PLAN
INTRODUCTION
I-
LE
PRINCIPE DE LA SEPARATION DES ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES
A-
L’INCOMPATIBILITE
DES FONCTIONS
B-
L’INDEPENDANCE
DES AGENTS
II-
LA
COMPLEMENTARITE DES ORDONNATEURS ET COMPTABLES
A-
LE
CONTROLE DE L’ORDONNATEUR SUR LES OPERATIONS DU COMPTABLE
B-
LE
CONTROLE PREALABLE DU COMPTABLE SUR LES OPERATIONS DE L’ORDONNATEUR
CONCLUSION
INTRODUCTION
Après
l’adoption du budget de collectivité territorial par le conseil et son
approbation par l’autorité de tutelle, le conseil communale ou préfectoral
donne l’autorisation au président de dit conseil l’autorisation d’exécuter le
budget de la collectivité territorial. L’ordonnateur reçoit de l’organe délibérant (le conseil
communal) le quitus d’utilisation des crédits en dépenses et en recettes dans
le strict respect de leur définition.
Les opérations
financières publiques incombent aux ordonnateurs et aux comptables publics. Est
ordonnateur public de recettes et de dépenses, toute personne ayant qualité au
nom d'un organisme public pour engager, constater, liquider ou ordonner soit le
recouvrement d'une créance, soit le paiement d'une dette.
Est comptable public, tout fonctionnaire ou
agent ayant qualité pour exécuter au nom d'un organisme public des opérations
de recettes, de dépenses ou de maniement de titres, soit au moyen de fonds et
valeurs dont il a la garde, soit par virements internes d'écritures, soit,
encore, par l'entremise d'autres comptables publics ou de comptes externes de
disponibilités dont il ordonne ou surveille les mouvements.[1]
L’exécution da
la dite budget est sous la responsabilité de l’ordonnateur et de comptable.
Pour la sécurité de denier de collectivité locale, la loi interdit la compatibilité
de la fonction de l’ordonnateur et comptable. L’ordonnateur ne peut être à la
fois ordonnateur et comptable même le conjoint de l’ordonnateur ne peut être
comptable dans la commune ou son mari exerce la fonction d’ordonnateur. Leur
fonction est indépendant, il n’existe de pression de la par d’ordonnateur
auprès de comptable ni de la de comptable auprès de l’ordonnateur.
La fonction de
l’ordonnateur et de comptable est complémentaire. Au cour de leur fonction un
contrôle réciproque se réalise entre ces deux agent. Le comptable exerce un contrôle préalable sur
les ordonnances de l’ordonnateur et l’ordonnateur exerce un contrôle de
vérification sur les opérations de comptable. On trouve dans ce contrôle une
relation amicale entre ces deux agents. Ce pour quoi on se demande la question
suivant.
Existent –ils
des moyens entre ordonnateur et comptable
qui garantissent le bon fonctionnement de l’exécution de budget de
collectivité territorial ?
Pour répondre
cette problématique nous allons tenter dans un premier temps de voir le
principe de la séparation des ordonnateurs et comptable (I) dans un seconde
lieu nous parlerons de la complémentarité des ordonnateurs et des comptable (II).
Ces deux points sont l’ossature de performance de la gestion budgétaire de
collectivité territoriale.
I-
Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables
Une des originalités essentielles de
la comptabilité publique française réside dans
l'intervention dans les opérations financières de deux catégories d'agents
indépendants et séparés : les ordonnateurs et les comptables. Le caractère
particulier des fonds publics a en effet conduit l'État, au fil des siècles, à
confier l'exécution des opérations de recettes et de dépenses à deux
intervenants distincts, afin d'instaurer un contrôle réciproque
Inscrit initialement dans une ordonnance du 14 septembre
1822, le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables a été par
la suite constamment réaffirmé, et, en dernier lieu par le décret du 29
décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique. L’art.
20 du décret dispose : Les fonctions d'ordonnateur et celles du
comptable public sont incompatibles. Non seulement que les fonctions sont
incompatible mais ils sont indépendant chacun est libre d’exercer sa fonction
dans la dépendance de l’autre.
A-
L’incompatibilité des fonctions
Les fonctions
d'ordonnateur et celles du comptable public sont
incompatibles.
Afin de dissuader
l’ordonnateur de s’immiscer dans les fonctions de comptables publics, un mécanisme
de responsabilité original est institué par la loi. il
s’agit de la procédure de gestion de fait, procédure mis en œuvre par les
chambres régionales de compte et ou la cour des comptes, procédure qui est susceptible
de conduire à la mis en jeu de la responsabilité de l’ordonnateur qui se serait
conduit en fait en comptable public. Cette responsabilité présente à la fois
les caractères d’une responsabilité personnelle de type civil et des aspects
propres à une responsabilité de type répressif. Elle constitue en tout cas un
sérieux élément de dissuasion vis-à-vis de l’ordonnateur qui souhaiterait
empiéter sur les fonctions du comptable public.
De son côté, le
comptable est dissuadé de s’ingérer dans les fonctions d’ordonnateur. Cette
ingérence pourrait résider par exemple dans le paiement d’une dépense en
l’absence d’ordre de payer ou dans le recouvrement d’une créance sans ordre de
l’ordonnateur. Un tel comportement du comptable revient en effet à émettre
implicitement un ordre de paiement ou de recouvrement.
Dans le premier
cas, le comptable s’expose à une responsabilité personnelle et pécuniaire
particulièrement lourde. Le comptable devrait restituer la somme au besoin à
partir de ses propres moyens. Dans la seconde hypothèse celle du recouvrement de
recettes sans titre de perception, le comptable risque de s’exposer à des
sanctions pénales pour délit de concussion.
B-L’indépendance des agents
L’ordonnateur
et le comptable public sont deux entités autonomes entre elles. Cette autonomie
qui découle de l’existence de deux statuts organiques différents, se traduit
par l’absence de lien de subordination entre eux. On trouve que l’ordonnateur
est un élue parmi les élues locaux dans
les communes par contre les comptables publics sont nommés par un arrêté du
ministre du budget, après information du responsable (maire, président, etc.)
de l’exécutif de la collectivité territoriale. A ce statu les agents de
l’exécution du budget de collectivité territorial sont catégoriquement
indépendants de leur fonction.
Les
ordonnateurs détiennent essentiellement un pouvoir de décision : en d’autres
termes, ce sont eux qui décident d’effectuer ou non une opération prévue au
budget. Ainsi, en matière de dépenses, on retrouve les trois étapes existant au
niveau national : engagement (création ou constatation d'une obligation),
liquidation, mandatement. Toutefois, si l’ordonnateur local dispose d’une
liberté dans le choix du moment de la dépense et de la faculté de dépenser
moins que le plafond fixé par l’autorisation budgétaire, sa marge de manœuvre
est, cependant, réduite par l’existence de dépenses obligatoires pour
lesquelles celui-ci a compétence liée. En matière de recettes, l'ordonnateur
émet un titre de perception pour toutes les recettes relatives aux produits du
domaine, aux services rendus, ... En revanche, s'agissant des impôts locaux,
l'ordre de recette n'est pas établi par le président de la collectivité, mais
par les services fiscaux
Les comptables
publics sont chargés de contrôler personnellement la régularité des opérations
financières prescrites par les ordonnateurs et de refuser, le cas échéant,
d'exécuter l'ordre de l'ordonnateur. Ainsi, ceux-ci contrôle en matière de
recettes la régularité de l’autorisation de percevoir la recette, ou encore la
régularité des réductions ou annulations d’ordres de recouvrer. En ce qui
concerne les dépenses, ils s’assurent de la qualité de l’ordonnateur, de
l’exacte imputation des dépenses au regard du principe de spécialité des
crédits, de la disponibilité des crédits, de la validité de la dette (notamment
au regard de la règle du service fait), ou encore du caractère libératoire du
paiement.
Chacun exerce
sa fonction indépendamment sans l’intervention de l’autre.
II-
La complémentarité des ordonnateurs et comptables
Le
contrôle de la gestion budgétaire commence immédiatement après son approbation
par l’autorité de tutelle; l’ordonnateur et le comptable se contrôlent
mutuellement dans la réception et le comptage des entrées, les procédures et la
somme exacte des sorties d’argent. L’ordonnateur doit effectuer la vérification
des écritures périodiquement et de façon régulière (1 fois par mois ou plus,
selon les pays). La comptabilité et l’encaisse du receveur sont contrôlées
suivant la même fréquence. En fin d’exercice, le maire élabore le compte
administratif qu’il soumet au vote du conseil communal. Le receveur, quant à
lui, élabore son compte de gestion; il doit y avoir une concordance totale
entre le compte administratif du présidant de conseil et le compte de gestion du
receveur.
A- Le contrôle de l’ordonnateur sur les
opérations du comptable
L’ordonnateur
public de collectivité territoriale exerce un contrôle sur les opérations de
comptable publique par deux options : Les états trimestriels et la
réquisition. L’ordonnateur demande le compte de faire des rapports chaque
trimestre sur le recouvrement et la dépense du budget locale.
En
présence d’une suspension de paiement, l’ordonnateur peut soit compléter le
dossier de mandatement, soit retirer le mandat définitivement, soit adresser au
comptable un ordre de réquisition auquel ce dernier se conforme sauf en cas
d’insuffisance de fonds disponibles, de dépenses ordonnancées sur des crédits
irrégulièrement ouverts ou insuffisants ou sur des crédits autres que ceux sur
lesquels elles devraient être imputées, d’absence totale de justification de
service fait et de défaut de caractère libératoire du règlement ainsi qu’en cas
d’absence de caractère exécutoire des actes pris par les autorités communales.
Ce
genre de contrôle n’engage pas la responsabilité de comptable. C’est un
contrôle amicale qui finie par conseil et orientation. C’est ici qu’on
ressentie relation entre l’ordonnateur
et le comptable publique de collectivité territoriale.
B-
Le contrôle préalable du comptable sur les opérations de
l’ordonnateur
«
Les comptables publics sont seuls chargés de la prise en charge et du
recouvrement des ordres de recettes qui leur sont remis par les ordonnateurs,
des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou un autre titre
dont ils assurent la conservation, ainsi que de l’encaissement des droits au
comptant et des recettes de toute nature que les organismes publics sont
habilités à recevoir. » Article 11 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant
règlement général sur la comptabilité publique
À la
réception des titres et des bordereaux correspondants, le comptable effectue les
contrôles auxquels il est tenu sous peine d’engager sa responsabilité
personnelle et pécuniaire (art. 12 du décret n° 62-1587 du 29 décembre
1962). Les titres de recettes que le comptable accepte de prendre en
charge sont inscrits dans sa comptabilité à l’article budgétaire
concerné. Ils sont en outre pris en charge dans sa comptabilité générale.[2]
Avant
de procéder au paiement des mandats, le comptable exerce les divers contrôles
prévus par les articles 12 et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962
portant règlement général sur la comptabilité publique. Au cours de l’examen
qu’il effectue, le comptable n’a pas à apprécier le mérite des faits auxquels
se rapportent les pièces produites à l’appui de chaque mandat. Il suffit, pour
garantir sa responsabilité, que ces pièces soient établies dans les formes
prescrites par le décret n° 83-16 du 13 janvier 1983 modifié, qu’elles soient
visées par l’ordonnateur, donc attestées par lui et accompagnées, le cas
échéant, de décisions ou de délibérations exécutoires.
Lorsque,
au terme des contrôles qu’il doit exercer, le comptable est amené à suspendre
le paiement, il notifie sa décision motivée à l’ordonnateur conformément à
l’article 15 de la loi du 2 mars 1982 modifiée. Sauf dans le cas où la
suspension de paiement est motivée par l’insuffisance de fonds disponibles, le
comptable déduit du bordereau d’émission le montant du mandat dont le paiement
est suspendu ; il renvoie à l’ordonnateur un exemplaire du bordereau rectifié
accompagné du mandat non pris en charge et de la décision motivée visée
ci-dessus.
Non
seulement le contrôle exercer par le comptable sur les opérations de l’ordonnateur
mais En raison de sa place à la source des informations financières, de sa
formation et de son appartenance à un réseau spécialisé et unifié, le comptable
est naturellement en position d'offrir aux décideurs locaux les prestations de
conseil et d’expertise nécessaires pour éclairer leurs choix.
Conclusion
En somme, les comptables publics sont
chargés de contrôler personnellement la régularité des opérations financières
prescrites par les ordonnateurs et de refuser, le cas échéant, d'exécuter
l'ordre de l'ordonnateur. Ainsi, ceux-ci contrôle en matière de recettes la
régularité de l’autorisation de percevoir la recette, ou encore la régularité
des réductions ou annulations d’ordres de recouvrer. En ce qui concerne les
dépenses, ils s’assurent de la qualité de l’ordonnateur, de l’exacte imputation
des dépenses au regard du principe de spécialité des crédits, de la
disponibilité des crédits, de la validité de la dette (notamment au regard de
la règle du service fait), ou encore du caractère libératoire du paiement.
En
plus de ces deux fonctions, les comptables locaux peuvent être amenés à exercer
des missions d’assistance et de conseil, notamment pour aider l’exécutif des
communes de petite taille à préparer le budget communal. Cette dérogation au
principe de séparation des ordonnateurs et des comptables est parfaitement
admise par les textes.
La notion d'indépendance de l’agent
comptable n'est nullement exclusive de relations de confiance et de
coopération. L'intervention de l'agent comptable en amont des décisions permet
de suggérer et de préparer la procédure financière et comptable adaptée, et
prévenir ainsi d'éventuelles difficultés au stade de l'exécution des opérations.
SOURCE
Décret royal n°
330-66 du 21 avril 1967 portant règlement général de comptabilité publique.
(Bulletin officiel n° 2843 du 26/04/1967 (26 avril 1967).
Le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la
comptabilité publique.
Les finances
locales : Jean-Bernard Mattret page 112
[1] -
article 3 du Décret royal n° 330-66 du 21 avril 1967 portant règlement général
de comptabilité publique. (Bulletin officiel n° 2843 du 26/04/1967 (26 avril
1967)
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