Cours : Droit Budgétaire

Droit Budgétaire

Chapitre 1 : Les principes d’élaboration du budget

Chapitre 2 : La procédure de préparation

Chapitre 3 : L’approbation

Chapitre 4 : l’exécution

LF : Loi de finance

LOF : Loi organique relative à la loi de finance

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Loi de finance de l’année : l’art 50 de la Constitution prévoit et autorise pour chaque année civile l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat.

Principe de l'annualité budgétaire : c’est un périocidé annuel appliqué dans l'élaboration du budget. Exception : l'autorisation des programmes qui sont inclus dans les dépenses d'investissement, certains investissements ne peuvent pas respecter l'annualité, le programme demande les crédits de paiement.

Lois de finances rectificatives : (art 4 LOF) ses lois interviennent dans la modification de certaines dispositions de la loi de finance en cours de la même année pour des raisons :

·         Politiques : changement de la majorité au parlement.

·         Économiques : changement de prix de certains produits en hausse.

La loi de règlement : (contrôle à postériori) la loi de règlement constate les résultats financiers de chaque année budgétaire et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de LF de l'année complétée, le cas échéant, par ses lois rectificatives. Elle n'a jamais été disposée après 2 ans.

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-          SEGMA : (Services de l’Etat gérés de manière autonomes) ces recettes servent à financer certains comptes déterminés. Ils constituent les services de l'Etat non dotés de la personnalité morale dont certaines dépenses non imputées sur les crédits du budget général sont couvertes par des ressources propres.

-          CST : (Comptes Spéciaux du Trésor) sont des opérations financières à caractère temporaire, ils se trouvent hors cadre de budget, ils n'ont pas le caractère de dépense publique.

Il existe six catégories de CST :

1- Comptes d'affectation spéciale : Ces comptes retracent les recettes affectées au financement d'une catégorie déterminée de dépenses et l’emploi donné à ces recettes. Ils peuvent être alimentés par le produit de taxes, de versements budgétaires ou de recettes particulières. Leur solde qui est toujours créditeur est reporté d'année en année pour son montant intégral et constitue le disponible utilisable dans le cadre de chacun des comptes concernés.

2- Comptes d'adhésion aux organismes internationaux : Ces Comptes décrivent les versements et les remboursements au titre de la participation du Maroc aux organismes internationaux. Ils retracent au débit le montant des souscriptions initiale et additionnelle et, au crédit les dotations budgétaires destinées à l’apurement des souscriptions.

3- Comptes d’avances : Ces comptes décrivent les versements, sous forme d’avances remboursables sur une durée égale ou inférieure à 2 ans, faites par l’État sur les ressources du Trésor et accordées pour des raisons d’intérêt public à des organismes relevant de l’État.

4- Comptes de prêts : Les comptes de prêts décrivent les versements, sous forme de prêts octroyés sur une durée supérieure à 2 ans, par l’État sur les ressources du Trésor et accordés pour des raisons d’intérêt public.

5- Comptes d'opérations monétaires : Ils décrivent les mouvements de fonds d'origine monétaire qui sont de différentes natures.

6- Comptes de dépenses sur dotations : Ils retracent les opérations relatives à une catégorie spéciale de dépenses dont le financement est assuré par des dotations budgétaires. Les dépenses programmées dans le cadre desdits comptes sont réalisées dans la limite des ressources effectivement recouvrées.  L’excédent de ressources de chaque année budgétaire réalisé dans le cadre d’un compte de dépenses sur dotation est reporté sur l'année suivante

-          Les taxes parafiscales : sont perçus dans un intérêt économique ou financier au profit d’une personne morale du droit public ou privé outre de l’Etat ou des collectivités locales (ex : taxe audio-visuel).

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Chapitre 1 : Les principes d’élaboration du budget

Principe de l’annualité : l’art 6 de LOF stipule : l’année budgétaire commence le 1èr Janvier et se termine le 31 Décembre de la même année. Le gouvernement prépare en fin de chaque année un projet de LF qui doit être voté dans le parlement et l’exécuter dans un cadre annuel.

L’annualité permet de répondre à 2 exigences :

- Raison politique : un contrôle efficace de la part du parlement, une meilleure action libérale du gouvernement ;

- Raison économiques : prévision : le degré dépend de l’année.

System de gestion : Il s'agit d'un rattachement matériel, on rattache à l'année budgétaire que les opérations des recettes qui ont été effectivement réalisées ou les dépenses qui ont été effectué au 31 décembre (tous les comptes sont clôturés le 31 décembre).

Système de l'exercice : consiste à rattacher à l'année budgétaire toutes les recettes et les dépenses qui ont juridiquement pris naissance au cours de cette même année s'elles sont effectivement soldées après l'expiration de l'année budgétaire. Les comptes ne sont clôturés qu'après leur réalisation (ce système permet le report de crédit).

Principe de l'unité : l’art 9 al 2 de L.F: toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées au budget général. Cela signifie que toutes les recettes et les dépenses doivent être adoptées dans un seul document appelant la L.F, ce principe permettra au parlementaire de prendre connaissance globale du budget.

Principe de l'universalité : l’art 9 al 1 : ce principe complet le principe d'unité. C'est l'ensemble des recettes vont servir l'ensemble des dépenses sans compensation sur les charges des dépenses et des ressources. Ce principe découle 2 règles :

1-      produit brute : les recettes et les dépenses doivent être figurées dans la loi de finances pour que le parlement puisse les contrôlées.

2- non affectation des recettes : toutes les recettes vont servir toutes les dépenses à l'exception du fonds de concours et les taxes parafiscales.

Le principe de spécialité : Il impose d’indiquer précisément le montant et la nature des opérations prévues par la loi de finances, ce qui implique une nomenclature budgétaire appropriée. Les crédits sont ainsi ouverts de manière détaillée, spécialisé par chapitres, lignes… Le principe de spécialité vise à assurer une information suffisante pour permettre l’exercice d’un contrôle efficace sur l’exécution du budget de l’État. S

Le principe de sincérité : Ce principe de sincérité budgétaire, inspiré du droit comptable privé, implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies par l’État. Toutefois, son application est limitée par la nature prévisionnelle de la loi de finances.

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Chapitre 2 : La procédure de préparation

L’art 1 al 2 de Décret 26 avril 1999 relatif à l'élaboration et à l'exécution de la loi de finances.

- avant chaque 1^èr Mai, le ministre de Finance expose devant le gouvernement les conditions d'exécution de LF...le ministre de Finance adresse aux ministres dépensiers des circulaires pour préparer leur propre projet de budget.

- avant chaque 1^èr Juillet, les ministres dépensiers doivent avoir un projet de budget préparé.

-les circulaires sont adressés par le ministre de Finance aux ministres dépensiers contenant des directives à observer pour prépare leur propre budget pour l'année budgétaire suivante.

-lettre de cadrage : adressée par le Chef du Gouvernement aux ministres dépensiers pour donner une orientation au budget (sociale, éco...), elle définit les règles de fond contenant les directives.

-une fois reçu les circulaires, chaque ministre dépensier doit demander à ses services centraux et extérieur de lui faire connaitre leur besoin. Les demandes de crédit doivent être centralisées au sein de leur ministère...le ministre dépensier vérifie et approuve les propositions chiffrées qui sont établies avec des états justificatifs sur les demandes des crédits.

Les conférences budgétaires : sont des cycles entre le ministre de Finance et les ministres dépensiers. Une fois le ministre de Finance reçoit les propositions, il va procéder à une étude minutieuse de ces propositions par la division du budget qui s'effectue par 2 services, service de budget de fonctionnement et service de budget d'équipement.

Le secrétariat général de gouvernement : prépare la version finale du projet de loi de Finance qui va être déposé devant le conseil de gouvernement, une fois le dossier est établi, il va se déposer devant le conseil des ministres. Ensuite la version définitive doit être édite par l'imprimerie officielle afin de la déposer devant les 2 chambres du parlement.

En cas de désaccord entre les ministres dépensiers et le ministre de Finance, le Chef du Gouvernement tranche le litige, s’il n’est toujours pas résolu, le Roi intervient dans le conseil des ministres.

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Chapitre 3 : L’approbation

Caractéristiques : Elle est marquée par l’encadrement très strict des délais de vote et de lecture du projet de LF, organisation très précise de discussion budgétaire. Les délais de dépôt et de lecture du projet sont prévus dans la Constitution et la LOF.

Loi de finance de l’année : (art 3 al1 de LOF) le projet de budget doit être déposé devant le parlement 70 jours avant la fin de l’année budgétaire en cours. Si le projet de budget n’est pas voté au plus tard le 31 décembre, le gouvernement l’applique par décret (art 35 al 1 LOF).

Les lois de finances rectificatives : (art 4 LOF) le projet des lois de finances rectificatives doit être déposé avant la fin de l’année budgétaire en cours.

La loi de règlement : (art 47 al 2 LOF) cette loi doit être déposé devant le Parlement dans la fin de la 2^ème année qui suit l’année budgétaire en cours.

-délais globale de vote : la règle de 70 jours.

-délais de lecture et d’examen par chaque chambre :

-1^ère lecture du projet : le projet se dépose à la chambre des représentants pour le voté, ensuite se dépose devant la chambre des conseillers, cela se fait dans un délai de 30 jours pour chaque chambre (art 34 LOF). 

- 2^ème lecture : si la chambre des conseillers modifiée les dispositions du projet de budget, ce dernier doit être retourné à la chambre des représentants pour une 2^ème lecture.

-Reconnaissance implicite de la priorité de la chambre des représentants :(art 33 et 34 al 1 LOF). Signifie que l'examen du projet se fait d'abord dans la chambre des représentants.

-Rôle des commissions parlementaires : chaque ministère dispose d'une commission parlementaire au sein du parlement. Lors de dépôt du projet devant la chambre des représentants, le ministre chargés des finances expose en séance publique devant tous les parlementaires les grands traits de ce projet. Le rapporteur général de la commission des finances rédige tout ce qu'il a été traité au sein du parlement afin de l'exposé.

Un débat général commence au sein de la commission de finances pendant plusieurs jours. L'examen de projet se fait article par article, les chefs des groupes parlementaires font des propositions d'amendements, les parlementaires votent les amendements, puis ils votent l'art qu'il le concerne.

-Article relatif à l'équilibre des ressources et des charges : si cet art n'est pas voté, la 1ère partie ne sera pas voté...si non on procède au vote de la 2ème partie.

-La discussion en séance plénière : 2 phases correspondant aux 2 parties de projet LF, la discussion sur la 1^ère  partie concerne les ressources, plafonds des grandes catégories de charge, et sur les dispositions de l'équilibre financier. Il s'agit d'une discussion article par article. Mais avant de se prononcer sur chaque amendement, la parole est donnée au ministre de finance qui expose un rapport. La parole est donnée aux orateurs (représentants des groupes parlementaires)

Le vote de la 1^ére partie : le vote des recettes du budget général de l'Etat et les SEGMA sont votés d'ensemble, et pour les CST un vote par catégorie.

Le vote de la 2^ème partie : les dépenses du budget général font l'objet d'un vote du montant total du titre puis les chapitres. Les dépenses des SEGMA sont votées par département ministériel ou par institution auquel ils sont rattachés. Les dépenses CST sont votées par catégorie des CST.

Enfin le vote global du projet LF.

Limitation du droit d'amendement à incidence financière : Il résulte de l'art 51 de la Constitution le parlement ne peut pas augmenter ou créer une dépense, diminuer ou supprimer une recette a moins qu’il y ait une compensation.

Interdiction des cavaliers budgétaires : art 3 d LOF : sont des dispositions insérées dans la LF qui n'ont pas un caractère financier et ils sont irrecevables, ils sont interdits dans LF...Ils sont faits exprès par le gouvernement (ex : achat des radars).

Les amendements parlementaires : les parlementaires ont tous le droit de déposer leurs amendements à la commission de finance pour qui les passe en séance publique. Les amendements qui ne sont pas favorables peuvent être rejetées.

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Chapitre 4 : l’exécution

L'exécution de la LF est soumise au principe de la séparation entre les ordonnateurs et les comptables publics, cette s’explique par :

- Entre les agents administratifs permet une meilleure garantie des compétences.

- Nécessité d'un certain contrôle des opérations au stade de paiement, cette opération permet un control mutuel entre les 2 organes.

- Intervention généralisée du ministre des Finances qui peut contrôler à la fois les ordonnateurs et les comptables publics.

Les ordonnateurs et les comptables publics sont prévus par le décret royal de 21 avril 1967 portant règlement général de comptabilité publique et plus précisément par l'art 3 al 2 et 3.

Les ordonnateurs : 

Ils ont pour mission de prescrire l’exécution des recettes et des dépenses ils sont en 2 catégories, les ordonnateurs principaux et les sous ordonnateurs.

A-    Les ordonnateurs principaux : sont des autorités administratives placées au sommet de la hiérarchie.

-Les ministres sont des ordonnateurs principaux de leur département ministériel et le SEGMA et les CST. Ils ont la qualité de décider les dépenses et les recettes de leur département. Ils liquident la dette de l’Etat et les créances, ils passent les marchés publics pour leurs départements… (Art 64 al1).

-Les directeurs généreux et les directeurs du département : peuvent être également institué ordonnateur par décret (art 64 al2)

-Les ordonnateurs délégués : on les trouve dans le cadre de la politique de déconcentration administrative à certains fonctionnaires de l’administration (délégation de signature). Il se fait par un arrêté visé par le ministre de finance.

B-    Les sous-ordonnateurs : les gouverneurs et les chefs des services extérieur, c’est une autorité déconcentrée, autrement dit, autorité centrale placée sur un cadre territorial bien déterminé (art 64 al4). Ils sont désignés par arrêté visé par le ministre des finances. Les gouverneurs ont une délégation de pouvoir et non pas de signature, ils agissent sous le contrôle et la responsabilité des ordonnateurs qui les a désignés.

Les comptables publics : 

            Comptable public du trésor : fait par le trésorier général du royaume (art 66 al 1^ère, décret du 21 Avril 1967). C’est le comptable supérieur du royaume, il commande et dirige tous les services qui se trouvent sous ses ordres, centraliser toutes les opérations qui relèvent de l’exécution du LF, il doit présenter chaque année des résultats au juge des comptes ainsi et les opérations faites par les comptables publics doivent être centralisé au Trésorerie Générale du Royaume.

            Les receveurs des finances : sont des subordonnés du Trésorier générale du Royaume. Ils sont des autorités déconcentrées et ils sont désignés comme comptables assignataires des opérations d’exécution du budget qui émane des sous ordonnateurs, c'est-à-dire les opérations des sous ordonnateurs sont automatiquement confiées aux receveurs des finances.

            Les percepteurs : sont placés sous l’autorité des receveurs des finances, leur mission se limite tout simplement au paiement des dépenses sur leur caisses est en matière des recettes, ils procèdent au recouvrement de tous les impôts et les diverses taxes, et chaque percepteur doit faire un rapport et le présenter au niveau des comptes.

            L’agent comptable central des chanceliers diplomatiques : il s’occupe de toutes les opérations des dépenses et des recettes qui sont effectuées à l’étranger.

            Les comptables spéciaux : il s’agit des comptes de recettes la plupart du temps et non pas de dépenses, ils ont des compétences spéciales (droit de douane, d’enregistrement…), ils adressent un rapport annuel à la Cour des comptes.

         

           Les comptables de faits :  interviennent dans des circonstances exceptionnelles, en cas de guerre par exemple.

Procédure d’exécution : 

Il faut faire une distinction entre les opérations relatives aux dépenses et les opérations relatives aux recettes publiques (pas vu en cours). Les opérations relatives aux dépenses publiques : elles sont faites sur 4 phases : l’engagement ; la liquidation ; l’ordonnancement ; le paiement.

Les 3 premières phases ont un caractère administratif (a pour objet de faire naitre une obligation à la charge de l’Etat ; l’ordonnateur s’on occupe), ils ont pour objet de créer une dette à la charge de l’Etat, aussi de déterminer le montant de cette charge comme elle permet d’ordonner le paiement.

La dernière phase s’appelle la phase comptable c'est-à-dire qu’elle est propre comptabilité publique. Elle a pour objet de faire sortir le montant de la dette.

L’engagement : c’est un acte crée de l’ordonnateur par lequel l’organisme public crée ou constate une obligation en nature à entrainer une charge. L’engagement est le fait générateur de la dépense (art 33 al1).

La liquidation : (art 34), elle a pour objet de vérifier la réalité de la dette et arrêter le montant de la dépense.

L’ordonnancement : (art 34 al1), l’ordonnateur donne l’ordre au comptable pub de payer la dette au créancier.

Le paiement : (art 41), acte par lequel l’organisme public se libère de ses dettes.

Quelques définitions importantes

Budget général : compte retraçant les dépenses et les recettes annuelles de l’Etat qui ne font pas l’objet d’une affectation spéciale prenant la forme d’un budget annexe ou d’un compte spécial du Trésor.

Budget annexe : compte décrivant les opérations financières d’un service de l’Etat que la loi n’a pas doté de la personnalité morale et dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement d’un prix.

Comptes spéciaux du Trésor : comptes retraçant des opérations qui ne peuvent être incluses dans le budget général en raison de leur spécialisation, d’un lien de cause à effet réciproque entre la recette et la dépense ou de leur continuité dans le temps. 

Autorisation de programme : limite supérieure des dépenses que les ordonnateurs sont autorisés à engager pour l’exécution des investissements prévus au plan de développement. 

Report de crédit : possibilité d’ajouter aux dotations de l’année budgétaire suivante, les crédits de paiement ouverts au titre des dépenses d’investissement et non utilisés au cours de l’exercice écoulé.

Crédit de paiement : limite supérieure des dépenses susceptibles d’être ordonnancées dans le cadre de l’année budgétaire.

Virement : mouvement de crédits entre articles, paragraphes et lignes à l’intérieur d’un même chapitre. Les virements qui constituent une dérogation au principe de la spécialité des crédits sont autorisés par le ministre des finances.

Budget économique : cadre de prévision macro-économique à court terme (deux ans) décrivant l’ensemble des opérations des agents économiques en termes de comptes nationaux.

Charges communes : ensemble des crédits du budget général qui ne peuvent être ventilés par ministère, en raison de leur caractère général.

Déficit budgétaire : excédent des charges budgétaires sur les ressources.

Dépenses imprévues et dotations provisionnelles : chapitre spécial qui n’est affecté à aucun service et qui permet, en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement du budget général, d’assurer, par un crédit supplémentaire, la couverture de besoins urgents ou non prévus lors de l’établissement du budget

Fonds de concours : fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l’Etat à des dépenses d’intérêt général. Ces fonds qui comprennent également le produit des dons et legs constituent une dérogation au principe de la non-affectation.

Morasse budgétaire : document annexe à la loi de finances retraçant le détail des dépenses du budget général et des budgets annexes.

Produit intérieur brut (PIB) : somme des valeurs ajoutées de l’ensemble des branches de production. Il mesure la richesse du pays au cours d’une année.

Rapport économique et financier : document accompagnant le projet de loi de finances et destiné à informer le Parlement sur les grandes lignes de l’équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives d’avenir ainsi que les modifications apportées en ce qui concerne les recettes et les dépenses.

Tableau d’équilibre : tableau figurant à la fin de la première partie de la loi de finances et fixant les montants des ressources affectées au budget général, aux budgets annexes et aux comptes spéciaux du Trésor ainsi que les plafonds des charges et l’équilibre général qui en résulte pour l’année budgétaire considérée.

Tableau des effectifs : document annexe à la loi de finances ayant pour objet de dénombrer les postes budgétaires autorisés