis mettre en place les mécanismes qui doivent
contrebalancer.
3- Le principe
d’imputabilité :
Le principe
d’imputabilité fonde l’exercice de la démocratie; les parlementaires sont redevables
aux citoyens et les ministres aux parlementaires. L’imputabilité budgétaire
exige donc, que ceux qui détiennent et exercent l’autorité publique en
l’occurrence les gestionnaires publiques soient tenus de rendre des comptes aux
ministres et maintenant aux parlementaires.
L’imputabilité
est un processus par lequel un gestionnaire responsable a l’obligation
d’expliquer et de justifier ses décisions et actions à une autorité
institutionnelle (ou un supérieur hiérarchique), tout en démontrant une
utilisation efficace et efficiente des ressources qui lui ont été confiés.
C’est principalement sur la base du rapport annuel de gestion (lequel prend
appui sur le plan stratégique et le plan annuel de gestion des dépenses) que
seront questionnés les hauts fonctionnaires (sous ministres et dirigeants
d’organismes publics) dans le cadre des audiences menées par les commissions
parlementaires.
B.
Les
principes exhortant à la transparence :
La transparence en
matière budgétaire et financière suppose des informations budgétaires à
caractère financier et non financier disponibles publiquement en temps utile.
La terminologie budgétaire est bien expliquée. En effet, dans de nombreux cas,
la perception d’un niveau élevé de corruption et l'opacité des opérations
budgétaires sont au cœur de la méfiance des citoyens envers leurs
gouvernements. Publier les livres de comptes pourra conduire à une plus grande
confiance dans les gouvernements.
Elle se matérialisé à
travers deux principes sous-jacents : Principe de légitimité des
opérations financières de L’Etat et principe de sincérité des comptes publics.
Ø Le principe de
légitimité des opérations financières
Ce principe à deux
corollaires : d’une part le périmètre de l’action financière de l’administration
de l’Etat doit être bien défini par rapport au reste de l’économie, d’autre
part la gestion des finances de l’Etat soit s’inscrire dans un cadre juridique
et administratif clair.
S’agissant du périmètre
de l’action de l’Etat, il a trait d’abord au rapport de ce dernier avec les
autres secteurs publics. Alors donc pour éviter tout chevauchement entre leurs
actions respectives, le législateur délimite le champ d’intervention de chaque
entité du secteur public, en lui spécifiant clairement ses compétences
matérielles et spatiale. Cela veut dire que l’action de l’une ne doit pas se
mêler de l’action de l’autre, sauf dans le cas d’une économie mixte, d’une
action partenariale ou d’un financement croisé dûment établi. De ce fait, toute
inspiration budgétaire ne doit être que la traduction chiffrée d’une action
légale.
Il s’agit là d’un premier
ingrédient de finances publiques saines en application du principe de
légitimité. Celle-ci doit se concrétiser, sur le plan financier, par certains
éléments fondamentaux :
·
Les finances de
l’administration de l’Etat doivent être distinctes de celles des autres entités
publiques ;
·
La répartition des
attributions au sein du secteur public en matière de décision et de gestion
budgétaire doit être claire et rendre publique ;
·
Les mécanismes de
coordinations et de gestion des activités financières doivent être établis de
manière claire ;
·
Les relations
entre l’administration de l’Etat et les autres entités du secteur public
doivent être régies par des règles claires (par exemple l’institut d’émission,
les institutions financières publiques et les entreprises publiques non
financières).
Ensuite l’Etat par
rapport au reste de l’économie, aujourd’hui, la question de l’opportunité du
périmètre de l’intervention de l’Etat gagne en intensité durant ces dernières
années, avec le débat sur la taille de L’Etat : les tenants du mois d’Etat
affrontent ceux du mieux d’Etat ou de l’Etat social.
Cela suppose que toute
activité ou tout service fourni par l’Etat doit être questionné à la fois dans
ces raisons d’être et ses modalités de mise en œuvre. Cette démarche de
questionnement émane de la constations que les missions de services publics
évoluant dans le temps, ne sont pas nécessairement les mêmes aujourd’hui et
peuvent évoluer d’avantage dans la société technologique de demain.
Par ailleurs, l’inscription
des finances de l’Etat dans cadre juridique et administratif clair traduit encore une fois la transparence
implique que les composantes de la loi de finance ne doivent pas prêter à
confusion ou conduire à des illusions, aussi bien au niveau des recettes, que
des dépenses. De ce fait, les recettes, les impôts, droits, redevances et
autres prélèvement obligatoire doivent avoir une base légale explicite.
Autrement dit, la législation et la règlementation fiscale doivent être
accessible et la compréhensibles, et des critères clairement définis doivent
s’appliquer à la marge de manœuvre administrative prévue pour leur application.
Pour ce qui est des dépenses, tout engagement sur les fonds publics doit être
régi par une légalisation budgétaire exhaustive et des règles administratives
aisément disponibles. Ceci étant, un processus de prise de décision budgétaire
transparent exige que des opérations financières et leurs coûts soient soumis à
un examen régulier, sans lequel l’aptitude des représentants de la nation à
contrôler les finances de l’Etat semblerait une illusion. C’est pourquoi la
norme minimale requiert l’établissement d’une législation budgétaire ou d’un
cadre règlementaire régissant toutes les activités financières de l’Etat,
budgétaires et extrabudgétaires, et spécifiant ainsi les responsabilités en la
matière.
Ø Le principe de
sincérité des comptes publics
Il
se définit comme le souci éthique de garantir l'exactitude des informations
dans la loi de finance et la fiabilité de l'équilibre budgétaire annoncé.
Ce principe est inspiré
de la comptabilité privée, est aujourd’hui une obligation qui s’impose au
responsable du compte en fonction de la connaissance qu’il doit avoir
normalement de la réalité, de l’importance des opérations, des évènements et
des situations. De ce principe découle deux autres, le premier ayant trait à la
lisibilité des comptes publics, et le second l’exactitude de l’information
financière.
D’abord de la lisibilité
des comptes publics, on entend de la part des responsables des deniers publics,
une justification et une explication de leur
gestion devant les citoyens et leurs représentants. C’est-à-dire leur
rendre compte.
En effet, les
contribuables s’attendent à l’utilisation optimale de leurs impôts par le
Gouvernement, qui doit les assurer que leur argent est dépensé judicieusement
et efficacement. Le public doit être pleinement informé de l’activité financière
passée, présente et à vernir. Le gouvernement doit, à cet effet, s’engager à
mettre à leur disposition toutes les informations ou données relatives à
l’utilisation de l’argent public.
Ensuite, la fiabilité de
l’information financière surtout au niveau de la préparation du budget. Ainsi,
la documentation qui y est annexée doit préciser les objectifs en matière de
finances de l’Etat, le cadre macro-économique, les politiques sur lesquelles
repose le budget, de même que les principaux aléas identifiables. Cela signifie
d’abord, qu’une déclaration sur les objectifs des finances de l’Etat et une
évaluation de la viabilité financière doivent servir à cadrer le budget annuel.
Ensuite, le budget doit être préparé et présenté dans un cadre macro-économique
quantitative à la fois exhaustif et
homogène, et les principales hypothèses qui sous-entendent le budget doivent
être communiquées. En outres, les nouvelles inscrites au budget annuel doivent
être décrites clairement.
CONCLUSION
En conclusion, si les
nouvelles politiques publiques en matière de finances connaissent un renouveau,
il reste à mener un travail de consolidation en regroupant, au budget de
l’Etat, les opérations des institutions administratives extrabudgétaires. Il en
est de même des budgets des collectivités locales qui ne figurent pas sur la Loi
de Finances.
Alors une précision et
une clarté des concepts ainsi qu’une définition claire des différents niveaux
budgétaires pourront améliorer l’exécution de la politique publique concernant
les finances et mettre en évidence son impact sur le reste de l’économie et la
prise de la décision publique.
Sources :
Ouvrage :
Ø El Arafi Hassan,
Finances Publiques Marocaine, Gestion des Finances de L’Etat, rabat, 2006 ;
Ø HARAKAT Mohamed,
Finances Publiques et Droit Budgétaire, 2004 ;
Ø M. BOUVIER, M.-C. ESCLASSAN
& J.-P. LASSALE, Finances publiques, Paris 2006
Revue
Ø OCDE, Le cadre
juridique des systèmes budgétaires, 2004.
Article
Ø Raymond FERRETTI, Paul GAUCHER, « Budget
de L’Etat », Encyclopædia
Universalis, le 30 mai 2015.
Aucun commentaire:
Enregistrer un commentaire