PLAN
INTRODUCTION
Partie I : L’émergence d’une nouvelle gestion publique
A/La transformation du rôle de l’Etat
B/La nouvelle gestion publique
Partie II : Le rôle des instruments et des
outils dans la gestion publique
A/La place des instruments et des outils dans la
gestion publique
B/Le Nouveau Management Public
Conclusion
Bibliographie
INTRODUCTION
Depuis près de deux décennies, les administrations
publiques, de par le monde, se cherchent, se restructurent. Une remise en cause
générale semble les caractériser.
L'administration n'en finit pas de soulever des questions
et de susciter des interrogations à propos du rôle qu'elle est appelée à jouer
dans le contexte des mutations actuelles et dans la gestion de la complexité
des temps modernes. Ces mutations sont
plus ou moins fortes; elles aboutissent à créer une administration plus
complexe, plus internationale, plus " décentrée ", plus
participative, plus transparente et plus managériale. Les logiques actuelles
structurant l'action administrative ne se fondent pas sur une dimension de
pouvoir, mais dans une nouvelle philosophie: celle de l'action et du mouvement
en vue de transformer la société en renouvelant ses modes de pensée, ses
techniques de gestion, ses formes d'exercice du pouvoir, ses structures et ses
dysfonctionnements.
Le monde
actuel est très concurrentiel et exigeant. La société est mieux informée et
attend plus des organisations publiques comme des organisations privées. Les
processus et institutions publics traditionnels répondent moins bien aux
besoins des individus. La mondialisation, l’utilisation généralisée des
technologies de communication et d’information et l’émergence de la société du
savoir, entre autres, sont en train de modifier rapidement l’ordre mondial.
Cela a engendré de nouveaux défis pour les États, les attentes des individus à
l’égard des pouvoirs publics ayant augmenté, les demandeurs d’emploi étant plus
exigeants quant au contenu des postes, et les sociétés préconisant davantage d’investissements
dans l’enseignement, la santé et le collectif, mais étant peu désireuses de
payer plus d’impôts (OCDE, 2005). Les systèmes de gestion du personnel
s’adaptent moins bien à ces nouveaux défis. En effet, les pratiques
traditionnelles de l’administration publique sont nées de contextes différents dans
lesquelles les priorités étaient différentes. Désormais, les gouvernements
jouent un nouveau rôle dans la société et assument de nouvelles responsabilités
mais manquent généralement des outils améliorant
leurs performances en mettant l’accent sur l’efficience, l’efficacité et la
bonne administration (new public
management), qui ne figuraient pas parmi les priorités il y a 50 ans. De ce
fait, pour être en mesure de s’adapter à un environnement en transition, le
secteur public doit transformer ses structures, ses processus, ses procédures
et surtout sa culture tout en adoptant un contrôle de gestion qui est un processus permanent qui
intervient en cours d’action afin de mesurer en temps réel les résultats du
fonctionnement d’un service. Ce contrôle selon le Professeur
Elie COHEN, « englobe l’ensemble des dispositifs qui permettent à l’entreprise
de s’assurer que les ressources qui lui sont confiées sont mobilisées dans des
conditions efficaces, compte tenu des orientations stratégiques et des
objectifs courants retenus par la Direction ».
Dans l’étude du pouvoir et de ses mécanismes, la
gouvernementalité met l’accent sur le fait de gouverner la conduite des
personnes par le biais de moyens positifs plutôt que par le pouvoir souverain
de formuler la loi. Contrairement à une forme de pouvoir disciplinaire, la
gouvernementalité est généralement associée à la participation volontaire de
celui qui est gouverné. Elle apparaît avec la naissance de l’État moderne et
avec le développement de l’administration.
Selon Michel Foucault elle ne vise pas à supplanter les notions
d’autorité de l’État à travers laquelle le pouvoir s’exerce en général de façon
verticale par l’application de décisions, de structures bureaucratiques ou de
règles. Elle suggère en revanche qu’une approche horizontale permet de mieux
appréhender les relations sous-jacentes qui constituent les personnes et les
institutions au sein d’une population.
Les nouvelles préoccupations des décideurs au regard du
rôle imparti à l’administration se révèlent être les suivantes :
* Quelle administration publique pour les usagers
d’aujourd’hui ?
* Comment gérer l’administration pour optimiser
l’utilisation des ressources (financières, matérielles et surtout humaines)
disponibles ? Et par-dessus tout :
* Comment faire d’une administration qui jusqu’ici n’a
été que bureaucratique et paperassière, une administration de développement
réellement compétente, efficace, performante et résolument au service du citoyen
?
L’ensemble de ces préoccupations invite à répondre à la
question suivante : « Quelles méthodes sont appropriées pour gérer
l’administration publique d’aujourd’hui ? » ou, ce qui revient au même : «
Quelles méthodes se recommandent pour la nouvelle gestion de l’administration
publique ? »
PARTIE I :
L’émergence d’une nouvelle gestion publique
A/La
transformation du rôle de l’Etat :
L’Etat exerce un rôle d’encadrement et d’incitation par
rapport à notre système socio-économique. Il doit le préparer aux défis
actuels, tout en se souvenant que les citoyennes et les citoyens attendent de
lui qu’il défende les valeurs qu’ils ont approuvées démocratiquement.
Cependant, l’Etat ne peut pas assumer tout lui même. Pour améliorer sa
capacité d’action, son efficacité et son rendement, il lui
faut renoncer à certaines de ses tâches et de ses obligations afin de
pouvoir
mieux se concentrer sur ses fonctions prioritaires.
L’Etat assure traditionnellement trois fonctions
prioritaires :
v
La fonction
d’allocation : Le secteur public prend à sa charge, dans l’intérêt
des individus, de la société, de l’économie et de l’environnement, les tâches
qui ne peuvent pas être assumées par le secteur privé. Aujourd'hui, un certain
nombre de questions relatives à cette fonction d’allocation se posent à l'Etat.
En premier lieu il doit se demander quelles sont, parmi les tâches qu’il assume,
celles qui répondent encore à des besoins prioritaires. Ensuite,
parmi les tâches qui ne relèvent pas de sa compétence unique, il lui faut
identifier celles qui peuvent être réalisées en collaboration avec des
partenaires, celles qu’il est possible de déléguer et enfin celles que le
secteur privé peut réaliser plus efficacement. Il est par conséquent important
que les responsables politiques et administratifs, en collaboration avec leurs
principaux partenaires sociaux et économiques, définissent clairement les
droits et les devoirs de chacun, fixent les domaines de coopération et décident
à partir de quel stade il convient de prendre des mesures d’incitation ou
d’être plus directif. Ainsi, les compétences et les responsabilités de tous les
acteurs de notre système socio-économique doivent être clairement délimitées.
Au cours de cette phase, il ne s’agit pas seulement d’établir un nouveau climat
de confiance, mais aussi de renouveler et de renforcer l’efficacité et le
rendement du secteur public. La question n’est pas celle du plus ou du moins
d’Etat, mais bien plutôt celle d’un Etat plus attentif aux besoins des citoyennes
et des citoyens, plus efficace et plus efficient.
v
La fonction de
stabilisation : Selon la Constitution, l’Etat, en étroite
collaboration avec ses partenaires, doit œuvrer activement en faveur de
la sauvegarde des emplois, de la stabilité des prix et de la croissance
économique. On ne lui demande pas d’appliquer la politique de
l’arrosoir, mais bien plutôt de mener une politique économique d’incitations
ciblées en utilisant au mieux les moyens matériels et légaux à sa disposition.
A l’heure actuelle, les milieux économiques souhaitent que l’Etat, leur
principal partenaire, ne se cantonne pas dans un rôle de vigie, mais plutôt
qu’il définisse des orientations stratégiques claires et qu’il prenne des
mesures qui permettent à nouveau au secteur privé de planifier à long terme ses actions.
v
La fonction de
redistribution : Le filet social est surchargé et certaines de ses
mailles sont mêmes en train de se rompre. Cette situation n’est pas seulement
la conséquence de la diminution de la proportion d’actifs dans la population
totale, mais elle est résulte en grande partie des nouvelles conditions et
contraintes économiques internationales. Pour cette raison et sur la base de ce
que peut nous réserver l’avenir, il s’agit pour l’Etat de pratiquer une
politique de redistribution mieux ciblée et d’engager les moyens à disposition
là où le besoin se fait le plus sentir.
Avant d'examiner si la NGP constitue une réponse adéquate à
la transformation du rôle et des tâches de l'Etat contemporain, il faut
brièvement décrire les étapes de cette transformation.
La description ci-après est sommaire. Elle se limite à
cerner des types qui n'ont bien sûr jamais existé à l'état pur et qui se sont
concrétisés historiquement à des degrés divers et à des moments différents
selon les pays. Par ailleurs, ces types ne se sont pas succédés, par
élimination du type ancien au profit du type nouveau, mais plutôt complétés par
adjonction: ainsi l'Etat libéral n'a pas cédé la place un beau jour à l'Etat
interventionniste; il s'est progressivement modifié, sous la pression des
demandes de la société, perdant finalement les traits majeurs du type libéral
tout en en conservant certains aspects. Pour chacune de ces étapes, nous
évoquerons succinctement deux champs d'intervention -la lutte contre
l'alcoolisme et la protection de l'air (encadrés)- de manière à mettre en
évidence les transformations successives du rôle de l'Etat et de ses rapports
avec la société.
·
L'Etat libéral
Les sociétés modernes rompent avec le pouvoir monarchique et
le droit divin en faisant appel, pour la conduite de leurs affaires, aux
mécanismes du contrat et du marché. Pour assurer le bon fonctionnement de ces
mécanismes, l'Etat est investi d'une fonction d'ordre; il définit les règles du
jeu dans le cadre desquelles les individus, libres et égaux, peuvent déployer
leurs activités en vue de maximiser leurs intérêts, et il veille au respect de
ces règles. Pour le surplus et conformément au principe de subsidiarité, l'Etat
libéral n'exerce qu'une fonction supplétive, lorsque la société civile ne
parvient plus à résoudre ses problèmes.
·
L'Etat interventionniste
L'Etat interventionniste, qu'on qualifie également de social
ou de providence, n'apparaît pas soudainement. Il se développe d'abord au gré de la prise de conscience des
inégalités et des injustices que le marché et le libre jeu des volontés ne
parviennent pas à éliminer et des revendications exprimées pour les atténuer. A
la fonction d'ordre qui caractérise l'Etat libéral, se superpose celle de
redistribution de la richesse et de fourniture de biens et de services qui
doivent compenser les inégalités. La crise économique de l'entre-deux guerre et
le deuxième conflit mondial donnent une impulsion décisive à l'Etat
interventionniste. Ce dernier ne se limite plus à effectuer des corrections
sociales; il devient un acteur dominant dans le processus de développement de
la société. C'est à lui qu'il incombe d'assurer les fonctions-clé de la
croissance économique: la construction des équipements et des infrastructures,
la formation et la recherche notamment. C'est à lui encore que revient la tâche
de maintenir les grands équilibres économiques (monnaie, emploi, prix) et
d'arbitrer l'occupation d'un territoire limité et convoité de toutes parts. Le
temps est aux politiques publiques, aux conceptions globales et à la
planification. L'Etat se fixe des objectifs ambitieux qui visent à la
transformation de la société et s'investit activement dans leur réalisation.
·
La crise de l'Etat-providence
Les difficultés économiques qui se manifestent dès le début
des années 70 ont certainement contribué à révéler les limites de l'Etat
providence. Mais révélation ne vaut pas explication. Certes la crise économique
met en difficulté les finances publiques et freine la croissance continue des
dépenses de l'Etat comme mode de réponse aux problèmes de la société. Mais la
mise en question de l'Etat providence ne résulte pas seulement et d'abord d'une
impasse financière.
De manière générale, on observe un désenchantement à l'égard
de l'action étatique, une crise de confiance qui résulte du fossé entre les
ambitions affichées par l'Etat interventionniste et les résultats dont il peut
se prévaloir. En matière sociale et dans le domaine de la santé, le soupçon
pointe que l'accroissement du bien-être n'est pas proportionnel à l'augmentation
des dépenses publiques. Dans le champ économique, l'action de l'Etat apparaît
plus paralysante que stimulante, quand elle n'est pas tout simplement
contre-productive.
Les analystes de ce
qu'on a appelé "la crise de l'Etat-providence" (Cf. notamment Ewald
1986, Habermas 1981, Morand 1991, Rosanvallon 1981, Willke 1992) sont d'accord
pour imputer cette crise à la complexification croissante de la société et à
l'impossibilité où se trouve l'Etat de piloter cette société sans une
collaboration étroite avec les acteurs sociaux. Cette complexité accrue se
traduit par une autonomisation des grands sous-systèmes sociétaux (économie,
science, éducation, santé...) dont la logique de fonctionnement met en échec le
guidage étatique. Le modèle de l'Etat-providence a bien fonctionné aussi
longtemps qu'il s'est agi de fournir des prestations de base homogènes dans une
société relativement stable et homogène elle aussi. Le modèle a commencé à se
gripper lorsqu'il a été confronté à une société en évolution de plus en plus
rapide, sociologiquement éclatée et exprimant par conséquent des demandes
différenciées.
L'Etat a peine à réagir à cette évolution. Son
administration, organisée hiérarchiquement et soumise au principe de légalité
-l'action publique doit constamment s'appuyer sur une base légale-, manque de
souplesse pour répondre à la diversification et à la transformation des
demandes de la société. Elle conduit son action selon les règles de droit qui
détaillent les comportements auxquels elle doit se conformer, et non en
fonction du principe d'efficacité. En matière de dépenses, elle est totalement
liée à un budget pointilleux qui a la prétention de définir, une année à
l'avance, l'affectation précise des ressources disponibles. Le cadre de
l'action administrative n'est pas adapté aux ambitions de l'Etat
interventionniste. Ni les instruments juridiques ni l'organisation de
l'appareil étatique ne répondent aux exigences d'une conduite finalisée de la
société. Or les ambitions de l'Etat interventionniste, le rôle qu'il s'est vu
confier dans la préservation des grands équilibres de la société sont devenus
des critères de sa légitimité: les autorités ne sont plus légitimées dans leur
action par leur seul statut et par la grâce des procédures démocratiques qui
ont présidé à leur désignation; elles tirent leur légitimité surtout des
résultats qu'elles peuvent faire valoir. Lorsque les résultats ne sont pas à la
hauteur des attentes, c'est la légitimité des autorités qui est affaiblie,
c'est l'Etat interventionniste qui doit faire face à une crise de confiance.
·
L'Etat
propulsif
L'Etat libéral exerce une fonction supplétive dans une
société qui fonctionne pour l'essentiel par auto régulation. De l'Etat
interventionniste, parce qu'il prend en charge directement les problèmes de la
société -fixant des objectifs et gérant les moyens de les réaliser-, on a pu
dire qu'il colonise la société (Habermas). En réaction à cette emprise
croissante de l'Etat sur la société et à l'échec relatif de l'Etat
interventionniste s'est développé un discours
dit "néo-libéral", plaidant pour un Etat plus modeste et un
recours accru aux mécanismes du marché comme principe régulateur de la société.
S'agit-il d'un retour au modèle de l'Etat libéral? A ne prendre en
considération que le discours, on pourrait le croire. La réalité, même si elle
varie d'un Etat à l'autre, est plus complexe.
En effet, derrière les déréglementations et le retrait de
l'Etat, parfois effectifs mais le plus souvent déclaratifs, on peut observer un
réajustement de l'action publique et des rapports entre l'Etat et la société.
Le principe de subsidiarité revient au premier plan, mais avec un sens nouveau.
Contrairement à l'Etat libéral qui n'intervient qu'en dernier ressort, lorsque
l'échec de la société civile est manifeste, contrairement à l'Etat
interventionniste qui conçoit et applique directement ses solutions, l'Etat
incitateur, qu'on qualifie également de propulsif ou de réflexif, table sur la
coopération étroite de la société civile et de ses expressions
organisationnelles pour réaliser des objectifs collectifs. Cette coopération se
traduit par l'adoption de programmes d'action qui épousent la logique de
comportement des acteurs sociaux, logique dorénavant instrumentalisée au
service de l'intérêt public. Elle se concrétise également par le recours accru
à ces acteurs privés pour assurer la mise en œuvre des politiques publiques.
Pour Etat incitateur, la subsidiarité porte sur les moyens de réaliser les
objectifs qu'il a lui-même préalablement définis.
B/La nouvelle gestion publique
L'émergence des nouvelles formes d'action qui caractérisent
l'Etat propulsif (incitateur, réflexif) ne s'explique pas d'abord et seulement
par les difficultés financières de collectivités publiques. Certes ces
difficultés ont stimulé la réflexion et les réformes de l'agir étatique. Mais
ces nouvelles formes d'action trouvent leur justification première dans la
prise de conscience des limites de l'Etat providence confronté à la complexité
croissante de la société. Le fait est que cette société ne peut plus être
dirigée par un pilote central jouissant d'une autorité préétablie et dictant
aux sous-systèmes sociétaux des comportements garants à la fois de l'intérêt
public et de la satisfaction des besoins de la société (Willke 1991). Ce
constat ne signifie pas pour autant que l'Etat, reconnaissant son échec à
transformer la société et à réaliser de grandes finalités collectives, se
retire purement et simplement, laissant aux acteurs sociaux et aux mécanismes
du marché le soin de la régulation des domaines maintenant abandonnés par lui.
Un tel scénario impliquerait le retour en force de l'Etat libéral. Or le
scénario qui semble se jouer actuellement est d'une autre nature: il ne traduit
pas tant une retraite honteuse et un désintérêt de la puissance publique à
l'égard de certains problèmes sociétaux qu'une réorientation de la stratégie de l'agir étatique. Cette
stratégie, fondée sur la coopération avec la société civile et sur le dynamisme
d'acteurs sociaux dont l'autonomie est pleinement reconnue, exige des
modifications radicales dans l'organisation interne de l'Etat et dans les
rapports que ce dernier entretient avec la société. C'est dans ce sens que nous
interprétons l'intérêt manifesté aujourd'hui pour les principes de la nouvelle
gestion publique (NGP).
Le renforcement de
la capacité de pilotage
Dans l'accomplissement de ses tâches -régulation et
fourniture de prestations- l'Etat incitateur veille à ne jamais perdre de vue
les buts recherchés et à adapter en permanence son action. Lorsqu'il transfère
des tâches -que ce soit au secteur associatif ou au secteur privé marchand-,
c'est parce qu'il en attend une exécution plus efficiente et plus efficace. Ce
transfert n'est pas abandon mais délégation dans le cadre d'une "vision
programmatique"(Bütschi/Cattacin), en fonction d'objectifs que les
autorités ont elles-mêmes définis et dans des conditions qui assurent un
contrôle des résultats obtenus.
Voilà ce que préconisent les adeptes de la NGP. Pour
reprendre l'expression d'Osborne et Gaebler, les pouvoirs publics se
préoccupent moins de ramer que de tenir le gouvernail. En clair, ils fixent les
priorités collectives, évaluent les différentes possibilités d'action, dégagent
des ressources financières, formulent des missions plus qu’ils ne
s’investissent dans les détails de la réalisation.
Identifier et définir les problèmes, formuler des buts,
attribuer des mandats, évaluer les résultats obtenus et, le cas échéant,
redresser le gouvernail, telle est la fonction prioritaire de l'Etat, sa
fonction stratégique.
L'accent mis sur le rôle stratégique de l'Etat signifie une
réhabilitation du politique, de la fonction de gouvernement, au sens
étymologique du terme. Pouvoir exécutif et législatif, libérés de la gestion du
quotidien et des contrôles tatillons qu'elle implique, sont alors disponibles
pour leur tâche de pilotage. Le paradoxe n'est qu'apparent: en en faisant
moins, en renonçant à cette agitation permanente et ponctuelle qui caractérise
l'Etat interventionniste, en accordant la priorité aux fonctions de catalyse et
de coordination, l'Etat incitateur et son administration se donnent les moyens
d'une politique plus compréhensive, plus stable et, en définitive, d'un
meilleur impact sur le devenir de la société.
L'exigence
d'autonomie
Le renforcement du rôle stratégique de l'Etat et de ses
autorités va de pair avec une grande autonomie du niveau opérationnel, des services
administratifs qui ont mandat de concrétiser une politique comme des usagers ou
des destinataires de cette politique. L'attribution de responsabilité au niveau
le plus proche du terrain où se déroule l'action est une exigence qui découle
de la complexité du réel à gérer.
C'est cette proximité qui assure l'adéquation entre les moyens engagés et les
besoins et qui facilite le fonctionnement des mécanismes de contrôle et
d'adaptation.
Ainsi l'administration doit disposer d'une liberté
suffisante dans l'affectation des ressources à sa
disposition, dans le cadre d'un mandat qui lui est confié; c'est à cette exigence que répond la
technique du budget par enveloppes. Ainsi, dans la mesure du possible, les usagers
se verront attribuer les moyens financiers et informationnels
d'acquérir une prestation (liberté de choix) et non imposer directement une
prestation standardisée.
L'Etat incitateur, parce qu'il ne prétend pas détenir lui
seul et a priori le savoir de l'agir social, est aussi un Etat expérimentateur.
L'autonomie de l'administration et des acteurs sociaux crée les conditions de
cette expérimentation tout comme des possibilités d'erreur. Mais contrairement
au scénario de l'Etat-providence, l'erreur ne conduit pas à un renforcement de l'emprise
étatique sur la société: elle est une occasion d'apprentissage et d'amélioration des mécanismes de
régulation.
Insistons une fois encore: l'Etat propulsif n'a pas et ne va
pas remplacer l'Etat interventionniste, pas plus que ce dernier n'a éliminé
l'Etat libéral. Ces différentes formes coexistent selon des pondérations qui
varient dans le temps. Aujourd'hui, les limites
reconnues de l'Etat interventionniste, conjuguées aux difficultés financières
des collectivités publiques, semblent ouvrir la voie à des modalités d'action
nouvelles qui caractérisent ce que nous avons appelé l'Etat propulsif
(incitateur, réflexif).
Ces modalités
d'action impliquent une réforme profonde du fonctionnement de l'appareil
étatique, afin que ce dernier puisse exercer sa tâche de pilotage, dans un
rapport de coopération avec une société complexe et hétérogène. Dans la mesure
où la NGP préconise la réhabilitation de cette fonction de pilotage et valorise
l'autonomie des acteurs impliqués dans l'agir étatique, elle répond au besoin
de réforme du service public qu'appelle l'émergence de l'Etat incitateur. Méfions-nous
néanmoins des formules séduisantes et des effets de mode. Si la NGP ne consiste
qu'à habiller de neuf l'entreprise d'affaiblissement de l'Etat conçue par les
néolibéraux, alors elle ne correspond en rien aux exigences des sociétés
modernes. Elle ne contribuera qu'à accélérer la désagrégation et l'exclusion
sociales en faisant porter aux plus démunis le prix de l'assainissement des
finances publiques et de l'amélioration des conditions de la compétition économique.
Face aux expériences en cours dans notre pays, il faut donc faire preuve
d'esprit critique. De la NGP, nous n'attendons pas seulement et d'abord des
économies. Au-delà d'un meilleur rapport qualité prix des prestations proposées
et d'une meilleure adéquation de l'offre de biens publics à la demande sociale,
la NGP met en valeur le citoyen-usager, libre de ses choix contrairement au
citoyen administré, la société civile et ses initiatives; elle implique le respect
de la diversité sociale contre le traitement réducteur des problèmes et
l'amélioration des conditions de travail de la fonction publique (Delley 1994b).
C'est sur ces critères que nous jugerons les résultats.
Partie
II : Le rôle des instruments et des outils dans la gestion publique
A/La place des
instruments et des outils dans la gestion publique
La nouvelle gestion publique propose à cet effet de nouveaux outils. Parmi ces outils, le
principal est sans aucun doute la gestion basée sur l’enchaînement de trois niveaux de contrats. Concrètement, des indicateurs et des mesures
de performance sont négociés à trois niveaux : premièrement entre le
Gouvernement et le Parlement (contrat politique), ensuite entre
le Gouvernement et les départements (contrat de management) et enfin
entre les départements et les services (contrat d’exécution). Grâce à
ces mesures et ces indicateurs de performance il sera possible de décrire, d’affiner et de contrôler les
objectifs, les effets et les résultats qui devront être assurés aux trois
niveaux. Cette nouvelle gestion
publique repose sur certaines valeurs et principes fondamentaux qui sont
négociés pour le moyen terme entre le Gouvernement et le Parlement dans le contrat politique. Cette démarche
exige de la part des responsables politiques une aptitude au consensus et un
respect des règles de la démocratie parlementaire. D’autre part, il leur
incombe de s’assurer que ce qui doit être fait soit fait correctement. Faire
correctement ce qui n’est pas nécessaire est un luxe que nous ne pouvons plus
nous offrir. Ainsi, le Parlement et le Gouvernement doivent s’assurer, par
l’entremise du contrat politique, du respect du principe de proportionnalité. En effet, pour des
raisons d’efficacité, il est primordial que les moyens mis à disposition de
l’administration soient consacrés aux objectifs prioritaires.
Le passage d’une gestion administrative par les moyens à une gestion par les objectifs constitue un
changement important pour les responsables politiques. Pour que cette transition se déroule dans
les meilleures conditions possibles, il est indispensable de se familiariser et de s'adapter progressivement
à la nouvelle organisation des
affaires et aux nouveaux instruments de gestion. Dans cette perspective, le Parlement a prévu une
phase d'expérimentation et pour ce faire il a modifié certaines dispositions légales au niveau de la gestion
traditionnelle. Au cours de la
première étape, il s'agit avant tout pour les commissions de réformes, de gestion et des finances du Grand
Conseil d'aborder les différents aspects de la réforme avec le Gouvernement.
Sur la base du contrat politique, le Gouvernement et les
départements négocient un contrat de
management. Ce contrat précise pour le moyen terme les objectifs fixés dans
le contrat politique. Il définit les groupes de produits et de prestations en fonction
des effets, des objectifs et des résultats qu'il s'agit d'atteindre et leur
attribue les moyens indispensables à leur réalisation. Elaboré à partir du
contrat de management, le contrat
d'exécution est négocié pour une période de deux ans entre le
département et les services. Ce contrat fixe les critères de performance que
chaque produit et que chaque prestation doit respecter, ainsi que les moyens
qui leur sont attribués et cela en fonction de leur coût standard. A partir de
là, l'administration est responsable de fournir des produits et des prestations
qui respectent des impératifs techniques et économiques. Elle doit optimaliser
son fonctionnement et son organisation interne afin de ne pas seulement se
conformer aux lois et aux règlements, mais encore afin d'être plus proche du citoyen,
plus efficace et plus efficiente.
La nouvelle gestion publique est un défi de taille aussi pour l'administration. A l'avenir elle ne
sera plus seulement responsable de fournir des produits et des prestations qui
respectent tous les critères techniques et légaux, mais elle devra aussi
satisfaire des impératifs d'efficience économique. Dans cette perspective, elle
se verra attribuer les compétences opérationnelles qui lui sont nécessaires
pour pouvoir répondre d'une manière appropriée aux contraintes multiples et en
constante évolution auxquelles elle fait face. Parallèlement, un nouveau
système de contrôle des trois niveaux de contrats sera mis en place.
B/Le Nouveau
Management Public
L’émergence du N.M.P
suite à la succession des crises de gestion publique un peu partout dans le
monde, traduit une nouvelle réflexion sur le rôle de l’État. Les gouvernements
ont de plus en plus recours à des techniques et modes de gestion, à des valeurs
et vocabulaires empruntés au secteur privé. On parle de plus en plus de
l’efficacité, de l’efficience, de la productivité, de la rentabilité et de
l’évaluation de la performance du secteur public. En empruntant les principes
et le fondement du management privé, le N.M.P devient un champ d’étude plus vaste,
rendant ainsi les deux disciplines très interdépendantes. En effet, le N.M.P
est plein de vocabulaire testé dans le domaine privé que Thomas (1996) a appelé
les expressions dramatiques, catégoriques, tournées vers l’action. On trouve, à
ce titre, la «réinvention du gouvernement », la «reconstruction », la
«revitalisation du service public », la « transformation organisationnelle »,
la «gestion de la qualité totale »…….
Le New Public
Management (NPM), ou Nouvelle Gestion Publique, est une école de pensée
portant sur l’administration publique. Née aux Etats-Unis, elle s’est diffusée
dans le monde entier, notamment grâce au FMI et à l’OCDE, et a remplacé dans
l’esprit de la plupart des dirigeants politiques et administratifs l’ancienne
conception, dite « wébérienne » de la bureaucratie (du nom de Max Weber,
célèbre sociologue, qui l’a théorisée). Elle tente de répondre à deux défis
contemporains : l’efficience (améliorer le rapport entre le service rendu et son
coût – imposée par les contraintes budgétaires) et la transparence (augmenter
l’efficacité du service rendu en associant les bénéficiaires et les agents de
terrain à la mise en œuvre de ce service – imposée par les nouvelles exigences citoyennes).
Le nouveau management
public est un modèle de gestion de l'administration publique érigé en
opposition au modèle de gestion bureaucratique. Comme le soulignent Gow et
Dufour (2000), lorsque le nouveau management public ne conduit pas
l'administration publique à délester ses activités, par un recours à
l'impartition, à des partenariats public-privé et à la privatisation, il incite
les instances politiques à miser sur la professionnalisation des gestionnaires
de l'administration publique pour réformer la bureaucratie et à leur accorder
une plus grande marge de manœuvre en contrepartie d'une imputabilité accrue à
l'endroit de la performance de l'administration. Dans ce cadre, il est attendu
des gestionnaires de l'administration publique qu'ils mobilisent les principes
et les outils de gestion propres aux entreprises privées dans le but de fournir
les résultats escomptés. En plus de s'appuyer sur la gestion par résultats, la
concurrence entre les unités administratives et les incitations individuelles à
la performance, le nouveau management public met l'accent sur l'efficience, le
contrôle des coûts, la qualité des services offerts aux clients et la
flexibilité organisationnelle. Le nouveau management public s'oppose ainsi aux
principes de la bureaucratie que sont la centralisation, la continuité de la
relation entre l'administration et les instances politiques, la prudence de
même que la surveillance étroite des processus (Charih et Rouillard, 1997).
ü
L’inspiration venue du privé
Le NPM postule que le mode de fonctionnement de
l’administration « wébérienne » empêche de répondre à ces défis, voire que
l’État « providence » est lui-même obsolète. Il estime qu’il faut réformer l’administration
en faisant appel à des notions venues du management privé : l’esprit entrepreneurial
(créativité, initiative), la flexibilité, la concurrence, la performance, etc. Une
fois ces grands principes admis, reste à entrer dans les modalités de leur
réalisation. Elles varient selon les époques et selon les pays. Le contenu de
leurs comptes-rendus dans la littérature est donc variable. Mais il est
possible de dégager quelques tendances fortes : la séparation entre les
fonctions de conception, stratégie, contrôle et régulation et les fonctions de
mise en œuvre ; la création d’unités autonomes de taille restreinte, autrement
dit la décentralisation et la déconcentration, visant à fragmenter la chaîne
hiérarchique, avec délégation de responsabilités aux agents ou aux usagers ; la
mise en concurrence des services entre eux et concurrence du public avec le
privé, notamment au moyen de la gestion
par projets
et de la contractualisation ; l’évaluation des résultats (de la performance) au
moyen de batteries d’indicateurs ; pour les agents publics, la remise en cause
du déroulement de carrière « à l’ancienneté » et l’indexation des rémunérations
sur les résultats individuels.
ü Les fonctions du management selon Dunlop
Dunlop (dans Parenteau, 1994: 6-8) distingue dix fonctions
du management, en traçant à la fois, la différence entre le management public
et le management privé et en définissant
l’environnement interne de l’administration publique :
1. Horizon: Les
gestionnaires publics tendent à avoir un horizon beaucoup plus court, influencé
par l’annualité des budgets, le calendrier politique, les changements
d’orientation ou de priorité consécutive aux changements de ministres ou de
gouvernements.
2. Durée: La
durée d’occupation d’un poste dans le secteur public est de plus en plus
courte. Les administrateurs peuvent se voir changer d’affectation dans le même
organisme public ou d’un organisme à l’autre, sans qu’on ait pu en général prévoir
la préparation d’un successeur. C’est différent de l’entreprise privée où les promotions
sont prévisibles parce qu’elles obéissent souvent à des règles précises.
3. Mesure de la
performance: Contrairement à ce qui existe dans l’entreprise privée, il
existe très peu de mesures de performance, à cause, en particulier, du
caractère collectif de beaucoup de décisions publiques et de l’absence
d’éléments mesurables comme le profit, le volume des ventes, la part de marché,
etc.
4. Contraintes de
gestion: il existe beaucoup moins de latitude dans la gestion du personnel
quant aux promotions, déplacements, récompenses et punitions. La syndicalisation,
jusqu’à un niveau élevé du personnel de gestion, ainsi que le rôle des organismes
centraux dépouillent le gestionnaire d’une bonne partie de ses moyens.
5. Équité et
efficience: Dans le secteur public, on tend à l’universalité des services
offerts à tous les citoyens, alors que dans le secteur privé, ce sont aux biens
et services vendables qu’on s’intéresse, dans un contexte de rentabilité et de
concurrence.
6. Caractère public
des processus: Sous prétexte que leur objectif est de promouvoir l’intérêt
public, les organismes gouvernementaux sont soumis au regard et à la critique
sévère de l’opinion publique. Cette situation prévaut pour eux bien davantage
que pour les entreprises privées et tend même à s’accentuer.
7. Rôle des médias:
Les organismes publics fonctionnent dans des cages de verre. Non seulement leur
performance est connue et analysée par les médias, mais ils sont jugés parfois
et prématurément en cours de processus, avant même que les décisions ne soient
prises.
8. Persuasion et
orientation: La rationalité des décisions est sérieusement compromise par
la nécessité de procéder à des arbitrages entre opinions opposées et par la
tendance croissante à la consultation tous azimuts. En fait, contrairement à l’entreprise
privée où la hiérarchie des responsabilités et de l’autorité est en général facilement
identifiable, les managers publics sont souvent obligés de tenir compte de plusieurs
autorités tant formelles qu’informelles.
9. Contraintes
législatives et judiciaires: Non seulement les managers publics ne peuvent
agir que s’ils sont expressément autorisés par la loi, mais leurs actes sont
constamment scrutés par le pouvoir judiciaire ou par des organismes de contrôle
externes, ce qui oblige parfois à des révisions déchirantes, ou au minimum, à
des délais dont on rend le gestionnaire responsable, à tort très souvent. Dans
l’entreprise privée, on peut tout faire, excepté ce qui est interdit.
10. Rentabilité:
Les gestionnaires publics ont rarement l’obligation de rentabilité
contrairement à l’entreprise privée, où celle-ci est non seulement un mécanisme
d’évaluation de la performance, mais la raison d’être même de l’organisme.
À travers ces dix fonctions nous pouvons constater que la
plupart des points de divergence viennent de la contrainte interne à laquelle fait
face l’administration publique. Cependant la distinction entre le secteur
public et le secteur privé n’implique pas une ligne de frontière entre les
deux. Certaines fonctions propres au privé peuvent être appliquées dans le
public et vice versa. C’est le cas, par exemple, de l’introduction de
l’évaluation de la performance dans les institutions publiques pour mesurer l’efficacité
de celles-ci. Mais l’existence de nombreux points distincts entre le management
public et le management privé, selon Parenteau, 1994, justifie la présence du
management public en tant que discipline distincte.
Toutefois, ces dix fonctions ne sont pas exercées
simultanément par tous les administrateurs publics, car la structure complexe
des administrations publiques fait en sorte que la hiérarchie de fonction, qui
n’est autre qu’une structure de communication, soit distribuée verticalement et
horizontalement entre un nombre important de cadres. De même, la gestion des
organismes publics varie d’une institution à l’autre, et chacun peut
représenter des modes de fonctionnement très divers. En effet, les institutions
étatiques ne sont pas pareilles, vu la nature de leurs activités.
Conclusion
L’administration
doit “ faire correctement ce qui doit être fait ”, c’est-à-dire produire d’une
manière efficace et efficiente les prestations définies au niveau politique.
L'administration ne peut plus seulement se contenter de respecter le droit,
mais on attend d’elle un comportement entrepreneurial, économique et
innovateur. A cet effet, il est indispensable de lui attribuer la marge
d’appréciation et de manœuvre qui lui permettra d’atteindre d'une façon
optimale les objectifs, les effets fixés au niveau politique. Toutefois,
cette délégation de compétences sera accompagnée d’un nouvel instrument
de contrôle (planification, contrôle et rapports internes et externes) qui
aura pour fonction de s’assurer que la plus grande indépendance accordée à l’administration
est effectivement utilisée en vue d’atteindre les objectifs qui lui ont été
assignés.
Cependant, aujourd’hui, nous constatons que le secteur
public ne parvient plus à répondre efficacement à la multitude et à la
diversité des besoins et des attentes des citoyennes et des citoyens. L’Etat a
beaucoup perdu de son influence et de son efficacité au cours de ces dix
dernières années. Cet affaiblissement ne se manifeste pas seulement au niveau
de la gestion et des finances du secteur public. En effet, l’Etat est de moins
en moins considéré comme un partenaire solide et sûr dans notre système social,
économique, écologique et international. Il éprouve toujours plus de
difficultés à assumer ses obligations constitutionnelles, en particulier lorsqu’il
s’agit de prendre des mesures incitatives et d’accompagnement efficaces, de
désigner et de défendre des valeurs, des objectifs et des principes convenus démocratiquement.
Le NPM induit ainsi des transformations de fond en comble de
l'ensemble du système de gestion des politiques publiques et propose
l'inclusion et la redéfinition de nouveaux acteurs et de nouveaux instruments
de management de ce système. Au travers du NPM nous en arrivons ainsi à une
approche plus organisationnelle et plus managériale des affaires publiques.
Bibliographie
·
COHEN (Elie) :
Dictionnaire de Gestion – Paris La Découverte, 1997.
·
NOUVELLE GESTION
PUBLIQUE CHANCES ET LIMITES D'UNE RÉFORME DE L'ADMINISTRATION Travaux Centre d'étude, de
technique et d'évaluation législatives (CETEL), N° 48 - Février 1997.
·
J.-D. DELLEY (1994b), Quand
l'esprit d'entreprise vient à l'Etat, Lausanne, Editions Domaine Public.
·
F. EWALD (1986), L'Etat-providence,
Paris, Grasset
·
ÉCOLE DES HAUTES ÉTUDES
COMMERCIALES AFFILIÉE À L’UNIVERSITÉ DE MONTRÉAL « GESTION DU CHANGEMENT DANS L’ADMINISTRATION PUBLIQUE EN VUE DE
SA MODERNISATION : Études de cas canadiens et leçons pour le Maroc », Hayat
BEN SAID, Avril 2000.
·
Franz König, Dir. CMP/
Dez.1996, La
nouvelle gestion publique exige des responsables politiques: une définition démocratique des objectifs, des
principes et des valeurs de référence.
·
NOUVEAU MANAGEMENT PUBLIC, Michèle
Charbonneau.
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