Le principe de la libre administration des collectivités territoriales

Le principe de la libre administration des collectivités territoriales

PLAN

INTRODUCTION

Partie 1

Fondement juridique du principe de la libre administration des collectivités territoriales

a-    Un principe constitutionnel

b- l’autonomie administrative

Partie 2

Limites de la libre administration des collectivités territoriales

a-    Le législateur et les libertés publiques

b-    Un principe souvent brandi, notamment en termes d’autonomie fiscale

c-     Contrôle administratif

d-    Contraintes de l’exercice du principe de la libre administration

CONCLUSION

BIBLIOGRAPHIE

-      Constitution marocaine de juillet 2011

-      Loi organique relative aux collectivités territoriales

-      Site la toupie : Pierre Tourev

-      L’AN 1 de la CYBER DEMOCRATIE AU MAROC : professeur Abdeslam BEKKALI

-      Revue française sur la réforme des collectivités territoriales

INTRODUCTION

Le principe de la libre administration des collectivités territoriales est un principe constitutionnel, la constitution marocaine de 2011 consacre d’une manière effective la territorialisation de l’état .Elle demeure frileuse sur le contenu de la notion de large autonomie, et l’absence de concepts comme : autogouvernement, et communauté autonome.

Sur le plan quantitatif, la constitution consacre 12 articles à la problématique de la décentralisation (art 135 à 146), alors que sa devancière en a consacré uniquement 3 .Cependant le changement est également qualitatif puisqu’elle abolit l’esprit même de la décentralisation surveillée et encadrée par un gouverneur ou un wali omnipotent. De ce point de vue le constituant a réalisé une grande avancée dans l’enracinement du principe de la libre administration des collectivités territoriales.

En sa qualité de représentant de l’état (art 102 de la constitution de 1996), le wali ou gouverneur exécute les délibérations des assemblées élues (art 101).

Dans ce système, la tutelle du pouvoir central réduisait la décentralisation à sa plus simple expression. Désormais cette anomalie est levée puisque ce sont les présidents des conseils régionaux et les présidents des autres collectivités territoriales qui exécutent les délibérations et décisions de ces conseils (art 138) de la constitution de juillet 2011 .

La nouvelle constitution a en outre  confié aux autorités de tutelle représentant du pouvoir central les fonctions régaliennes qui sont l’application des lois, mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementales et exercent le contrôle administratif.

De même les walis et gouverneurs assistent les présidents des collectivités territoriales et notamment des présidents des conseils régionaux dans la mise en œuvre des plans et des programmes de développement. Il s’agit de dispositions qui sont de nature à donner un mouvement décentralisation-déconcentration une dynamique nouvelle.

Avant d’aborder le sujet on  pose les problématiques  suivantes :

Peut-on parler d’un exercice de pouvoir qui garantit le principe de la libre administration des collectivités territoriales ?

Existe-t-il réellement une volonté politique pour appliquer ce principe ?

Est-ce-que ce principe de libre administration, est utile pour l’exercice des pouvoirs des collectivités territoriales ?

Quelles sont les mesures qui présentent un handicap à ce principe de libre administration des collectivités territoriales ?

Partie 1 :

Le fondement juridique du principe de la libre administration Des collectivités territoriales

Définition de libre administration

On appelle "libre administration", un principe de niveau constitutionnel qui donne aux collectivités la possibilité de s'administrer librement, sans être soumises à des contraintes excessives, et sans interférer avec les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.

C'est, en particulier la possibilité de :

• disposer d'un conseil élu, doté d'attributions effectives et d'un pouvoir réglementaire,
• disposer de l'autonomie financière,
• créer et supprimer des emplois, recruter et gérer son personnel,
• conclure des contrats,
• fixer leurs propres règles de fonctionnement interne au moyen de leur règlement intérieur.

Ces actes peuvent faire l'objet d'un encadrement par la loi, et d'un contrôle par le juge administratif

a-    un principe constitutionnel ( fort)

Au Maroc, La constitution de juillet 2011, stipule en son article 136 que l’organisation régionale et territoriale repose sur les  principes de libre administration, de coopération et de solidarité. Elle assure la participation des populations concernées à la gestion de leurs affaires et favorise leurs contribution au développement  humain intégré et durable.

Des mécanismes participatifs de dialogue et de concertation sont mis en place par des conseils régionaux et les conseils des autres collectivités territoriales pour favoriser l’implication des  citoyens, et des associations dans  l’élaboration  et le suivi des programmes de développement.

Sur la base du principe de subsidiarité, les collectivités territoriales ont des compétences propres,  des compétences partagées avec l’Etat et celles  qui leurs sont transférables par ce dernier.

La constitution marocaine préfère le concept français de libre administration, au concept espagnol d’autogouvernement.

En outre les collectivités territoriales constituent des personnes morales de droit public et gèrent démocratiquement leurs affaires.

En matière de décentralisation, le principe de subsidiarité conduit l’état à déléguer certains de ses pouvoirs aux collectivités territoriales lorsqu’il considère qu’elles sont mieux à même de les assumer, compte tenu de leur proximité aux citoyens. A l’inverse, certaines missions régaliennes remontent ou restent naturellement au niveau de l’état : diplomatie, défense, police, justice, infrastructures de base, solidarité et cohésion nationale

Les régions et les autres collectivités territoriales disposent, dans leurs domaines de compétences respectifs et dans leur ressort territorial, d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs attributions.

Aucune collectivité territoriale  ne peut exercer de tutelle sur une autre.  

En France La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a confirmé le principe de libre administration des collectivités territoriales qui était déjà présent dans la Constitution. L’article 72 énonce désormais ainsi ce principe : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer […]. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi […]. Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ».

Le principe de libre administration, principe de rang constitutionnel, s’impose au législateur et à toutes les autorités administratives. Il est d’ailleurs repris dans le Code général des collectivités territoriales.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a élevé la région au rang de collectivité territoriale inscrite dans la Constitution, a créé une nouvelle catégorie de collectivité territoriale, les collectivités d’outre-mer, et a supprimé la catégorie des territoires d’outre-mer de la Constitution. L’existence des communes, départements, régions, collectivités à statut particulier et collectivités d’outre-mer est donc inscrite dans le texte même de la Constitution. Leur suppression nécessiterait sa révision.

 La personnalité juridique

Cependant, la seule reconnaissance par l’État de structures administratives gérant des intérêts particuliers distincts de l’intérêt général ne suffit pas à caractériser la décentralisation. L’attribution de la personnalité juridique est un élément nécessaire, car elle conditionne l’autonomie organique et fonctionnelle des structures infra-étatiques, malgré le principe de spécialité des personnes morales de droit public.

b- L’autonomie administrative

Pour permettre une décentralisation effective, cette autonomie doit se traduire par :

·         l’indépendance organique, assurée lorsque les organes dirigeants des collectivités décentralisées ne relèvent pas du pouvoir hiérarchique et disciplinaire du pouvoir central. L’élection est une garantie de cette indépendance organique ;

·         des pouvoirs de décision propres, indépendants du pouvoir central, dans le respect de la Constitution, des lois et des règlements qui les définissent. En la matière, la liberté des autorités décentralisées est la règle, l’intervention de l’État est l’exception. Les pouvoirs de décision des collectivités territoriales sont garantis par le droit d’ester en justice permettant d’obtenir la sanction d’un empiètement de l’autorité publique sur leurs compétences ;

·         des pouvoirs de décision garantissant l’indépendance des collectivités territoriales les unes par rapport aux autres ;

·         des moyens suffisants et garantis par l’autonomie financière, et par l’autonomie de recrutement et de gestion du personnel.

Conformément aux règles du droit administratif général, les collectivités territoriales disposent de prérogatives de puissance publique, notamment la possibilité d’imposer de manière unilatérale des obligations aux administrés par des actes administratifs unilatéraux.

Les régions sauraient, à la lumière de la nouvelle constitution, bénéficier d’une large autonomie se matérialisant, plus particulièrement, par la reconnaissance du principe de libre administration. De même, il va sans dire que la constitutionnalisation de ce principe est la traduction directe de la volonté de consacrer les collectivités territoriales comme des entités libres et autonomes par rapport aux services de l’Etat.

Cependant, le principe de libre administration reconnu aux collectivités territoriales ne saurait être sans limites. Le constituant, dans l’article premier de la constitution du 30 juillet 2011, énonce que l’organisation territoriale du Royaume est décentralisée, et que l’unité nationale est considérée parmi les constances fédératrices de l’Etat-nation. Il en découle que l’unité de l’Etat, comme d’ailleurs l’indivisibilité de la République française, est une condition centrale du principe de libre administration.

Par ailleurs, convient-il de s’interroger sur la valeur de ce principe tant que celui de la « gestion démocratique » subsiste encore dans les dispositions de la nouvelle constitution ? Cette interrogation débouche sur une autre question sollicitant la différence entre la gestion démocratique et le principe de la libre administration. Pourtant, il va de soi que les prémisses de ce dernier sont déjà évoquées au niveau de l’article 1 de la loi 47.96 sur la région, il en est ainsi selon son alinéa 3 « les affaires de la région sont librement gérées par un conseil démocratiquement élu pour une durée de six ans, conformément à la législation en vigueur ». Le législateur a été logique avec lui-même lorsqu’il a parlé du terme « librement » et non de celui « démocratiquement », car la Commune est la véritable cellule de base pour la gestion démocratique de ses affaires et non la région. Et par voie de conséquence, on pourrait dire que la loi sur la région était plus développée par rapport aux autres lois de la décentralisation en matière de la gestion des affaires locales. Plus encore, il convient d’affirmer que le législateur ait été, lors de la formulation de cette loi, conscient de la nécessité d’accorder à la région une marge d’autonomie plus large afin qu’elle puisse se positionner dans un rang côtoyant celui de services de l’Etat, et ce, pour bien entrer dans des négociations avec ceux-ci.

Dans ce sens, en répondant à la question précitée, la gestion démocratique et le principe de libre administration ne sont pas synonymes. Sinon, que serait-il l’intérêt de leur évocation ensemble par le texte constitutionnel du 1 juillet 2011 ? La région deviendrait une entité démocratique(3) par le truchement du suffrage universel direct, ce qui pourrait justifier la gestion démocratique. Alors que le principe de libre administration, tel quel est prévu par la constitution aurait, sans doute une nouvelle envergure que ne l’avait pas auparavant. Ceci pourrait apparaitre aussi bien au niveau de l’instauration des nouvelles relations entre l’Etat et les régions dont la possibilité d’être contractualisées découle de la liberté contractuelle accordée aux régions par le biais du principe de libre administration.

1 Pour reprendre l’expression de Carré de Malberg, « la libre administration », se présente comme une liberté constitutionnellement reconnue et garantie dont le respect s’impose aux autorités politiques (parlement et gouvernement), administratives et même judiciaire. En revanche, » la décentralisation », notion introduite par la constitution du 1 juillet 2011, appartient à la constitution administrative de l’Etat et repose sur la délégation de puissance publique que celui-ci consent aux collectivités locales, sur une concession émanant de la collectivité supérieure. En outre, C.Bacoyannais définit la libre administration comme une liberté attachée à la communauté, au groupe humain que représentent les collectivités locales, alors que la décentralisation se réfère à la collectivité en tant que personne morale et constitue donc un principe d’organisation administrative.

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Le Conseil de gouvernement a adopté trois projets de lois organiques, présentés par le ministre de l'Intérieur, dans le cadre de la mise en œuvre des dispositions de la Constitution relatives à la régionalisation avancée.

Il s'agit  de la loi organique 111-14 relative aux régions, la loi organique 112-14 concernant les préfectures et les provinces et la loi organique 113-14 sur les communes.

Ces  lois organiques se réfèrent aux dispositions de l'article 146 de la Constitution et aux Hautes orientations Royales visant l'instauration d'une régionalisation avancée. Ils sont également fondés sur les conclusions de la commission consultative sur la régionalisation et ce, conformément à des objectifs bien déterminés visant le renforcement de la démocratie locale, l'élargissement du rôle des collectivités territoriales dans le développement, la conception de mécanismes de renforcement de la participation dans la gestion de la chose locale, l'efficacité dans la gestion locale et la mise en œuvre des principes et règles de la bonne gouvernance prévues par la Constitution , le tout dans le but de garantir le principe de libre administration des collectivités territoriales .

Lesquels objectifs font de ces trois textes de loi une nouvelle architecture territoriale, qui place la région au centre de l'édifice institutionnel du pays, harmonise davantage la Charte communale actuelle avec les dispositions de la Constitution, consolide la place des provinces et des préfectures en les séparant des services de l'administration territoriale relevant de l'Etat et en les dotant d'attributions dans les domaines du développement et de l'efficacité. 

L'élaboration de ces trois textes procède d'une approche participative, menée entre juin 2014 et janvier 2015 et marquée par la présentation des moutures aux partis politiques et l'interaction avec les observations qu'ils ont formulées ainsi que par la tenue de rencontres consultatives à cet effet. S'en est suivi l'élaboration de projets amendés et le lancement d'un nouveau débat avec les partis politiques en novembre et décembre derniers avant de statuer, en janvier courant, sur une version finale de ces projets.

Les trois textes comportent plusieurs nouveautés, dont l'adoption du vote public dans l'élection des conseils régionaux, des provinces, des préfectures et des régions et dans la prise des décisions au sein de ces conseils, la consécration du principe de la gestion autonome qui confère à ces collectivités territoriales, dans la limite de leurs prérogatives, le pouvoir de délibération de manière démocratique, le pouvoir d'exécuter les conclusions de leurs délibérations et décisions et la promotion de la présence et de la contribution de la femme.

Ces lois organiques confèrent aussi aux régions, provinces, préfectures et communes des attributions autonomes, d'autres qu'elles partagent avec l'Etat ou qui leur sont transférées par l'Etat, sur la base des principes de subsidiarité et de suppléance pour la définition des prérogatives communes et transférées.

En outre, ces textes dotent ces conseils des mécanismes d'action à travers la création d'une Agence régionale pour la mise en œuvre de projets et la possibilité pour les collectivités territoriales de mettre en place des sociétés de développement. Dans les grandes villes, les communes peuvent mettre sur pied une Agence communale destinée à l'exécution de projets. 

Ces textes, qui déterminent clairement les sources financières des collectivités territoriales, stipulent que le président du Conseil est l'ordonnateur du budget de la région, la province, la préfecture et la commune. Ce budget sera ventilé en fonction des projets durant trois ans.

Les lois organiques édictent également l'activation du Fonds de la qualification sociale et du Fonds de la solidarité entre les régions qui a pour vocation de réduire les disparités régionales et la consécration des règles de la bonne gouvernance relatives à une application idoine du principe de la gestion libre de la chose régionale, le contrôle de la gestion de ces fonds et l'évaluation des mesures de réédition des comptes.

En France Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon,    

Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités  s’administrent  librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.

Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat, représentant  de chacun des membres de Gouvernement, a   la charge des intérêts nationaux, des contrôles administratifs et du respect des lois.

En Espagne la constitution garantie l’autonomie des communes. celles-ci auront pleine personnalité juridique, leur gouvernement et leur administration incombe à leur conseils municipaux respectifs , formés par les maires et les conseillers . Les conseillers seront élus par les habitants de la commune au suffrage universel, égal, libre, direct et secret, sous la forme établie par la loi .

En Mauritanie, on constate qu’au niveau de la constitution de 2009, l’unique article qui parle des collectivités territoriales , est l’article 98 qui se suffit d’une définition sans parler du principe de la libre administration .

Partie 2 les limites du principe de la libre administration

 La libre administration des collectivités territoriales est garantie par le Conseil constitutionnel qui exerce un contrôle cependant restreint des lois en censurant celles qui portent atteinte de manière excessive et injustifiée à la liberté d'administration. Il s'agit donc plus d'une limitation du pouvoir législatif que d'une réelle autonomie. La libre administration est, en effet, soumise au contrôle administratif du préfet qui assure le respect de l'Etat unitaire et de l'ordre juridique. En outre, l'autonomie financière se trouve contrainte par une pression de plus en plus forte de la part de l'Etat. Celui-ci transfère des compétences aux collectivités territoriales qui sont compensées par des dotations et non par des ressources fiscales que celles-ci pourraient maîtriser.

a-    Le législateur et les libertés publiques

Si le principe de libre administration a valeur constitutionnelle, il ne saurait aboutir à ce que l’application d’une loi organisant l’exercice d’une liberté publique dépende de décisions des collectivités territoriales, et qu’ainsi elle ne soit pas la même sur l’ensemble du territoire. Ainsi en a décidé le Conseil constitutionnel en 1985 en censurant une disposition législative qui subordonnait la passation d’un contrat d’allocation entre l’État et un établissement privé du premier degré à l’agrément de la commune siège de l’accord. De la même façon, la décision du 13 janvier 1994 a déclaré contraire à la Constitution l’article 2 de la loi relative aux conditions de l’aide aux investissements des établissements d’enseignement privés par les collectivités territoriales.

b-    Un principe souvent brandi, notamment en termes d’autonomie fiscale

« Le législateur peut définir des catégories de dépenses obligatoires pour les collectivités territoriales : ces obligations doivent être définies avec précaution quant à leur objet et à leur portée ». Le Conseil constitutionnel a ainsi rappelé (décision du 29 mai 1990) l’obligation faite aux départements d’inscrire à leur budget une contribution au Fonds de solidarité pour le logement, satisfaisant aux conditions de constitutionnalité, la loi prévoyant que des conventions associent les départements aux décisions portant sur le fonctionnement et le financement du Fonds, et sur la mise en œuvre du plan départemental d’action pour le logement.

Conformément à l’article 34 de la Constitution, le législateur dispose du pouvoir général de déterminer les ressources des collectivités territoriales. Par sa décision du 6 mai 1991, le Conseil constitutionnel a déduit de la compétence générale du législateur le pouvoir de décider que le produit d’une imposition perçue au profit d’une catégorie de collectivités pourra, dans des conditions respectant le principe de libre administration, être affecté pour partie à d’autres collectivités. En l’espèce, le prélèvement obligatoire sur les ressources fiscales des communes les plus favorisées entraîne une augmentation de leurs charges ; mais, s’agissant de communes dont le potentiel fiscal est le plus élevé, il n’en résulte pas une entrave à leur libre administration.

Cependant, la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit dans la Constitution le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales. Elles peuvent notamment fixer l’assiette et le taux des impositions dans des limites fixées par la loi et aucun transfert de compétences entre l’État et les collectivités ne peut s’effectuer sans transfert des ressources correspondantes.

Commun

Les délibérations sont libres, l’exécution des décisions est aussi libre, mais Le principe de libre administration des collectivités territoriales, n’est pas absolu, il faut que ces délibérations et  ces décisions respectent la conformité avec la constitution, avec les lois organiques et les lois ordinaires.

c-     Contrôle administratif

Dans le cadre du contrôle  des actions des collectivités territoriales, la constitution marocaine de juillet 2011 dit que : Les cours régionales des comptes sont chargées d’assurer le contrôle des comptes et de la gestion de région et des autres collectivités territoriales et de leurs groupements.  

Elles sanctionnent, le cas échéant, les manquements aux règles qui régissent  les dites opérations.

Les textes des lois organiques , relatives aux collectivités territoriales ,  prévoient que seule la justice est habilitée à limoger les présidents et les membres des conseils régionaux, provinciaux et préfectoraux, à rendre nulles et non avenues les décisions émanant de ces conseils ou encore à les dissoudre .

Ces  lois organiques établissent une corrélation entre le contrôle administratif et les aspects relatifs à la légalité de ces décisions, outre l'adoption de la règle du contrôle à posteriori.

Le contrôle de la conformité des décisions des collectivités territoriales avec les lois  en France , est assuré par le représentant de l’état , c’est ce que dit la constitution française :  Dans les collectivité territoriales de la République, le représentant de l’Etat, représentant  de chacun des membres de Gouvernement, a   la charge des intérêts nationaux, des contrôles administratifs et du respect des lois .

En France la libre administration des collectivités territoriales ne saurait remettre en cause l’unité de l’ordre juridique. Aussi, un certain nombre de dispositifs de contrôle ont été prévus par le législateur afin de prévenir ou de sanctionner le non respect des lois et règlements. L’existence d’un contrôle de l’État sur les activités et les actes des collectivités est inscrite dans l’article 72 de la Constitution, comme l’a d’ailleurs confirmé la décision du Conseil constitutionnel du 25 février 1982 rendue dans le cadre du contrôle de constitutionnalité de la première loi de décentralisation (du 2 mars 1982).

En France les fonctions exercées par les services d’inspection des administrations connaissent des évolutions importantes. À côté des traditionnelles missions de contrôle et d’enquête administratives, centrées sur le respect des règles et la recherche des causes de dysfonctionnements, les inspections développent de nouvelles missions. Il s’agit pour une part de missions d’audit et de conseil qui se caractérisent par une visée davantage préventive. Ces missions constituent aujourd’hui une part de plus en plus importante des fonctions exercées par les inspections et s’étendent au renforcement de la maîtrise des risques liés aux multiples activités que les administrations assurent ou financent et plus largement, à l’accroissement de l’efficacité de l’action publique. Il s’agit pour une autre part de fonctions liées à l’évaluation des politiques publiques en comparant les résultats d’une politique par rapport à ceux qui étaient prévus ou escomptés, compte tenu des moyens et des ressources mises en oeuvre. Ces tâches ont un objet plus large que les audits, car elles s’attachent à décrire, mesurer, et analyser une politique, notamment en termes de satisfaction des usagers et d’impacts socioéconomiques. Un exemple illustre précisément ces évolutions, celui du rôle central joué par les inspections dans le cadre des récentes politiques de réforme de l’administration. L’exercice de nouvelles fonctions, et la diversité de ces dernières font l’objet d’une attention particulière de la part des inspections quant aux méthodes utilisées. Sur le fond, les inspections ont précisé leurs manières de procéder ou ont élaboré de nouvelles méthodologies, comme par exemple en matière d’évaluation. Sur la forme, ces méthodes de travail deviennent plus homogènes et partagées entre les inspections.
Le présent numéro de la Revue française d’administration publique s’attache à faire le point sur ces évolutions. Il fait suite à un colloque organisé en mars 2014 à l’École nationale d’administration et rassemble des contributions de spécialistes sur les différents aspects du travail des services d’inspection aujourd’hui, ainsi que des témoignages de praticiens appartenant à ces institutions.

d-    Les contraintes de l-exercice du principe

On peut citer des contraintes externes et des contraintes internes :

-      Contraintes externes : les problèmes d’ordre politiques, la faible acceptation des populations des décisions prises par les élus et le contrôle administratif, présentent les contraintes à l’exercice du principe de la libre administration des collectivités territoriales.

-      Contraintes internes : l’insuffisance des moyens et des compétences , incapacité des élus d’assumer leur responsabilité .

Conclusion

De ce qui précède, on peut conclure qu’au Maroc , il existe bien une volonté politique de renforcer le principe de la libre administration des collectivités territoriales , cette volonté s’est traduit par la mise en place de la régionalisation avancée ,  aussi on peut déduire  l’utilité de ce principe  pour l’exercice d’un pouvoir réel nécessaire aux autorités territoriales , et ce pour assumer pleinement leur mission , mais l’handicap majeur est l’absence de moyens suffisants permettant une autonomie financière nécessaire pour le développement de ces collectivités territoriales .