La gestion du service public local

La gestion du service public local

Sommaire

Introduction …………………………………………………………………………………………….…..2

Chapitre I : Les activités de service public local ………………………..…3

Section I : Eléments d'identification des services publics …………………....3

Section II : Classification fonctionnelle des activités de service public local...4

Section III : Principes de fonctionnement du service public local …………...6

Chapitre II : Les modes de gestion du service public local……….………8
Section I : La régie ……………………………………………………….….8

Section II : la gestion déléguée …………………………………………..….9

Section III : la gestion mixte ……………………………………………….12

Conclusion …………………………………………………………………13

Bibliographie ………………………………………………………………14

Introduction :

Sur la base des compétences propres qui leur sont dévolues, les communes sont appelées à créer les services et les équipements publics locaux dans divers domaines liés aux aspects économique , social , culturel et sportif à même de contribuer à l’amélioration des conditions de vie des citoyens et au développement des services de proximité.

Bien être général, bien être commun, besoins publics, intérêt public, ou encore intérêt général ; autant de notions rarement définies en doctrine, mais sur lesquelles se fonde toute activité publique, à partir desquelles se traduisent les normes, et dans lesquelles l'Etat puise le fondement de sa légitimité. Leur portée a considérablement évolué dans le temps pour devenir aujourd'hui des notions fonctionnelles et relatives ; susceptibles d'extension en fonction des idéologies, des croyances, des régimes voire même de circonstances.

Un service public est d'abord une activité, répondant à un but d'intérêt général et distincte en cela des autres activités collectives. En fonction de sa nature, les modalités de son exécution peuvent s'écarter plus ou moins du droit public.
Le régime des services publics forme un ensemble composite de règles spéciales de droit public et de règles de droit privé, la frontière étant floue et ambiguë.

Toute activité d’intérêt général est qualifiée d’activité de service public dès lors qu’existe un lien de rattachement avec une personne publique.

D’où la question qui se pose : quelles sont les activités du service public local ? Et par quels modes peuvent elles être gérées ?

C’est ce qu’on va traiter à travers les deux chapitres qui suivent.

 

Chapitre I : Les activités de service public local

Intervention réduite de l'état au moment de la naissance de la théorie de service public donnait une certaine cohérence juridique du service public : activités pleinement spécifiques, excluant la concurrence, gérées par des organismes publics selon des règles dérogeant par hypothèse au droit commun du secteur privé.

Mais la cohérence n'a jamais été absolue car l'état a toujours effectué des actes de gestion se rapprochant des échanges commerciaux et a toujours joué un rôle au moins indirect dans le domaine industriel.

L’individu est devenu titulaire de véritables créances sur l'état, qui lui imposent de multiples actions positives (santé, éducation). Parallèlement, l'état développe la régulation et la redistribution des revenus et prend même en charge nombre d'activités industrielles et commerciales. De même au niveau des collectivités locales, les services publics couvrent aujourd'hui des activités très diverses.

Section I : Eléments d'identification des services publics
- La mission d'intérêt général :
Un service public est une mission d'intérêt général, ce qui a paradoxalement une portée juridique considérable alors que c'est un phénomène politique.

Pour l'institution d'un service public, le facteur déterminant est l'intention des pouvoirs publics. la nécessité de certains services publics nationaux découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle alors que la détermination des autres activités qui doivent être érigées en service public national est laissée à l'appréciation du législateur ou de l'autorité règlementaire selon le cas.
En principe, l'activité est confiée directement à un organisme public mais de nombreux services publics sont assurés par des organismes privés, sous le contrôle de l'administration.

- Monopole et concurrence :
Difficile d'affirmer qu'il existe des services publics par nature, hors l'exercice de la souveraineté et du monopole de la contrainte. Certains services semblent en situation de monopole, mais en fait la concurrence existe toujours au moins indirectement. L’administration atténue la compétition par la normalisation des rapports entre les structures publiques et les structures privées (souvent la coopération institutionnalisée). L'influence du droit communautaire fait cependant aller vers plus de concurrence.

- Service et profit :
En principe une des caractéristiques des services publics est l'exclusion de la recherche du profit financier, mais principes de gestion introduits pour les activités industrielles et commerciales. La distinction entre recherche ou non de profit entre services publics industriels et commerciaux et services publics administratifs s'estompe du fait des préoccupations de productivité et de rentabilité. Les usagers de tous les services publics deviennent des clients ou des consommateurs. Plus les services publics se multiplient, plus la notion est difficilement saisissable

Section II : Classification fonctionnelle des activités de service public local
le service public, selon sa finalité, peut être classé en :

- services publics ayant pour finalité de l'instauration de l'ordre, et la régulation des activités privées : défense nationale, justice, police, administration pénitentiaire, protection civile..., réglementation et contrôle des professions par des ordres professionnels qui assurent une mission de service public..., organismes à statut public ou privé ayant pour objet la régulation des productions et des marchés.

- Les services publics ayant une finalité de protection sanitaire et sociale :
Activités très anciennes qui correspondent à de véritables droits pour les individus et pour lequel se pose le problème de la gratuité (pas toujours retenu), qui peut être considéré comme le prolongement du principe d'égalité.
- Les services publics à vocation éducative et culturelle :  Forte extension à l'époque contemporaine, domaine très important de l'action de l'état et des collectivités territoriales :
l'enseignement public et gratuit est un devoir de l'état mais pas monopole public (liberté de l'enseignement) et les institutions privées peuvent recevoir des aides publiques en s'engageant à respecter les normes édictées dans ce sens. les loisirs constituent un service public quand la priorité est données aux intérêts culturels sur les intérêts commerciaux : critère flou qui s'applique aux spectacles, sports, développement du tourisme.
De même, l'état a pour mission de protéger et mettre en valeur le patrimoine artistique, architectural (musées, monuments historique) et naturel. histoire mouvementée dans le domaine de la communication audiovisuelle du fait de facteurs techniques, économiques (publicité notamment) et surtout politiques. Un secteur public est maintenu mais le monopole étatique disparaît totalement et les activités privées de radio et télévision font l'objet d'un régime d'autorisation (en non plus de concession).
- Les services publics à caractère économique : Certains services publics industriel et commercial restent peu touchés par les problèmes de compétitivité (imprimerie nationale, monnaie et médailles...), au contraire des transports, de l'énergie, distribution et assainissement de l'eau, déchets..

L'identification des services publics industriel et commercial pose des difficultés. Difficile d'une part de distinguer secteur public et non public dans le cas de certaines entreprises publiques qui ont filiales et participations.
L'identification des services publics industriel et commercial par rapport aux services publics administratifs comporte bien des incertitudes juridiques : textes législatifs et réglementaires souvent imprécis et parfois contradictoires : activités industrielle et commerciale au sein d'un établissement publique qualifié d'administration, qualification qui ne correspond pas à la réalité (les autorités de tutelle recherchent de la souplesse dans la gestion).

En l'absence d'une qualification par un texte, tout service public est présumé avoir un caractère administratif. on aboutit à des solutions différentes d'une collectivité à l'autre pour une même activité.

Section III : Principes de fonctionnement du service public local

- le principe d'égalité : égalité devant les activités publiques, qui découle de l'égalité devant la loi. Les administrés ne sont égaux que s'ils se trouvent dans des situations identiques. Les discriminations sont licites dans des situations différentes ou lorsque des considérations d'intérêt général l'exigent. La neutralité du service public est le prolongement de l'égalité.

- le principe de continuité: repose sur la permanence de l'Etat en même temps que sur la nécessité de répondre aux besoins d'intérêt général sans interruption. En cas de défaillance, la responsabilité des autorités administratives est engagée. Elles doivent veiller à ce que les collectivités décentralisées appliquent ce principe, et le cas échéant, elles exercent leur pouvoir de substitution. Le personnel et les cocontractants de l'administration sont soumis à des obligations pour la grève (obligation d'assurer un service minimal), même en cas de difficultés imprévues, un concessionnaire doit continuer l'exploitation du service.

- le principe de mutabilité (ou d'adaptation) concerne l'assurance de la qualité du service. L'abstention de l'Administration peut être sanctionnée par le juge. De ce principe découle la possibilité pour l'Administration d'imposer diverses obligations aux usagers, cocontractants (modification unilatérale des conditions), aux agents publics.

Chapitre II : Les modes de gestion du service public local
Les collectivités territoriales et leurs groupements disposent de la liberté du choix du mode de gestion pour exploiter leurs services publics. Cette liberté de choix du mode de gestion découle du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Les collectivités territoriales peuvent alors décider soit de gérer directement le service soit d'en confier la gestion à un tiers par le biais d'une convention de délégation de service public.

Section I : La gestion directe

Exploitation d'un service public directement par l'administration. C’est le mode normal. Elle a dominé longtemps et s'applique encore aux grands services publics comme la défense, la fiscalité, la police…

Par gestion directe, on entend un mode de gestion par lequel la collectivité locale ou un regroupement de collectivités territoriales gère directement le service. Cela se matérialise par le recours à une régie. Elle recouvre trois formes

- la régie simple : c’est un service géré directement par la collectivité territoriale elle-même, avec ses propres moyens.

Les opérations financières, dans ce cas, sont intégrées au budget local.

- la régie autonome : c’est une régie dotée de l’autonomie financière.

Elle ne dispose pas de la personnalité morale, mais elle est dotée d'un budget spécial voté par le conseil de la collectivité territoriale et annexé à son budget.

Le service est pourvu d'organes de gestion propres.

- la régie personnalisée : est un établissement public doté de la personnalité morale. Elle dispose d’organes de gestion propres et possède un patrimoine et un budget propres. Elle est soumise aux règles de la comptabilité publique et a la capacité d'ester en justice.

Section II : la gestion déléguée

Régie désormais par la loi promulguée le 14 février 2006 dont l’article premier précise qu’elle s’applique aux contrats conclus par les collectivités locales ou leurs groupements et par les établissements publics, ce qui exclut les contrats de l’Etat, la gestion déléguée est définie comme un contrat par lequel une personne morale de droit public délègue, pour une durée déterminée, la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à une personne morale de droit public ou privé, en lui reconnaissant les droits de percevoir une rémunération sur les usagers et/ou de réaliser des bénéfices, la gestion déléguée du service public a pour objet divers domaines, elle peut s’appliquer indifféremment selon que le service public est administratif ou industriel et commercial.

La gestion du service public est confiée à un organisme privé, par un contrat de concession ou d'affermage.

La concession définie comme le transfert de la gestion publique à des organismes privés, elle confiait l'exploitation du service à une personne privée par voie de contrat.

Le schéma classique de la concession se manifeste comme  un contrat est à la base du système. L'Administration a le libre choix du concessionnaire mais la procédure imposée par la loi pour assurer la concurrence réduit le pouvoir discrétionnaire de la collectivité. La convention est assortie d'un cahier des charges (acte mixte qui comprend des clauses contractuelles et des clauses réglementaires).
L'exploitation du service est aux risques et périls du concessionnaire, qui reçoit des redevances versées par les usagers, mais l'Administration conserve la direction de l'activité.

Mission d'intérêt général donc contrôles administratifs et obligations pour le concessionnaire de respecter les principes du service public (égalité, continuité, adaptabilité), l'administration a aussi un pouvoir de sanction en cas de faute. Le concessionnaire bénéficie de certains privilèges de puissance publique (expropriation et éventuellement monopole d'exploitation).

Le fonctionnement du service repose sur des règles de droit privé, le rôle directif de l'Administration reste limité. Le juge a seul le pouvoir de prononcer la déchéance du concessionnaire (alors que pour les autres contrats administratifs, l'Administration peut prononcer elle-même la résiliation du contrat.

L'affermage considéré comme sœur jumelle de la concession, mais plus importante dans la gestion des services publics locaux. Les frais d'équipements originels sont supportés par la collectivité publique, le fermier assure l'exploitation du service, il est rémunéré par les redevances des usagers mais verse à l'Administration une contribution à l'amortissement des frais initiaux. 

Les raisons à la base du recours à la gestion déléguées sont fort nombreuses, mais on peut les résumer comme suit : Sans doute des raisons financières dans la mesure où il s’est avéré que les modes classiques, tels la régie directe ou la gestion par un établissement public local, n’échappaient pas toujours à des déficits budgétaires et créaient des problèmes de trésorerie que la collectivité avait du mal à surmonter. A cela, également, on ne manquera pas d’ajouter des problèmes de savoir-faire en matière de services publics nécessitant une certaine expertise technique comme le transport collectif, la collecte et le traitement des ordures ménagères, l’assainissement liquide.

Mais on ne doit pas aussi oublier les offres globales que peuvent faire les entreprises privées comportant le financement, la construction, l’exploitation et la maintenance des équipements. Tout cela a dû inspirer l’idée d’instituer un mode qui permet d’assurer la prestation de service public et, en même temps, de rendre la gestion plus rationnelle et à moindre coût.

La loi marocaine sur la gestion déléguée se caractérise par une série de facteurs dont les plus importants ont trait à la définition de la notion, à l’idée de transparence qu’elle institue et à l’arbitrage qu’elle permet dans le traitement des litiges.

Après une dizaine d’années d’expérience, la gestion déléguée permet sans doute de tirer quelques enseignements propres à permettre son amélioration. Ainsi, s’il est certain que

Le recours au partenariat privé peut contribuer à une plus grande efficience du service public, il n’en reste pas moins vrai que l’on ne doit pas perdre de vue la vocation première de la fonction de service public où l’usager doit en principe constituer l’élément central. Tous les domaines qui jusqu’à maintenant ont fait l’objet d’une gestion déléguée ont révélé des insuffisances importantes quant à la satisfaction de l’administré. Sans doute, les projets entrepris sont-ils d’un impact considérable sur le plan des infrastructures que les collectivités locales ne peuvent facilement réaliser, néanmoins, il est des défis à relever qui consistent à assurer aux populations nécessiteuses d’accéder aux prestations qui leur sont offertes. Quelle utilité de confier en gestion déléguée des services publics vitaux tels le transport, l’assainissement, la distribution de l’eau et de l’électricité, alors que la majeure partie de la population peut avoir du mal à y accéder ? C’est, nous semble-t-il, la question cruciale de l’accès au service public. En somme, toute la problématique de la gestion déléguée dans les pays en développement où la nécessité du partenariat entre le public et le privé doit impérativement se conjuguer avec celle de la satisfaction réelle du besoin d’intérêt général.

Section III : la gestion mixte
La gestion mixte est le mode de gestion par lequel une collectivité territoriale ou un regroupement de collectivités territoriales loue les services d’une personne morale de droit public ou de droit privé extérieure à la collectivité territoriale concernée, moyennant une rémunération forfaitaire. Le prix du service est directement payé à la collectivité territoriale ou au regroupement.

La gestion mixte est principalement de deux (2) types :

- la régie intéressée,

- la gérance.

La régie intéressée ou gestion intéressée est un contrat par lequel une collectivité territoriale ou un regroupement de collectivités territoriales confie à une personne morale de droit public ou de droit privé le soin de faire fonctionner un service public, sous la responsabilité financière de la collectivité territoriale ou du regroupement de collectivités territoriales.

Le régisseur intéressé reçoit une rémunération constituée d’une prime fixe et d’un pourcentage sur les résultats de l’exploitation.

La gérance est le contrat par lequel une collectivité territoriale ou un regroupement de collectivités territoriales confie la gestion d'un service public à une personne morale de droit privé appelée le gérant, moyennant une rémunération forfaitaire.

Conclusion

L'intérêt général ne se comprend pas indépendamment de son contexte, c'est un concept évolutif qui se renouvelle dans le temps ; en fonction des besoins à satisfaire et des enjeux auxquels sont confrontées les sociétés, et aussi dans l'espace ; laissant émerger des intérêts locaux distincts des intérêts nationaux compte tenu des considérations historiques, sociales, culturelles, voire tribales qui distinguent les composantes spécifiques à chaque entité territoriale.

Cette distinction entre intérêt national et intérêt local ne se fonde que sur des critères subjectifs ; objectivement, il n'existe pas d'affaires qui soient "locales" ou "nationales" par nature ; puisque l'intérêt général de la collectivité nationale dans son ensemble est le même. Par ailleurs, ce sont les besoins à satisfaire qui diffèrent d'une localité à une autre, la recherche de l'intérêt local renvoie au « territorial » et à la « territorialisation de l'action », au delà de leurs définitions géographiques et politiques ; il s'agit de servir des intérêts particuliers d'une population qui vit dans un espace local déterminé.

Il est impossible pour les autorités administratives centrales de diriger tous les services publics nationaux du pays où ils se trouvent, il existe des besoins collectifs locaux auxquels doivent correspondre des services publics proprement locaux. C'est en fait la satisfaction de ces besoins locaux qui constitue en définitive la raison d'être de l'administration locale.

Bibliographie :

- M. Anwar, L’impact de la gestion déléguée sur le développement local, REMALD n° 89, 2009.

- Benjelloun, La gestion déléguée du service public entre les contraintes de la modernisation et le devoir de sa protection par l’Etat, REMALD n° 86, 2009, en langue arabe.

- N. Benslimane, La gestion déléguée des services publics : Cas de la LYDEC et de REDAL, Rabat, 2009

- El Qaouti Ikram, Gestion locale des marchés publics et service public local : Le cas communal, Mémoire préparé pour l'obtention du diplôme d'études supérieures approfondie en management de développement social, fsjes Rabat Agdal, 2009

- Sylvain Petitet. Les services publics locaux, territoires et modèles de l'action publique locale. Université Lumière - Lyon II, 2001.