Les fonctions du domaine public communal
Introduction générale :
Le domaine est conçu comme un patrimoine public qu'il
fallait protéger et gérer afin de le transmettre, tell qu'il avait été confié
par les hommes du passé aux hommes du futur. Il se subdivise en domaine public,
et en domaine privé1(*).
Les deux masses de biens sont soumises à des règles
juridiques particulières, la première bénéficie d'un régime exorbitant du droit
commun, la seconde est en principe soumise au droit commun.
Cette distinction entre domaine public et domaine privé est
considérée comme le point de départ de la théorie du domaine mise en oeuvre par
la doctrine et la jurisprudence française, elle constitue le résultat d'une
longue évolution historique2(*).
Sous l'ancien régime français, on ne faisait aucune
distinction entre les différents biens de la commune, le domaine de la couronne
était uniquement inaliénable et imprescriptible.
Mais, avec la révolution française de 1789, le domaine de la
couronne était devenu domaine de la nation et son régime a été profondément
modifié.
Les règles d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité ont été
abolies parce que pensait-on le droit de propriété de la nation ne pouvait être
amoindrie, et celle-ci devait utiliser son domaine pour en tirer des ressources
financières. Le domaine de la nation pouvait donc être aliéné par décision
royale.
Cependant, certaines dépendances de ce domaine, telles que
les rues, les places des villes, les rivières navigables etc. sont considérées
comme insusceptibles de propriété privée, cela était en l'espèce, l'origine de
la distinction entre domaine public et domaine privé.
Le principe de distinction a été formulé pour la première
fois par Par Dessu en 1806, systématisé ultérieurement par Victor Proudhon,
selon lui, il y'a à l'intérieur du domaine national des biens affectés à
l'usage du public comme les prisons, ils sont de ce fait inaliénables et
imprescriptibles, et des biens dont la communauté jouit comme un propriétaire
ordinaire, et sont par conséquent des biens productifs, et donc privés.
Cette conception a très vite été adoptée par la doctrine et
la jurisprudence, et n'a pas tardé à être reprise par les textes français.
En effet, l'expression « domaine public » au
sens moderne du terme était pour la première fois utilisée par la loi du 16
Juin 1951 sur la constitution de la propriété foncière en Algérie.
Avec le temps, la conception dite proudhonienne qui
considérait les biens publics comme des biens mis à l'usage du public en raison
de leur nature a subi de profonds changements.
En effet, si au cours du XIXe siècle, la distinction du
domaine public et du domaine privé était essentiellement fondée sur la nature
des biens, selon qu'il est par lui-même susceptible ou insusceptible de
propriété privée, à partir du XXe siècle, la doctrine moderne commença à mettre
l'accent sur le critère de la domanialité publique dans la destination à
l'usage de tous. A cet égard, quatre courants sont à relever :
- Le courant recherchant le critère de la domanialité
dans la destination à l'usage du public :
Cette vision est tout particulièrement celle de Barthelemy.
Le domaine lui parait se caractériser, sauf détermination légale, par la
destination à l'usage de tous. Le fait que les biens du domaine public soient
insusceptibles de propriété privée lui parait avoir du reste deux
origines : il peut venir de la nature (cas des fleuves) mais il peut également
tenir à la destination particulière des biens qui les « dénature » et
exclut l'appropriation (cas des routes).
- le courant recherchant le critère dans
l'affectation à l'usage du public ou au service public.
Les doctrines qui rentrent dans cette catégorie et qui sont
celles des grands publicistes du début du XXe siècle, ont eu pour point de
départ une critique des conceptions « naturalistes » antérieures.
Leurs tenants ne relèvent que les biens domaniaux, ne sont pas nécessairement
insusceptible de propriété privée (les biens tels que les cours d'eau ou les
routes sont bel est bien appropriables : il existe des cours d'eau et des
voies privées). La qualité domaniale leur parait donc être une conséquence non
de la nature, mais de la volonté de la puissance publique. Cette volonté n'est
pour autant pas arbitraire. Le régime exorbitant du droit commun ne peut se
justifier que par la destination d'intérêt général que l'administration donne
aux biens. C'est donc cette destination volontaire (affectation) qui doit
constituer le critère du domaine public.
C'est ainsi que Duguit qui adresse du reste à la destination
du domaine public et du domaine privés des critiques pénétrantes, considère que
le domaine public se caractérise par l'affectation au service public (au sens
large englobant, l'affectation à l'usage du public), Barckauzen et Bonnard
préfèrent pour éviter les confusions, employer un double critère, celui de
l'affectation à l'usage du public, et celui de l'affectation au service public.
Hauriou propose quant à lui une formule unique, d'ailleurs, moins
précise : l'affectation à l'utilité publique.
- le courant se basant sur l'affectation, mais
introduisant une limite à l'application du critère :
Les théories en cause, sont celles de certains auteurs qui,
tout en acceptant le critère de l'affectation à l'usage du public, estiment que
le critère de l'affectation aux services publics est trop large et qu'il
introduit dans le domaine des biens qui ne devrait pas donner lieu à la
protection exorbitante du droit commun résultant de la domanialité publique. Il
propose donc de réduire l'application de ce critère.
C'est ainsi que Jeze estime que les biens affectés à un
service public ne font pas partie du domaine. C'est ainsi, encore que pour
Coquet, l'idée d'utilité publique qui est le fondement de l'incorporation du
domaine entraine cette conséquence que celui-ci ne doit englober les biens
affectés à un service public que s'ils jouent dans ce service le rôle
principal :
Cette conception a été reprise et précisée par Marcel
Waline. Pour celui-ci, le domaine public, qui se caractérise par l'affectation
à l'utilité publique, ne doit englober que « les biens qui, soit à
raison de leur configuration naturelle, soit à raison d'un aménagement spécial,
soit peut être à raison de leur importance historique et scientifique, sont
nécessaires à un service public ou à la satisfaction d'un besoin public et ne
sauraient être remplacés par d'autres dans ce rôle ».
Enfin, pour Latournerie, le domaine public ne comprend que
les biens qui sont l'objet même du service public (ports, fortifications), non
ceux qui sont seulement les moyens du service (bâtiments).
- le courant établissant le critère du domaine public en
dehors de la notion d'affectation :
Pour Alibert, le critère du domaine public réside dans
l'existence du pouvoir de police. Les dépendances du domaine public sont celles
pour lesquelles l'administration peut prendre des mesures de police assortie de
sanctions pénales. Lorsque ce pouvoir ne peut s'exercer, il n'ya pas domaine
public. Cette conception lie pratiquement la qualification domaniale à la
volonté du juge.
Donc, selon la conception actuelle, font partie du domaine
public tous les biens affectés au public ou au service public à condition
qu'ils aient été aménagés pour être adaptés au but de ce service.
Par conséquent, les biens qui ne sont affectés ni à l'usage
du public, ni à un service public, font partie du domaine privé3(*).
Ces différentes conceptions ont plus au moins influencé la
jurisprudence qui, au fil du temps, a dégagé un critère dualiste du domaine
public à savoir : l'affectation à l'usage du public, et l'affectation au
service public à condition qu'il soit par nature ou par des aménagements
particuliers adaptés essentiellement au but de ce service.
Si telle est l'évolution domaniale en France, la domanialité
publique au Maroc est apparue qu'au début du protectorat.
Avant 1912, le système foncier marocain était régi par les
traditions inspirées des principes de la religion musulmane et des pratiques
coutumières. Dans la pensée islamique classique, l'utilité du sol liée à
l'époque, surtout à l'agriculture et à l'élevage devait bénéficier à toute la communauté
des musulmans, le Khalifa ou le sultan n'était que dépositaire de la chose
commune en vue d'en assurer la gestion au profit de tous les musulmans. A cette
époque, le sultan ne pouvait ni vendre ces biens, ni permettre leur vente, il
ne pouvait que les louer et utiliser leurs produits dans le plus grand intérêt
de la communauté.
Cette règle tire son essence de la loi musulmane qui veut
que les biens appartenant à « Bayt Al Mal » soient propriétés de la
communauté musulmane dans son ensemble, et que leurs revenus soient utilisés
pour le plus grand bien de tous4(*).
Ce n'est donc qu'au début du protectorat en 1912 que les
textes relatifs au domaine ont vu le jours, le dahir du 1er Juillet
1914 sur le domaine de l'Etat, est en effet le premier texte qui a jeté les
jalons d'une future théorie du domaine et consacrant l'idée de l'affectation à
l'usage du public, ainsi que la distinction, bien public, bien privé de l'Etat.
Pour compléter son oeuvre en matière domaniale, le
colonialisme français ayant mis en place un système de décentralisation
embryonnaire, créa un patrimoine communal propre5(*).
Ainsi, le dahir de 1921 institua le domaine municipal, et celui du 28 Juin
1954, le domaine des communes rurales.
Les modes de gestion de ces domaines furent déterminés pour
le domaine municipal, par l'arrêté visiriel du 31 Décembre 1921 institua le
domaine des communes rurales par le décret du 4 Février 1954, et ce n'est qu'en
1963 que le Maroc indépendant institua un domaine préfectoral ou provincial.
Tous ces textes retiennent le principe de la distinction, au
sein des biens de différentes personnes publiques, entre domaine public et
domaine privé6(*).
Dès lors, la théorie domaniale
confirme et consacre une philosophie appropriée de Chaque' un du domaine public
et du domaine privé, et constitue même les fonctions contradictoires, mais qui
dans des cas se juxtaposent. En effet, nous constatons à l'heure actuelle deux
fonctions du domaine public, la première comporte une finalité d'intérêt
général, la seconde est d'ordre patrimonial.
Le titre choisi pour notre étude
laisse entendre ce que sera l'objet de notre développement ; il s'agit
d'analyser les fonctions du domaine communal dans leur rapport avec le principe
de distinction.
Nous porterons d'abord, la lumière sur les fonctions du
domaine public et celles du domaine privé, dont il nous exigera de dégager les
particularités de chaque domaine. Nous nous penchons par la suite à examiner la
pertinence de la distinction et sa justification actuelle qui résiste encore
devant toute critique.
Le régime marocain des biens des collectivités locales est
dominé par la distinction du domaine public et du domaine privé, cette summa
divisio relève de la doctrine française du XIXe siècle, et correspond à une
certaine conception traditionnelle qui distinguait les biens en fonction de
leur utilité pour la collectivité.
Proudhon est considéré comme le père de la théorie
domaniale, bien qu'il ne l'ait pas inventée, mais parce qu'il a systématisée et
popularisée distingue d'une part le « domaine public » composés des
biens affectés à l'intérêt général qualifié de domaine de protection et se
trouve hors du commerce des hommes. D'autre part, il distingue « le
domaine privé », (par référence à la propriété du droit commun) composé de
biens qui, en raison de leur moins grande utilité publique n'avaient pas besoin
de la même protection7(*).
La théorie proudhonienne qui caractérise le domaine public par son
improductivité, et qui ne confère à l'administration qu'une mission de garde
semble dépassée face au progrès technique et à l'évolution des besoins et des
mentalités.
Aujourd'hui le domaine public, peut être aussi une source de
profits financiers pour les organes décentralisés à travers son utilisation
privative. De même, le domaine privé avec sa destination patrimoniale peut être
aussi affecté à l'usage de tous.
Nous proposons d'analyser dans ce volet les fonctions du
domaine communal qui s'articulent autour de deux idées : l'idée d'utilité
publique et l'idée de l'utilité financière pour montrer à quel point la
conception classique est valable pour les deux masses de biens appartenant aux
communes.
Le domaine public communal peut être défini comme l'ensemble
des biens meubles et immeubles appartenant aux collectivités locales et soumis
à un régime exorbitant du droit commun.
Pour faire partie de ce domaine les biens appartenant aux
communes doivent avoir reçu une certaine affectation d'intérêt général8(*).
L'article 2 et 3 du dahir du 28Juin 1954 relatif aux domaines des communes
rurales précise qu'il font partie du domaine public tous les biens qui y
sont formellement affectés en raison de leur destination à l'usage du public,
ou de leur utilisation pour le fonctionnement de services publics locaux
dépendant de la circonscription administrative. Il se compose donc des biens
suivants :
1- les rues, chemins, places, jardins
publics ainsi que les monuments ; fontaines ; installations d'éclairages
et les ouvrages qui en sont les accessoires.
2- les eaux destinées à l'alimentation
de la ville, ainsi que la canalisation, aqueducs, châteaux d'eaux et d'autres
installations faisant partie du domaine public au Maroc.
4-les immeubles tel que les souks et
leurs dépendances, fondouks, abattoirs, monuments, bains parasiticides.
En faisant référence à ce texte législatif, l'affectation9(*) serait
une condition d'incorporation dans le domaine public, ainsi un apport sur
lequel se base la fonction principale du domaine public à savoir l'utilité
publique ou l'intérêt général. Ce concept peut être appréhendé selon le
professeur Robert Le Duff: soit, par les principes qui régissent les relations
entre l'administration et les usagers, soit par la nature des biens et services
publics offerts, qui, à des degrés divers, vont traduire de manière plus large
un intérêt général10(*).
Dans ce sens, l'utilité publique réside surtout dans
l'utilisation normale du domaine public conformément à son affectation ;
par ailleurs, l'usage privatif de ce domaine constitue un fait exceptionnel par
lequel la collectivité locale procure des revenus.
Le développement de ce chapitre portera, en premier lieu sur
les fonctions du domaine public communal, qui résident surtout dans son usage
normal, ensuite, sur les différentes modalités d'intervention de la commune
pour maintenir son affectation.
L'idée directrice qui gouverne le régime de l'utilisation du
domaine public, et que celui-ci doit être conforme ou au moins compatible à son
affectation. Circuler à pied le long d'un trottoir constitue un usage conforme
de cette dépendance dont c'est la fonction, il s'agit là d'un usage normal11(*).
Cependant, la commune peut utiliser privativement ce domaine
par voie d'occupation temporaire de manière à procurer des revenus, cela
constitue en effet, un usage exceptionnel pouvant porter atteinte à certaines
libertés.
L'utilisation normale du domaine public communal comme celui
de l'Etat se manifeste par son affectation à l'usage du public ou au service
public. Cet acte réglementaire fixe la destination particulière du domaine
public se réalise suivant une procédure de classement établie par l'autorité
centrale conformément à l'article 8 du dahir de 1921 relatifs au domaine
municipal. Il s'agit là d'une manifestation de la volonté par laquelle
l'autorité compétente décide que le bien en question soit affecté à tel usage
public.
L'usage des biens affectés au public nous met en présence
des utilisations réalisées directement par les usagers du domaine public. C'est
à-dire l'ensemble des activités, sans titre juridique particulier et dans
l'anonymat, auxquelles donne lieu l'emploi de ces biens, conformément à leur
affectation par le public considéré collectivement12(*).
Ce type d'usage obéit en principe, à trois règles qui sont : la liberté,
la gratuité, et l'égalité de l'utilisation. Or, ces principes qui sont
actuellement respectés pourraient subir des atteintes si la croissance du
nombre des activités qui ont pour siège, le domaine public, devait compromettre
son utilisation13(*).
Les utilisations collectives ou communes correspondent dans
de nombreux cas à des libertés publiques, la circulation des individus sur la
voie publique communale est une expression de la liberté générale d'aller et
venir qui est un principe constitutionnel14(*).
La circulation des marchandises sur la même voie se rattache à la liberté de
commerce et d'industrie15(*).
Toutefois, cette liberté peut être réglementée par la mise en oeuvre de police
de conservation, qui veille sur le bon usage et le maintien de l'ordre public.
Il y`a lieu de noter, que les mesures prises par la police de conservation
constituent des actes administratifs pouvant faire des fois l'objet d'un
recours pour excès de pouvoir devant le juge de légalité ; ce dernier doit
concilier entre les nécessités de l'intérêt général, et les libertés
fondamentales.
Le principe général d'égalité qui comporte de nombreuses
applications se traduit par l'exigence de l'égalité des personnes effectuant la
même utilisation collective. Ce principe n'est pas appliqué dans l'absolu, il
peut être en ce qui concerne les riverains des voies publiques qui bénéficient
de droits particuliers à savoir : le droit d'accès, droit de vue, droit d'égout
etc. En effet, cette situation ne porte pas atteinte au principe d'égalité, il
s'agit d'une situation particulière étant donné que le riverain subit certaines
obligations comme la participation dans la construction des voies nouvelles16(*).
Le principe de gratuité interdit à la collectivité de
soumettre l'usage commun du domaine public au paiement de taxes et redevances.
Mais, l'accroissement constant de la circulation, et les difficultés
financières que connaissent les collectivités locales ont entrainé
l'institution des taxes pour certaines utilisations communes ; c'est
surtout le cas des taxes de stationnement sur la voie publique communale, chose
qui réduit la porté pratique de ce principe17(*).
A cette occasion, le conseil constitutionnel français a
confirmé que le principe de gratuité ne contient aucune valeur
constitutionnelle, et peut être écarté par la loi18(*).
Cette hypothèse de l'utilisation des biens par les services
publics exclut en principe, leur utilisation directe par le public, si ce n'est
l'accès aux bâtiments administratifs par les usagers, en vue de l'utilisation
du service public, auquel est affecté le bien concerné. C'est le cas
traditionnellement, de prestation de service public fourni par l'emploi du
domaine public, et qui doit être spécialement aménagé à cet effet.
L'affectation au service public qui n'a été admise par la
doctrine qu'au début du XXème siècle, constitue aujourd'hui la forme dominante
dans la gestion du domaine public communal. En conséquence, l'administré ne
peut bénéficier du bien qu'en passant par un service public. Dans ce cas, les
usagers ne seront pas considérés comme des usagers de la dépendance domaniale,
mais du service public dont il est le support. Dans ce cas, le régime de
l'usage sera non pas le régime domanial, mais celui du service public19(*).
Ainsi, l'accès ne sera pas libre ou nécessairement gratuit, mais commandé par
les règles d'organisation ou de fonctionnement du service public (fixation des
horaires du service, les conditions d'accès...)20(*).
De nos jours, les élus locaux notamment des grandes villes
du Royaume ont compris l'enjeu économique et social que présentent les services
publics locaux, et tentent d'organiser le fonctionnement au mieux des intérêts
des communes et des usagers21(*).
Ils peuvent choisir entre les différents modes de gestion des services publics
(régie directe, concession, affermage...) de façon à assurer la réalisation de
l'intérêt général. De ce fait, les biens affectés aux services publics locaux
seront un moyen d'intervention des actionnaires locaux pour créer des activités
rentables, et des projets vitaux pour la vie locale (habitat social, promotion
d'emploi etc.)
Si l'on considère que l'affectation est un mode d'usage
normal du domaine public communal en raison de sa finalité d'intérêt général,
il existe un usage exceptionnel recherchant l'intérêt financier de la commune.
Les utilisations exceptionnelles se manifestent par
l'occupation par une personne déterminée d'une partie du domaine public et la
soustraction corrélative de celui-ci à l'usage de tous. Dès lors, ce mode n'est
pas en principe conforme à la destination publique de la dépendance. Il est
anormal, il en ira toutefois différemment lorsque exceptionnellement, l'usage
du public passera par une occupation privative, ou impliquera une occupation
privative préalable.
Quoi qu'il en soit, l'usage privatif, s'il est non conforme,
peut être par ailleurs tout à fait compatible avec la destination du domaine
public. C'est ainsi qui sera en lui-même le support d'une activité d'intérêt
général bien que privé, qu'on peut constater l'implantation d'un kiosque à
journaux sur un trottoir.
Cependant, compte tenu de la nécessité de vérifier la
compatibilité de son occupation et son opportunité, il ne pourra être installé
librement. L'occupant devra demander préalablement une autorisation
administrative. Le régime n'est plus la liberté mais le contrôle. Par ailleurs,
tirant un bénéfice de son occupant, la gratuité n'a plus de raison d'être à son
égard. Il en résulte un changement dans la perception du domaine public, qui
devient, au delà d'un espace public ouvert à tous, une source de richesse pour
la collectivité, un patrimoine à exploiter. Aux préoccupations classiques de
police s'ajoutent alors, celles de gestion qui, en raison du développement des
investissements sur le domaine public, ont tendance à devenir premières22(*).
D'ailleurs, c'est le conseil communal qui est habilité sous
le contrôle de tutelle, à octroyer des autorisations d'occupation temporaire
sur son domaine en vertu de l'article 31 de la charte communale. La délivrance
de cette autorisation s'effectue sur une demande écrite du requérant pour une
durée de 10 ans, ou de 20ans à titre exceptionnel, contre une redevance fixée
par la collectivité locale, et calculée en tenant compte, de la superficie
occupée de l'emplacement, et de la nature du projet faisant l'objet de la
demande23(*).
Il y'a lieu de noter, que quelque soit l'importance du
projet installé sur le domaine public appartenant à la collectivité, celle-ci
pourra toujours mettre fin à cette autorisation à tout moment afin de préserver
l'affectation publique du domaine qui reste l'ultime priorité, ou pour des
raisons d'ordre public.
En effet, le caractère précaire de l'autorisation
unilatérale peut conduire à des conséquences désastreuses pour
l'investisseur ; aucune limite du temps n'est imposée à l'administration
pour répondre à une demande d'autorisation, et surtout à une demande de
renouvellement d'une autorisation qui a expiré. L'exemple le plus flagrant des
abus auxquels ces lacunes de la loi 1918 sur l'occupation temporaire peuvent
conduire, est donné par l'affaire de la société d'exploitation des plages au
Maroc24(*).
Pour mettre fin à ces abus dénoncé par ailleurs, par le
premier ministre, il conviendrait d'imposer à l'administration l'obligation de
statuer dans un délai déterminé sur les décisions de refus des autorisations
d'occupations temporaires25(*).
L'usage privatif du domaine public peut parfois correspondre
à l'affectation principale comme le cas de l'utilisation des stalles des
marchés municipaux. La décision d'occupation temporaire peut comporter aussi
des conditions qui peuvent s'analyser comme de véritables obligations de
service public imposées au permissionnaire. Cependant, dans la plupart des cas,
l'occupation par les tiers vise en premier lieu un but particulier que celui du
service public comme déjà traité. Mais, le fait que l'occupation vise aussi à
atteindre l'intérêt général, cela, attenue aussi de l'importance et de la
portée de l'intérêt privé visé a travers cette occupation privative.
Considérant que le domaine public est un champ d'exercice de
plusieurs libertés, ce dernier appelle une intervention permanente de la part
des autorités locales pour maintenir son affectation.
Outre les principes protecteurs d'inaliénabilité,
d'imprescriptibilité et d'imprescriptibilité, le domaine public communal comme
celui de l'Etat, doit être protégé contre toutes les atteintes ou dégradations
qui pourraient compromettre son affectation. Cette mission incombe au président
du conseil communal qui a la charge d'intervenir pour délimiter le domaine
public communal, l'entretenir, et lutter contre les occupations illégales26(*).
La délimitation du domaine public est accentuée par la
volonté de garantir ce dernier contre les empiétements possible des riverains.
La délimitation et par voie de conséquence, la fixation des limites entre la
propriété de la collectivité publique et celle des particuliers s'opère sur la
base d'une procédure générale et d'une procédure spéciale.
§ 1 : la procédure générale :
Cette procédure est prévue par l'article 7 du dahir du 1
juillet1914 sur le domaine de l'Etat, le domaine public est délimité par décret
sur proposition du ministre des Travaux publics et après enquête effectuée
contradictoirement par une commission administrative. Une publicité suffisante
doit être donnée à l'enquête afin de permettre aux tiers de faire valoir leurs
droits et leurs observations. Les réclamations peuvent être produites pendant
toute la durée de l'enquête, et pendant un délai de six mois après la
publication au bulletin officiel de décret de délimitation. Si le bien fondé de
la réclamation n'est pas reconnu par l'administration, le litige doit être
porté devant les tribunaux administratifs. Cette procédure est énergique
puisque le silence des tiers entraine l'extinction de leurs droits. La
délimitation est définitive, et aucune réclamation ne peut être admise.
§ 2 : les procédures spéciales :
1) la délimitation des voies publiques :
En vertu de la loi n° 12-90 sur l'urbanisme, on prévoit deux
procédures spéciales de la délimitation de la voie publique à savoir la
reconnaissance des voies publiques et l'alignement. La première ne fait que
confirmer la voie et fixer ses limites sans pouvoir les modifier, par contre la
seconde permet soit de modifier une voie qui existe déjà, soit de créer une
voie nouvelle.
Elle permet à la collectivité locale de porter confirmation du
domaine public et fixation de ses limites.
C'est une décision qui ne peut que consacrer le caractère
domanial d'une voie déjà existante, et le juge a eu l'occasion de le confirmer
dans sa décision le 24 novembre 1983, où il a précisé sur la base des dispositions
du dahir du 16 avril 191427(*),
que les arrêtés de reconnaissances ne font que consacrer le caractère
préexistant de domanialité que présentent des voies ressortissant d'ores et
déjà au domaine public28(*).
L'alignement est une procédure qui permet à l'administration
d'ouvrir une voie publique nouvelle, d'élargir ou de redresser les voies
publiques existantes, ou de déclasser totalement ou partiellement les voies
publiques.
La nouvelle loi 12-90 relative à l'urbanisme dans son
article 34, reconnait aux présidents des conseils communaux, après délibération
desdits conseils, le droit de décider par arrêté la création des voies
communales, places et parkings publics communaux, la modification de leur
largeur, ou de leur tracé ou leur suppression totale ou partielle. Ces arrêtés
sont assortis d'un plan graphique indiquant les limites de ladite voirie.
Ces arrêtés peuvent également valoir acte de cessibilité des
terrains nécessaires à la réalisation des opérations qu'ils fixent.
En effet, les propriétaires frappés de cessibilité doivent
donc y être désignés avec la mention de leur consistance, leur superficie, et
le nom des propriétaires présumés29(*).
Jusqu'en 1960, cette procédure n'était prévue que pour les
agglomérations urbaines, cette extension est actuellement due essentiellement
aux nécessitées de l'urbanisme, et elle présente l'avantage de rétablir en
cette matière l'équilibre entre commune urbaine et commune rurale30(*).
2) la délimitation des cours d'eaux :
Le domaine aquatique est délimité conformément aux
dispositions de l'article 10 du dahir du 1er aout de 1925 sur
les régimes des eaux. Or, cet article indique annonce qu'un arrêté visiriel
doit déterminer les formes dans lesquelles la délimitation des cours d'eaux
doit se faire. Cependant, cet arrêté n'était jamais intervenu.
Cette opération est confiée à une commission spéciale se
compose d'un représentant du ministère d'équipement, un représentant de
l'autorité du contrôle. Le représentant des domaines, des eaux et forets, ou le
représentant de l'agence foncière peuvent participer aussi à cette commission.
La commission chargée de l'opération dresse un procès verbal
de délimitation des cours d'eaux après une enquête publiée au bulletin
officiel.
On peut dire à cet égard que, la délimitation du domaine
public constitue la pierre angulaire en matière de protection des biens
publics, à laquelle s'ajoute l'obligation de son entretien.
Les biens affectés à l'usage commun constituent
incontestablement un objet d'animation de la vie publique. Leur conservation
vise en priorité à empêcher un mouvement désordonné qui risque d'engourdir
l'activité publique, et à maintenir les biens en bon état de viabilité
permettant d'y circuler. Rappelons que l'utilisation collective d'une voie ou
d'un édifice public « implique dans l'intérêt des particuliers et des
usagers, qu'il y règne l'ordre public et la tranquillité, c'est une
responsabilité qui appartient à l'administration » de sorte que tout
manquement de sa part pourrait donner lieu à des obligations envers les usagers
subissant des dommages à cause, notamment du mauvais état des biens susceptible
d'utilisation commune. Les collectivités en tant que personnes publiques sont
tenues de conserver leur domaine dans de bonnes conditions d'usage. Cela
constitue un devoir sanctionné par la responsabilité qui pèse sur elles en cas
d'absence ou insuffisance d'entretien.
L'idée de conservation évoque celle d'entretien par une
activité matérielle durable et d'aménagement par des travaux publics. Or, en
cette matière, il est également reconnu à l'administration d'utiliser le
pouvoir réglementaire de police qu'elle détient. La police serait donc un outil
de sauvegarde du domaine appartenant à la collectivité propriétaire30(*).
On entend par police de conservation du domaine public, les pouvoirs
appartenant à certaines autorités publiques de prendre des règlements de
police, en vue d'assurer la conservation de certaines dépendances du domaine31(*).
D'ailleurs, il faut bien distinguer la police de conservation de la police
administrative générale(ou police de l'ordre public).En effet, le but de la
police de l'ordre public est d'assurer la sécurité, la tranquillité, et la
salubrité publique, tandis que celui de la police de conservation vise à
protéger l'intégrité matérielle du bien et son affectation, cette dernière, ne
concerne que le domaine public sauf, dans les cas ou elle est prévue par une
loi32(*).
En effet, le conseil communal chargé de l'entretien de son
domaine, doit voter le budget prévu pour cet entretien qui constitue une
dépense obligatoire. Cependant, il existe des cas où l'entretien est mis à la
charge d'une personne autre que la propriétaire, il en est ainsi, des
cimetières et des plages qui sont à la charge des personnes publiques
affectataires, les communes prennent en charge par exemple, l'entretien des
cimetières. Les dépendances domaniales occupées régulièrement par des
particuliers restent entretenues par les occupants eux-mêmes.
L'obligation d'entretien a l'avantage non seulement de
préserver l'état matériel des biens, mais aussi de les protéger même contre les
négligences de l'administration. Le défaut d'entretien ou de son insuffisance
révèle un aspect particulier de la responsabilité de l'administration du fait
des choses dont elle a la charge d'entretien. Les usagers, ou utilisateurs de
ces biens ne peuvent prétendre à une réparation du préjudice causé par le
défaut d'entretien que si l'usage qu'ils ont fait est conforme à l'affectation.
Cela dit, on comprend le souci des pouvoirs publics qui
souhaiteraient que la première orientation pour la préparation du plan
quinquennal 1999/2003 puisse « se traduire par le renforcement des
opérations de maintenance, afin d'éviter les dégradations rapides de l'état des
routes, et les surcoûts conséquents pour les usagers et la collectivité ».
De plus, la modernisation et l'adaptation des routes au trafic qui évolue au
rythme anormal de 8% constituent une nécessité pour augmenter la productivité
du secteur de transport, et des secteurs productifs, encourager les
investissements et contribuer à la réduction des accidents. »33(*)
La collectivité locale doit protéger ses biens publics
contre toute occupation illicite, ou toute entrave à l'utilisation des
dépendances domaniales de quelque nature qu'elle soit, même si elle ne se
traduit par une dégradation matérielle du bien, les atteintes visées sont
regroupées par la doctrine, sous l'appellation d'occupation sans titre ;
expression qui désigne plusieurs éventualités.
L'occupation sans titre, pourrait se réaliser en effet, soit
par la prise de possession, ou l'installation d'un particulier sur un bien
public sans titre juridique l'y habilitant, soit suite à la disparition du
titre qui légitimait cette occupation. C'est le cas dans cette deuxième
hypothèse, lorsque l'occupant régulier du domaine public s'y maintien en dépit
de la désaffectation de ce domaine, ou la résiliation de contrat de concession
portant sur la dépendance domaniale concernée, ou encore, en cas de retrait de
l'autorisation d'occuper le domaine. Dans toutes ces situations et d'autres
encore, comme par exemple : le dépassement de la surface autorisée, la
cession de l'autorisation sans l'accord du conseil communal, l'utilisation dans
un autre but que celui pour lequel l'autorisation est accordée, le non paiement
de la redevance, la prolongation de l'occupant au-delà du délai après
expiration, l'occupant devient occupant sans titre.
Dans le même sens, la loi interdit et sanctionne tous les
agissements anticipant sur les limites de la voie publique ou l'encombrement
des produits nuisibles qui bloqueraient l'écoulement des eaux ou dégraderaient
des chaussées et plantations ou autres accessoires.
Ces infractions aux règlements de police, prévoient, en plus
de l'amende, la possibilité de condamner le contrevenant dans certains cas, à
l'emprisonnement qui ne pourra dépasser 30 jours et aux frais de réparation de
la dépendance domaniale endommagée. La loi permet, en outre, aux autorités
compétentes d'édicter les mesures de police, interdisant un tel comportement.
Tous ces textes, ont pour trait commun l'institution d'une
protection pénale des biens ouverts au public ou au service public surtout les
voies de communication. Ils visent tous, à maintenir l'intégrité du domaine et
répriment toute atteinte qui lui sera portée.
Les poursuites pour infraction aux règlements de police sont
engagées sur la base d'un procès verbal établi soit par la police de
conservation relevant de la collectivité propriétaire, soit par la police
judiciaire. Cette procédure ne soulève pas de difficultés particulières, par
rapport à la procédure normale, à l'exception des divergences d'interpellation
des décisions administratives invoquées34(*).
Si on considère que les modes de protection précités sont
aussi valables pour le domaine privé, les biens publics supposent un régime de
protection renforcée, les caractérise par l'indispensabilité et la
non-exclusivité pour mieux servir l'intérêt général35(*) considéré
comme étant la fonction principale. Lorsque cette fonction disparait, le bien
perd sa valeur publique, et doit tomber dans le patrimoine privé de la commune
pour l'exploiter selon les règles ordinaires en vigueur.
A l'inverse du domaine public, le domaine privé est défini
d'une manière négative. L'article 5 du dahir de 1921 sur le domaine municipal
stipule que « le domaine privé municipal est composé de tous les biens
possédés par les municipalités qui n'ont pas été formellement affectés à leur
domaine public ». IL suffit donc, de déterminer les biens du domaine
public pour consister les biens privés de la commune.
En l'absence d'une affectation formelle à l'usage de tous,
le domaine privé sera destiné à réaliser l'intérêt financier de la commune. Il
est dès lors naturel que son régime soit de droit commun, l'administration le
gère comme un propriétaire ordinaire dans les conditions de droit privé36(*).
Sans doute, des règles exorbitantes se rencontrent-elles ici et là, mais elles
ne sont que des exceptions, qui ne modifient pas le principe37(*).
Nous appréhendons dans ce chapitre les particularités du
domaine privé de la commune qui justifie son caractère patrimonial, et ses
différents modes d'exploitation.
Le domaine privé de la commune demeure particulier du
domaine public du fait qu'il n'est pas affecté à l'usage de tous, il est soumis
en conséquence aux règles du droit commun.
Sous-section1: l'absence de l'affectation formelle :
Les biens incorporés au domaine privé de la commune doivent
faire l'objet d'un déclassement, celui-ci est considéré comme un acte
administratif faisant sortir un bien du domaine public et l'incorporer dans le
domaine privé de la commune38(*).
Le déclassement est mis en oeuvre de la même manière que
l'acte de classement, par arrêté du premier ministre sur proposition du
ministère des travaux public, le ministère des finances, et le ministère de
l'intérieur, conformément à l'article 8 du dahir de 1921 sur le domaine
municipal.
En effet, la procédure de déclassement entraine la
disparition de l'affectation, mais, cela ne signifie pas que le public ne peut
utiliser les dépendances du domaine privé de la commune ; utilisation et affectation
ne doivent pas être confondues. Les usagers peuvent circuler ou utiliser des
biens privés (exemple de la forêt) bien qu'elle n'aient fait l'objet d'un acte
de classement. De la même façon, il arrive fréquemment que les services publics
utilisent des biens du domaine privé, mais on ne peut pas dire que ces biens
concourent au fonctionnement du service, en tout cas, jamais ils n'ont été
aménagés dans ce but39(*).
L'analyse de Ph. Gaudfrin correspond à une perspective
lointaine relevant du XIIème siècle ; pour lui, le domaine privé ne
constitue nullement un service public parce qu'il ne présente qu'un caractère
patrimonial, et que rien ne justifie dès lors l'application du régime
exorbitant du droit commun.
Aujourd'hui, la gestion ne se réduit pas à une simple
fonction patrimoniale, il assure lui aussi une activité de service public qui
est initialement lié à l'intérêt général. Le dahir de 1921 relatifs au domaine
municipal est allé dans le même sens ; l'article 9 prévoit que les
immeubles faisant partie du domaine privé sont actuellement affectés aux divers
services publics d'intérêt municipal.
Étant donné que la gestion des biens du domaine privé
comporte un but de rentabilité, personne ne peut nier l'intérêt général que
présentent les services publics fonctionnant sur son domaine privé. Toutefois,
cette finalité d'intérêt public qui constitue la fonction directe du domaine
public, n'est en réalité qu'accessoire plutôt une coïncidence pour le domaine
privé de la collectivité.
Sous-section 2 : l'application des règles de droit
privé:
Un grand nombre de règles rapproche les biens du domaine
privé de ceux appartenant aux personnes privées. En effet, les biens du domaine
privé sont aliénables et prescriptibles, ils peuvent donc faire l'objet de
transactions, ils sont pleinement placés dans le commerce. A ce titre, ils sont
susceptibles d'être vendus à des tiers, prescrits par eux, et même exproprié si
l'utilité publique le justifie40(*).
En ce qui concerne l'insaisissabilité, rappelons qu'il s'agit d'une aliénation
forcée, et qu'il n'ya jamais d'exécution forcée contre l'administration, bien
que les rédacteurs de la circulaire n°55 du 23 avril 1996 et n°182 du 22mai
1999, provenant du ministère de l'intérieur, pensent juridiquement, que rien ne
s'oppose à ce que les biens privés de l'administration soient saisis. La
doctrine est d'un avis contraire, elle parle de l'impossibilité de mettre en
oeuvre des procédures de contraintes à l'encontre des collectivités publiques
détentrices de la force publique»41(*). Cette
opinion doctrinale dirigea la législation française de soumettre les biens
privés au principe d'insaisissabilité comme le fait pour le domaine public.
Par ailleurs, le domaine privé de la collectivité locale est
délimité conformément au dahir du 12 aout1913 relatif à l'immatriculation
foncière.
La protection pénale du droit privé relève du droit pénal,
c'est-à-dire que les atteintes de droit privé ne peuvent pas être réprimées par
des contraventions de grande voirie contrairement aux biens du domaine public
autres que routiers.
Enfin, les litiges concernant la gestion du domaine privé
relève en principe de la juridiction judiciaire.
En outre, les biens du domaine privé ne sont pas soumis sur
tous les points au même régime que les biens privés, ils sont aussi soumis à
des règles exorbitantes du droit commun, se traduisant aussi bien par des
privilèges que par des sujétions exceptionnelles. Ces privilèges concernent
notamment les dettes et créances administratives. Les dettes liées au domaine
privé sont soumises aux règles de la prescription quadriennale42(*).
Parallèlement, dans certains cas, c'est le juge
administratif qui est compétent notamment pour contrôler la délibération du
conseil municipal refusant de vendre des terrains communaux faisant partie du
domaine privé. Il en va de même de la délibération autorisant telle vente.
Le contentieux des dommages imputables à des services
publics s'exerçant sur le domaine privé de la commune est également
administratif.
Enfin, pour les dommages causés par l'existence ou le
fonctionnement d'ouvrages publics implantés sur le domaine privé relèvent de la
compétence du juge administratif43(*).
La gestion des biens privés des communes est guidée
normalement par un souci de rentabilité, les communes peuvent recourir à des
procédés divers pour les administrer et les exploiter.
Le produit des ressources provenant du domaine privé doit
contribuer de façon nette à l'amélioration des recettes propres de ces entités
décentralisées en raison du volume important des biens privés possédés
notamment par les grandes municipalités44(*).
Or, dans la plupart des cas, les actions entreprises par les communes quant à
la gestion de son patrimoine privé souffrent d'une défaillance sur le plan
juridique et extra juridique.
Sous-section (1) : les techniques de l'exploitation
du domaine communal
Les communes disposent de plusieurs techniques lui
permettant d'exploiter les biens de son domaine privé ; elles peuvent à
cet égard, les louer, les échanger ou encore les vendre si jamais le bien ne
reconnait aucune utilité pour les besoins publics. Ainsi, la charte communale
confère aux communes de participer aux sociétés d'économie mixte pour mieux
investir ses biens notamment immobiliers, en vue de réaliser leur plein
développement économique et social.
§ 1 : les cessions des biens privés de la
commune :
Les cessions des biens privés de la commune peuvent
s'effectuer par les baux et locations, les échanges, et enfin par les ventes,
rappelons que ces actes sont soumis au contrôle de légalité et d'opportunité
qui incombe au ministère de l'intérieur.
1- les locations :
Les baux et locations des biens du domaine privé constituent
l'opération la plus courante puisqu'elle contribue à réaliser des ressources
financières stables et perpétuelles aux communes45(*).
C'est le président du conseil communal qui décide les baux et locations des
biens privés, il décide également s'ils sont passés par adjudication publique,
ou à l'amiable (de gré à gré).
Bien que n'étant pas obligatoire, la procédure de
l'adjudication de baux doit demeurer la règle générale. Elle encourage les
collectivités locales à conférer à leur domaine privé une valeur économique
réelle et à en tirer un juste revenu. Lorsque l'assemblée locale décide de
louer un bien immobilier, elle doit préciser sa durée, imposer le principe
d'adjudication publique, et décider le cas échéant du cahier des charges à
respecter en vue de restreindre la compétence de l'exécutif en ce domaine qui
dans la plupart des cas, se substitue à l'assemblée locales pour décider des
modes de location du bien et consent des baux de langue durée (parfois des baux
emphytéotiques).
En attendant la refonte des textes en vigueur, il serait
souhaitable d'imposer par un texte législatif la règle de l'adjudication
publique aussi pour les passations des différents baux. L'approbation des baux
doit être confiée aux gouverneurs, et certains types de locations doivent obéir
à des règles spéciales Ce sont en particulier des baux à usage d'habitation
(fonctionnaires logés, les baux commerciaux et baux emphytéotiques).
Il est utile à signaler que les locations peuvent être
regardées comme un moyen très efficace permettant à la commune de se soustraire
à la tutelle administrative en matière de bail et de location, notamment pour
les baux dont la durée ne dépasse pas dix ans46(*).
Toujours dans le cadre de l'exploitation de son domaine
privé, la commune peut procéder à l'échange d'un bien immobilier avec une autre
personne de droit public ou de droit privé après étude technique des
commissions communales.
D'ailleurs, l'échange s'analyse en une double opération
d'acquisition et d'aliénation avec compensation des prix ; il doit faire
l'objet d'une approbation du premier ministre pour les biens d'une valeur
supérieure à 15 000DH, pour les biens d'une valeur inferieure; ils sont
approuvés directement par le ministre de l'intérieur lorsqu'ils sont effectués
sans soulte ou s'ils donnent lieu au paiement d'une soulte par la collectivité
(l'article 8 du décret du 31decembre1921 déterminant le mode de gestion du
domaine municipal).
L'allègement de la procédure d'échange s'avère recommandée
permettant aux élus de gérer les biens dans des conditions faciles ; il
serait donc souhaitable d'attribuer l'approbation d'échange des biens au
gouverneur pour les opérations dont la somme n'excède pas 2,5 millions de DH
après visa du receveur des finances et maintenir l'approbation au niveau
central si le mentant dépasse cette valeur.
Les biens privés de la commune sont susceptibles d'être
aliénés. Des règles protectrices de l'intérêt général soumettent les
aliénations à des formalités préalables, car si la vente d'un bien privé peut
procurer des ressources importantes à la collectivité concernée, elle constitue
en même temps un acte grave qui diminue la valeur de son patrimoine.
Avant de préciser les modalités d'aliénation des biens
privés, il convient de souligner que les textes régissant le patrimoine des
collectivités locales sont muets en ce qui concerne l'aliénation des biens
privés à titre gratuit (donation des dons). Le principe d'égalité entre les
citoyens doit s'opposer normalement à ce que l'administration consente des
libéralités grâce aux fonds publics. Exceptionnellement, les aliénations
gratuites sont possibles en faveur de certaines collectivités publiques dans un
but d'intérêt général (biens cédés gratuitement à l'Etat pour les utiliser à
des fins d'intérêt général).
Selon les textes régissant le domaine municipal, la vente
des biens du domaine privé se fait par adjudication publique, en effet, ce
principe peut faire l'objet d'une exception ; dans ce cas, la collectivité
peut vendre son bien par entente directe.
Les ventes autorisées par le premier ministre sont
effectuées par le receveur municipal. Le prix doit être payé comptant et majoré
d'un pourcentage qui est fixé pour couvrir les frais de publicité et de vente
par adjudication publique.
Cette formalité juridique concerne ainsi les communes
rurales.
Dans l'état actuel des choses, en dépit de l'exigence de
l'adjudication publique par les textes, les collectivités locales recourent
souvent à vendre leurs biens de gré à gré, ainsi le prix de la cession est dans
la plupart des cas inferieur à la valeur fixée par la commission d'expertise.
Cette responsabilité incombe à l'Etat puisque toutes les cessions sont soumises
à l'approbation du premier ministre, après visa du ministère des
finances ; l'autorité de tutelle assume de sa part une large
responsabilité quant aux ventes des biens à l'amiable.
Pour une meilleure gestion domaniale, la cession par
adjudication publique des biens privés doit demeurer la règle générale même si
le mentant est minime, et exceptionnellement, la collectivité locale peu
déroger à cette règle dans les cinq cas prévus par la réglementation en
vigueur :
3- ventes à des administrations
(l'aliénation de gré à gré doit être autorisée par le premier ministre après
visa du ministère des finances).
5- lorsque le mode d'aliénation par
entente directe présente un intérêt particulier pour la commune (art 8 du dahir
du 31 Décembre 1921, et art 6 du décret de1959)47(*).
§2 : La participation dans l'économie mixte :
Le recours aux sociétés d'économie mixte est prévu par
l'article 36 de la charte communale,
Cette technique vise à intégrer le secteur privé dans le
cadre d'un partenariat avec la collectivité locale afin d'investir dans
plusieurs domaines économique, social touristique, ou urbanistique comme
les gares routières, la société de développement touristique, hôtel Mamounia,
société SOTMRA48(*),
etc. Cela dans le souci de réaliser l'intérêt général.
En l'espèce, les communes procèdent souvent à conclure des
partenariats publics-privés, d'une part, lorsqu'elles sont incapables
d'exploiter leurs biens immobiliers de manière souple et bénéfique. D'autre
part, elles en recourent pour profiter de l'expérience des grands promoteurs en
ce domaine49(*).
Dans le cadre des SEM, la commune participe en tant
qu'actionnaire, elle transfert à cet égard la propriété de son bien privé
immobilier au profit de la société partenaire contre un nombre d'actions égal à
la valeur du bien cédé. Cela lui permet en conséquence, d'être représentée au
sein du conseil administratif et de l'assemblée générale, à défaut, lui
permettrait d'être co-fondateur de la dite société.
Il faut rappeler que la participation des communes aux
sociétés d'économie mixte constitue un moyen efficace permettant aux acteurs
locaux de rentabiliser leur domaine dans des conditions optimales ; bien
sur, cela est accompagné d'un contrôle apriori et à posteriori de l'autorité de
tutelle.
Sous-section 2 : le problème de l'exploitation du
domaine privé communal
Il peut paraître étrange que l'on est négligé le patrimoine
immobilier et foncier des communes jusqu'à une date récente, puisque les
pouvoirs publics se sont attelés depuis 1977, à organiser des rencontres et des
colloques donnant l'occasion aux responsables locaux d'évoquer et de débattre
de tous les problèmes et préoccupations touchant de prés ou de loin aux
affaires locales, alors une matière aussi capitale que le patrimoine communal
était mis en veilleuse. Une telle lacune peut sembler n'être que la
prépondérance accordée naturellement à d'autres secteurs tels que les finances
locales, ou les moyens humains, mais aussi le reflet de multiples difficultés
inhérentes aux règles qui régissent le patrimoine communal particulièrement le
patrimoine privé dans la mesure où il constitue un élément générateur des
ressources importantes50(*),
à la complexité de sa gestion, et aux difficultés que posent sa
rationalisation.
§1 : Les contraintes juridiques :
Il est bien entendu que les textes législatifs régissant le
patrimoine communal se caractérisent par leur anachronique et ne s'accommodent
pas avec l'esprit de la refonte fondamentale contenu dans la nouvelle charte
communale et des exigences des mutations récentes de la décentralisation. Cet
anachronisme n'apparait pas uniquement au niveau de l'emploi d'une terminologie
aujourd'hui désuète, tel les termes du « grand vizir » ou « commission
municipale », mais aussi au niveau de l'existence d'une double
législation, l'une consacrée au domaine municipal et l'autre propre au domaine
rural. Ce qui va à l'encontre de l'orientation de la charte communale qui veut
unifier la réglementation des communes urbaines et rurales.
Il est donc aujourd'hui inconcevable, à un moment où le
processus de la décentralisation engagé depuis plusieurs années a atteint le
stade de maturité, qu'une matière aussi vitale que le patrimoine des
collectivités locales demeure régi par une réglementation ancienne et complexe.
Sans doute, les textes qui régissent les biens des
collectivités locales engendrent des procédures qui ne sont sûrement pas
destinées à faire échec aux initiatives des administrations locales ; on
sait, en effet, que derrière ces formalités se cache la volonté du législateur
de protéger les biens de la collectivité par un maximum de garanties en vue
d'en assurer la meilleure destination du bien.
Toutefois, si ce formalisme et nécessaire, il n'est pas totalement
indispensable. C'est pourquoi il est parfaitement admis, dans l'état actuel des
choses, de faire l'économie du moins en partie, des procédures qui entravent
l'action des administrations décentralisées afin de répondre aux exigences de
la gestion moderne qui suppose l'efficacité et la promptitude dans la prise de
décision.
C'est dire que le profit à tirer de l'allégement de ce
fardeau procédurier se fera vite sentir, surtout, s'il est corroboré par une
révision de la législation en vigueur, dans le sens de la simplification et du
renforcement du pouvoir des autorités décentralisées conformément à l'esprit de
la reforme fondamentale de la charte communale de 2002. De plus, le transfert
aux collectivités locales de nouveaux secteurs aussi sensibles que
l'enseignement et la santé rend encore plus urgente une action dans cette
direction.
Il s'agit en fait de libérer les collectivités locales de
lourdes contraintes qui pourraient paralyser leurs initiatives à un moment où
les pouvoirs publics comptent sur leurs capacités pour remédier aux lacunes et
aux défaillances des anciennes méthodes de gestion.
§ 2: Les contraintes extra juridiques:
La sous-exploitation des biens immobiliers des communes et
le produit d'un ensemble de facteurs au chapitre desquels figurent
principalement la méconnaissance des biens communaux ou de leur valeur, les
difficultés quant à leur gestion ainsi que leur insuffisante exploitation
économique.
En effet, l'absence d'un recensement précis et exhaustif des
biens immobiliers au niveau de chaque collectivité et l'imparfaite tenue des
sommiers de consistances constitue les principales carences qui font obstacle à
la mise en valeur de ce patrimoine. L'on constate que les administrations
locales ne disposent dans les meilleurs des cas, que de données assez
partielles, peu fiables, et imprécises, de leurs biens immobiliers et que,
lorsqu'elles existent, ces données sont souvent floues. En outre, une grande
partie des communes n'accordent pas toujours d'importance à leur rigueur devant
caractériser la tenue et la mise à jour de leur sommier de consistance, bien
qu'il s'agisse d'une condition pour l'identification et le recensement du
patrimoine communal et d'une mesure indispensable pour garantir la protection
de ces biens.
La faiblesse ou l'insuffisance des crédits affectés à
l'entretien et à la sauvegarde des biens immobiliers font que leur rendement
est dérisoire. Certes, les dépenses d'entretien sont considérées par la loi
comme dépenses obligatoires pour les collectivités locales, cependant, les
crédits suffisants ne sont pas toujours inscrits à leur budget de
fonctionnement
C'est pourquoi les opérations d'entretien et de protection
des biens immobiliers sont le plus souvent négligées. Les moyens financiers des
communes en dépit de leur considérable évolution des dernières années, sont
orientés vers le financement de projets liés aux infrastructures de base et aux
équipements sociaux que les contraintes et la réalité locale imposent en
urgence et en première priorité, au détriment du développement du patrimoine
immobilier et foncier notamment. Par ailleurs, faute d'une connaissance
complète des mécanismes de fonctionnement des comptes spéciaux, les
collectivités locales ont très peu usé de cette formule comptable pour réaliser
des opérations intégrées de mise en valeur économique de leurs biens, et de
constitution de réserves foncières importantes.
La mise en valeur du patrimoine des communes et depuis ces
dernières années, au premier plan Des préoccupations des élus locaux et des
administrations centrales concernées. Le développement futur des collectivités
locales et leurs capacités à dynamiser les activités économiques, sociales et
culturelles dépondront principalement de l'importance de leur capital foncier51(*).
Les fonctions des biens des communes découlent de leur
régime juridique, les biens du domaine public s'ils sont soumis à un régime
exorbitant du droit commun c'est surement pour une raison strictement
administrative dominée par un but d'intérêt général. Parallèlement, la
soumission des biens du domaine privé aux règles du droit civil peut être
regardée comme une activité privée de la commune permettant de dégager un
profit. Cependant, personne ne peut nier la similitude des fonctions des deux
masses de biens dans la mesure où la gestion du domaine public peut assurer
aussi une finalité financière qui se traduit par les redevances tirées des
occupations temporaires, et des utilisations des biens affectés aux services
publics locaux.
De même pour le domaine prive, les services publics
fonctionnant sur ce domaine sont initialement liés à l'intérêt général, ainsi,
l'exploitation des biens privés de la commune comporte dans une large mesure
une finalité d'intérêt communal.
Cette interdépendance des fonctions du domaine a amené la
doctrine moderne de mettre en cause le principe de distinction entre domaine
public et domaine privé, surtout face aux exigences économiques et sociales que
connait le monde, et dont fait partie notre pays.
D'ordinaire, les fonctions des biens des collectivités
locales dépendent d'un régime juridique dualiste qui consacre la distinction
entre domaine public et domaine privé. Cependant, cette bi-partition fera
l'objet de vives critiques reposant surtout sur son fondement inadapté à la
conjoncture actuelle.
Or, en dépit de tout reproche visant la conception dualiste,
le législateur marocain en particulier continue à maintenir la distinction dite
classique; cela incombe bien sur à la logique et l'intérêt qu'elle présente.
Nous nous penchant dans le premier chapitre sur les
critiques avancées par la doctrine moderne remettant en cause la distinction
entre domaine public et domaine privé, et nous verrons par la suite les raisons
pour lesquelles la législation marocaine, à l'instar de la législation
français, maintient toujours cette distinction.
La théorie dualiste du domaine est aujourd'hui contestée par
plusieurs auteurs, qui ont fait la démonstration, depuis longtemps de l'inanité
de son fondement, établie sur une opposition fonctionnelle sur les deux
domaines. Selon la doctrine ; en plus de la fragilité de son fondement, la
distinction se heurte à deux objectifs majeurs. La première est liée à la
flexibilité de la frontière, qu'elle établit entre les deux domaines, et la
seconde tient à son antinomie avec l'établissement de l'économie.
Les raisons invoquées pour justifier cette séparation sont
loin d'être admis par la doctrine contemporaine. Il n'est guère utile de
reprendre ici les controverses bien connues qui reposent sur le caractère
relatif de la distinction du domaine. Affirmer aujourd'hui que cette division
est relative, c'est enfoncer des portes ouvertes, tant de nombreuses études
l'on déjà fort bien établies.
En premier lieu, si en XVIIème, la doctrine a soutenu que la
gestion du domaine privé ne constitue nullement un service public parce qu'elle
ne présente qu'un intérêt purement patrimonial, et que rien ne justifie dès
lors, l'application d'un régime exorbitant du droit commun, il apparait bien
excessif de soutenir aujourd'hui que la gestion du domaine privé à une simple
fonction patrimoniale. De façon médiate, ou dans une perspective lointaine, il
assure lui aussi une activité de service public et d'intérêt général. Elle se
manifeste entre autres à travers les revenues versés au budget que la commune
puisse tirer de son domaine privé, et qui servent naturellement avec les
ressources fiscales, à couvrir les dépenses des services publics, n'est en pas
déjà en présence d'un objectif d'intérêt général ?
Ainsi, en est-il des bâtiments appartenaient généralement au
domaine privé, qui sont mis à la disposition des collectivités publiques, afin
de leur permettre d'assurer le fonctionnement des services publics dont elles
ont la charge.
Aussi les travaux publics peuvent-ils être exécutés sur des
immeubles appartenant au domaine privé.
Il est aisé de mentionner ici, d'autres exemples des forets
dont l'intérêt général est loin d'être négligeable, puisqu'elles contribuent
amplement à l'équilibre et la protection de l'environnement. Alors qu'ils font
partie du domaine certaines dispositions spécifiques applicables aux biens du
domaine privé comme les forêts présentent parfois. Selon l'observation
pertinente de Jean Dufau, des caractéristiques qui ne différent pas tellement
en terme de protection du régime de la domanialité publique. De plus, la
gestion du domaine privé obéit à des considérations d'ordre financier, rien
n'autorise à dire que ces considérations s'opposent par définition de la notion
de service public52(*).
Cette analyse est soutenue notamment par Jean Lamarque qui
considère que la gestion du domaine privé répond directement à des
considérations d'intérêt général, et qui doit être considéré en tant que tell
comme un service public. Jean Marie Auby abonde dans le même sens quand il
souligne qu'un bien appartenant à une personne publique ne peut être étranger à
l'intérêt général et sa gestion n'est pas exactement assimilable à celles des
biens des particuliers, et que la gestion du domaine privé est commandée dans
une large mesure par des considérations d'intérêt général, et qu'à ce
titre « elle pouvait être comme un service public ». L'objectif
poursuivi par l'administration dans la gestion de son domaine privé lui parait
nettement différent de celui qui anime les particuliers.
Par ailleurs, il déplore le fait qu'on reconnaisse la
qualité de service public des services fiscaux de l'Etat voire à la loterie
nationale et non à la gestion du domaine privé ; domaine qu'il propose de
qualifier « de service public à gestion privée ».
A ceci s'ajoute le fait que seul les dépendances du domaine
public étaient et jadis, inaliénables. Aujourd'hui, certaines dépendances du
domaine privé, telle que les forets, les biens des entreprises publiques le
sont également.
Les arguments et les exemples ne manquent pas à l'appui de
la théorie de la gestion du domaine privé selon une finalité d'intérêt général.
En second lieu, l'idée reçue selon laquelle le domaine
public d'une finalité exclusive d'intérêt général est aujourd'hui largement
dépassée. Pendant longtemps, la conception primitive du domaine public
considérait ce dernier comme improductif, et ne reconnait à l'administration
que la mission d'assurer sa conservation, et d'y maintenir l'ordre public soit
une fonction de police. Cette conception qui a connu une évolution sensible en
reconnaissant aux personnes publiques, le droit d'être propriétaires de leur
domaine s'est accompagnée de l'élargissement de sa fonction. Le contexte
expliquait Luc Saidj : « à charge, le domaine est devenue une
source de richesse collective, en même temps que le lieu d'exercices de multiples
activités industrielles et commerciales». Bien que la mission de police demeure
toujours, elle ne constitue en revanche qu'un aspect bien parmi d'autres de la
fonction domaniale des collectivités publiques.
Ainsi, est apparue une fonction patrimoniale du domaine
public par l'accroissement des utilisations privatives non gratuites.
En effet, jusqu'au début du XXème siècle, le domaine public
est considéré comme une masse de biens improductifs sur lesquels
l'administration assurait une simple fonction de police. Mais
l'accroissement des fonctions des personnes publiques en matière économique et
sociale, a entrainé peu à peu, un élargissement sensible des pouvoirs de
l'administration sur le domaine public, la fonction de police ne suffit plus
dès lors, à rendre compte des pouvoirs de l'administration sur le domaine
public. Ce sont désormais, des motifs d'intérêt général, et non plus seulement
des motifs de police qui seront, selon Jean Dufau fréquemment retenu pour
apprécier la légalité des décisions réglementant l'utilisation du domaine
public.
La distinction n'est donc pas fondée sur une différence de
finalités, mais sur une différence d'importance des biens publics, au regard
des intérêts généraux dont l'administration a la charge. C'est la raison pour
laquelle certains auteurs, à l'exemple de Léon Dugon, ont soutenu la thèse
selon laquelle il n'ya pas deux domaines, mais un seul, dans la mesure où tous
les biens des personnes publiques concourent d'une façon ou d'une autre à la
satisfaction de l'intérêt général. Léon Duguit considère qu'il n'est guère
possible d'établir une distinction tranchée entre le domaine public et le
domaine privé, étant donné que les régimes juridiques auxquels ils sont soumis
ne constituent deux blocs monolithiques. Cette approche s'appuie sur l'idée que
tous les biens appartenant aux personnes publiques, y compris les biens du
domaine privé, sont soumis à des règles dérogatoires au droit commun.
En troisième lieu, du point de vue du régime juridique, il
n'a entre les deux domaines, « qu'une différence de degré», puisque dans
deux cas les règles du droit public et du droit privé s'appliquent
simultanément. C'est pourquoi Léon Duguit, a conclu, non pas à l'existence de
deux régimes juridiques distincts des biens des personnes publiques, mais
plutôt à une échelle de domanialité, qui résulte exactement de la diversité des
destinations données aux biens en question.
Qu'il s'agisse de la gestion du domaine public ou du domaine
privé, les règles du droit public ou du droit privé, affirme Jean Marie Auby,
sont concurremment appliquées, « si bien que la différence précise-t-il,
semble devoir se résoudre logiquement en une différence de degré plutôt que de
la nature, à l'intérieur de la catégorie plus vaste des biens publics ».
En déclarant que tous les biens publics, en considération de la qualité
juridique à « un minimum incompressible de règles de droit
public ».
Pour toutes ces raisons, la doctrine moderne juge sévèrement
l'approche dualiste lorsqu'elle soutient sans ambages, la suppression pure et
simple de la notion de domanialité publique. Ainsi, pour René Capitant,
celle-ci doit être supprimée et remplacée par celle d'affectation, car le
régime juridique spécial auquel sont soumis les biens publics dépend uniquement
à leur affectation. De même pour Henri Demonthon qui dresse un constat des plus
sévères, en observant que « cette théorie est inutile, compliquée,
contradictoire... elle pourrait sans inconvénient disparaitre du droit
français ». C'est dire combien la critique est indissociable ce cette
conception du domaine. Il apparait donc, de plus en plus, que l'opposition
entre un domaine public, figé dans son affectation à l'usage du public, et un
domaine privé, géré à des fins purement patrimoniales et peu réaliste comme
devait le démontrer l'étude de Jean Marie Auby.
Si l'unique argument permettant de justifier la distinction
entre le domaine public et le domaine privé est la présence d'une seule raison
finaliste, c'est-à-dire la satisfaction de l'intérêt général, il est alors
permis de douter de l'existence d'une telle raison, dès lors que l'on veut bien
considérer que tous les biens des personnes publiques servent comme on vient de
montrer, l'intérêt général d'une manière ou d'une autre.
Avec la crise du droit administratif dont la source et la
manifestation la plus nette sont justement la crise de la notion de service
public, la frontière entre public et privé est devenue peu étanche. En effet,
en raison de la participation, de plus en plus grande, des particulier à la
gestion des services publics, alors qu'ils constituent auparavant la chasse
gardée de l'administration, la définition de ces derniers devient vague et ne
correspond plus à la théorie pure du service public.
Dans la mesure où la théorie du domaine est étroitement liée
à la notion de service public - pierre angulaire du droit administratif - il
n'y a donc aucune raison pour qu'elle puisse échapper au désordre qu'affecte le
droit administratif.
Mais au delà de la notion de service public, c'est au fond
que toute l'instance juridique datant du XIXème siècle qui se trouve affectée à
partir du moment où la base socio-économique, sur laquelle le droit s'était
construit, a subi de profonds changements. On peut lire dans ce sens sous la
plume de Jaques Caillosse que «la logique d'hybridation gagne les bases de la
summa divisio de l'ordre juridique classique ». L'aspect le plus apparent
dans cette crise est l'affaiblissement de la division droit public/droit privé,
conséquence logique du changement de la nature de l'Etat devenu, à cause de
certaines crises économiques, plus interventionniste. Les conséquences de cette
perturbation des équilibres du droit ont rendu presque inopérants les concepts
classiques ; ils sont devenus inadaptés à une réalité économique et
juridique devenue désormais instable. Les concepts domaniaux sont naturellement
touchés par ce mouvement des remises en cause des notions juridiques que l'on
croyait pourtant immuables. Pour éviter qu'elles ne soient en décalage ou que
celui-ci ne s'accentue avec la réalité qu'ils entendent régir, ces notions et
au premier rang de la domanialité publique, ont sans doute besoin d'être
reconsidérées en vue de les adapter aux réalités économiques nouvelles.
C'est la réalité impliquant une certaine imbrication entre
les règles de droit public et celles du droit privé que certains auteurs ont pu
parler de « publicisation » du droit privé et de
« privatisation » du droit public. Ceci tient, d'une part, à l'application
de plus en plus fréquente des règles de droit public dans les relations
contractuelles, alors qu'elles sont fondées normalement sur le principe de
l'autonomie de la volonté, et la soumission, d'autres part, des services,
entreprises, et contrat de l'administration aux règles du droit civil et du
droit commercial. C'est sans doute, ce qui a fait dire à Luc Saidj que
« l'Etat ayant considérablement élargit son champ d'activité, le droit
public se privatise, et ce d'une manière absolument généralisée. Aussi
devient-il difficile de distinguer nettement entre le public et le
privé ».
On ne peut donc, se railler à l'idée d'une antinomie
générale des concepts de droit public et du droit privé. L'interpénétration des
règles des deux ordres juridiques est tout aussi présente dans la gestion et
l'organisation des biens domaniaux. Ces interpénétrations rendent compte de la
complexité des situations en présence, elles conduisent à douter de la valeur
scientifique de la distinction bipartite domaine public/domaine privé incitent
à rechercher s'il ne faut pas la dépasser.
C'est justement sur la base de ces observations que certains
auteurs, en France notamment, se sont demandés s'il n'est pas préférable de
l'abandonner et d'adopter la conception unitaire du domaine (échelle de la
domanialité).
La préservation de cette subdivision droit public/droit
privé n'est que transitoire, elle est en quelque sorte un vestige de l'ancien
droit appelé sans doute à disparaitre. Cette division tranchée apparait comme
un obstacle beaucoup plus qu'elle ne facilite l'élaboration d'un droit
véritablement adapté à la société actuelle.
L'analyse historique montre bien que la division de l'ordre
juridique en deux branches distinctes- le droit public et le droit privé-est
historiquement lié à l'avènement de l'Etat libéral et à son rôle d''instance
juridico-politique. Tandis que l'activité des particuliers notamment l'activité
économique soumise aux principes de l'autonomie de volonté et de la liberté
contractuelle, est commandée par le droit privé, le droit public gouverne les
rapports de l'Etat en tant que puissance publique. Cette présentation
correspond évidement à la nature de l'Etat libéral qui érige l'initiative
privée comme fondement de l'organisation économique. La règle de droit a
d'abord était conçue comme assurant le cadre et le
fonctionnement de l'économie de marché au sein duquel l'Etat n'a en principe
pas de rôle économique à jouer ; il s'agit d'un espace réservé à
l'initiative privé.
Le rôle de l'Etat est réduit donc à ses missions régaliennes
de gestion de services publics classiques, c'est-à-dire, la justice, la
défense, la diplomatie, la police...Exclure ainsi, l'Etat où du moins, limiter
son intervention dans la sphère économique, revient à contenir le droit
économique à l'intérieur des frontières du droit privé. Mais cette frontière
entre le droit public et le droit privé ne va pas tarder à subir le choc de
l'intervention de plus en plus croissante des collectivités locales dans le
développement économique. La mutation du rôle de celles-ci va entrainer un
enchevêtrement des secteurs économiques public et privé. Il en résulte alors
logiquement, une imbrication des règles et techniques du droit public et du
droit privé. Les changements intervenus dans le système juridique et de sa
division dualiste peuvent aller d'une transformation partielle à sa remise en
cause radicale. Alors selon le premier ou le second cas ; on est en
présence respectivement, soit d'une conception étroite, soit d'une conception large
du droit économique.
La première conception est sans doute valable pour les Etats
de tradition économique libérale, étant donné que la nature de leurs systèmes
juridiques est restée globalement la même, bien que ces derniers aient connu
certains changements suite à l'élargissement des fonctions de l'Etat. En
revanche, compte tenu de l'ampleur des changements économiques accomplis par le
Maroc, c'est bien la conception large qui correspond mieux, dans ce cas, à
l'évolution du droit économique. La conception large du droit économique
postule, plus que la conception étroite, le dépassement de la division
traditionnelle du droit public et du droit privé53(*).
Nous avons abordé dans ce chapitre les différents arguments
remettant en cause le principe de répartition entre domaine public et domaine
privé. Certes, il est nécessaire de rappeler dans ce qui suit le sens pratique
de cette bi-partition pour comprendre l'attitude du législateur marocain en
cette matière.
La distinction entre domaine public et domaine privé a fait
l'objet de plusieurs critiques par la doctrine française, et même marocaine,
certains auteurs sont convaincus qu'il faut supprimer cette dichotomie dans la
mesure où ce principe caractérise le domaine public par son improductivité,
alors qu'il constitue une ressource financière incontestable qu'il faut
exploiter de façon optimale.
En réalité, le principe de distinction ne peut être rejeté
en raison des conséquences pratiques qui s'y attachent54(*).
Nous traitons dans ce dernier chapitre l'intérêt théorique
et pratique de la distinction qui a amenée la législation marocaine calquée sur
la législation française de maintenir jusqu'à présent le principe de
distinction en matière de gestion du domaine.
L'intérêt de la distinction est d'abord de caractère
pratique. Il réside dans la dualité du régime auxquels ceux-ci sont soumis. Le
domaine privé est soumis pour une large part aux règles du droit privé. Par contre,
le domaine public est soumis à un régime juridique du droit administratif
dominé par le principe d'inaliénabilité, et d'imprescriptibilité, et comporte
des règles divers de délimitation, de protection pénale, d'utilisation, etc.
L'utilité de la distinction réside ainsi, dans le fait de
réserver aux biens publics des faveurs par rapport au régime de droit commun,
qui réside dans la liberté individuelle et le droit de propriété. Elle fait
naitre des règles dérogatoires, exorbitantes du droit commun. Ce privilège
confère une protection supérieure aux biens publics. Un auteur a écrit que la
différence fondamentale du régime entre bien public et bien privé tient au
caractère indispensable « du domaine public ». Alors que le bien
privé peut faire l'objet de transaction entre les individus, le bien public est
incessible, il ne peut faire l'objet de commerce entre les individus, car il
doit bénéficier à tous, il n'appartient à personne. Et d'ailleurs, la nature
même des biens publics se prête difficilement à toute appropriation puisqu'elle
réside dans l'idée de réalisation d'un objectif qui sert l'intérêt collectif.
Toutefois, l'indisponibilité des biens publics n'exclut pas
la possibilité d'adopter des méthodes marchandes pour produire les biens
publics. Les collectivités locales peuvent utiliser des instruments économiques
pour maximiser le potentiel de productions des biens publics, afin de réaliser
de façon meilleure l'intérêt général.
Entendant donc, que l'indisponibilité du bien public
signifie que l'objectif qui lui est attaché et qui réside dans la protection
d'un intérêt public ne peut être détourné de sa fonction originelle à savoir
l'usage collectif.
Peu importe les moyens imaginés par la volonté politique
pour préserver l'intérêt général. Seul compte, la justification de la mesure
qui doit être pour assurer la protection d'un intérêt collectif55(*).
A cet égard, on a soutenu que « si le bien privé est un
domaine de profit, le bien public est un domaine de protection »56(*).
Les fonctions du domaine communal, sont d'abord, basées sur
le principe de distinction conduisant à consacrer une protection spéciale au
domaine public par le principe d'inaliénabilité qui justifie l'exigence du
respect de l'affectation publique, et la nécessité d'assurer l'accomplissement
des services publiques, sans conférer une valeur constitutionnelle expresse à
cette règle, il l'a indirectement et particulièrement reconnue57(*).
Il semble donc opportun de conserver la dissociation entre
domaine public et domaine privé en raison des conséquences juridiques qui s'y
attachent. En effet, les règles de fond et de compétences sont le plus souvent,
différentes selon qu'il s'agit de bien situer sur le domaine public, ou sur le
domaine privé d'une personne publique58(*).
A l'état actuel, en dépit de toute critique, la distinction
entre le domaine public et le domaine privé doit continuer à l'emporter parce
qu'il aurait toujours des différences de régimes selon que les biens seraient
inclus dans le domaine public ou incorporé dans le domaine privé de la commune.
De plus, cette distinction aurait une fonction pédagogique «permet une
meilleur classifications qu'un régime unique, mais hétéroclite».
Le législateur marocain régit les biens publics sur la base
de la répartition entre domaine public et domaine privé au niveau national ou
local afin de mieux garantir l'intérêt collectif des citoyens.
Dans ce contexte, le conseil d'Etat français, dans son
rapport en 1986 par la section des rapports et des études est
intitulé « le droit des propriétés publiques» tout en considérant
qu'il faut maintenir la distinction entre les deux domaines, propose d'adopter
une classification en 3 catégories. Il y'a tout d'abord, les biens incorporés
dans le domaine par la volonté du législateur, on trouve ensuite des biens
faisant l'objet d'un régime juridique « adapté ». Existaient
enfin, les biens incorporés dans le domaine privé »59(*).
Les fonctions des biens des collectivités locales
s'établissent sur le principe de distinction entre domaine public, et domaine
privé, tel qu'il été forgé par la doctrine du IXème siècle.
Le domaine public est destiné essentiellement à réaliser un
intérêt collectif par son affectation à l'usage du public, ou au service public
local. Toute utilisation privative de cette tranche de biens ne doit en aucun
cas porter atteinte à cette affectation qui constitue la fonction normale et
principale de ce domaine.
De même, le domaine privé constitue dans une large mesure
une activité privé de la commune lui permettant de l'exploiter, et le gérer
comme un véritable propriétaire. Celles-ci, peut le louer le vendre, elle peut
aussi l'affecter à l'usage du public ou au service public local
Nous constatons que, malgré la similitude des fonctions du
domaine communal, le régime dualiste des biens appartenant aux collectivités
locales doit continuer à exister, en raison de la pertinence que comporte cette
dualité, d'une part, il assure une protection optimale du domaine publique
figée par le principe d'inaliénabilité, cela permet en conséquence la maitrise
de l'espace par la puissance public, et le respect et la garantie des libertés
publiques.
D'autre part, en terme financier, la distinction entre
domaine public et domaine privé assure une meilleure fructification du domaine
privé sans porter atteinte aux libertés de l'homme qui doivent être l'ultime
priorité.
THESES ET MEMOIRES
- Abderrahmane El Jawhari : Les techniques de gestion
du domaine privé communal. Mémoire de l'obtention du diplôme supérieur en
gestion administrative en 2003. (En arabe).
- Benkhyi Hassan : Etat et collectivités locales :
répartition des compétences et transfert des ressources. Thèse de doctorat en
droit public. Année universitaire 1991/1992.
- El-Ghali Abdelaziz : mémoire pour l'obtention du
diplôme d'études supérieures en sciences économiques en 1999/2000.
- Nabil Zahra : Le domaine Communal, consistance et gestion.
Mémoire du cycle supérieur à l'école administrative En 1987.
- Jilali Chabih : Les aspects financiers de la
décentralisation territoriale au Maroc. Série « thèses et mémoires »
n°5. Edition 1997
- Tahar Farhane : le rôle des collectivités territoriales
dans le développement économique au niveau local. Thèse de doctorat en droit
2001/2002. (en arabe).
OUVRAGES ET MANUELS
- Anne Suy : La théorie des biens publics mondiaux.
Edition l'Harmattan, 2009.
- Christian Lavialle : Droit administratif des biens.
Presse universitaire de France, édition 1996.
- Driss Bassri : Guide de l'urbanisme et de
l'architecture. Collection édification d'un Etat moderne1993.
- Driss Basri : La décentralisation au Maroc de la
commune à la région. Edition Nathan 1994.
- Eddahbi Abdelfattah : Les biens publics en droit
marocain. Edition Afrique-Orient 1992.
- Hervé Arbousset : Droit
administratif des biens: Domaine des personnes publiques. Edition Panorama du
droit2007.
- Jean Dufau : Le domaine public, tome 1. Edition Le Moniteur
1993.
- Jean-François Calmette : La rareté en droit public.
Edition L'Harmattan 2004
- Jean Marie Auby : Droit Administratif des biens.
Edition Dalloz 2008.
- Marie-Christine Rouault : l'intérêt communal. Presses
universitaires de Lille 1991
- Michel de Villiers : Droit public général. Edition
Litec 2006.
- Michel Rousset : Droit administratif marocain.
Edition La porte2002.
- Philippe Gaudfrin : Droit Administratif des biens.
Edition Masson 1994.
- Robert Le Duff: Le management public en mutation. Edition
L'harmattan 2008.
- Tahar khalfoune : le domaine public en Algérie :
réalité et fiction. Edition l'Harmattan 2004.
- Tarik Zair : La gestion décentralisée du
développement économique au Maroc. Edition L'Harmattan 2007.
- Yolka : La propriété publique. Edition L.G.D.J 1997
- Yves Gaudmet : traité de droit administratif, tome
II. Edition Delta 2002.
Documents de base
- Dahir du 7 octobre 1996 portant promulgation du texte de
la constitution révisée. Bulletin officiel n°4420 bis du 10 octobre 1996. Page
643.
- Dahir du 1er juillet 1914 sur le domaine
public, bulletin officiel du 12 septembre 1913, p 529.
- Dahir du 2 juin 1915 fixant la législation applicable aux
immeubles immatriculés, bulletin officiel 12 septembre 1915, p 319.
- Dahir du 30 novembre 1918 relatif aux occupations
temporaires du domaine public, bulletin officiel du 20 juillet 1919, p 37.
- Dahir du 19 octobre 1921 sur le domaine municipal,
bulletin officiel du 20 juillet 1919, p 37.
- Arrêté visiriel du 31 décembre déterminant le mode de
gestion du domaine municipal, bulletin officiel du 25 octobre 1925, p
1660 ;
- Dahir du 28 juin 1954 relatif aux communes rurales,
bulletin officiel du 16 juillet 1954 n°21177.
- Dahir du 21 novembre 1989 portant promulgation de la loi
30/89 relative à la fiscalité des collectivités locales, bulletin officiel du 6
décembre 1989 n°4023, p 380.
- Dahir du 17 juin 1992 portant promulgation de la loi
n°12/90 relative à l'urbanisme, bulletin officiel n° 4159du 15 juillet1992, p
313.
- Dahir du 16 aout 1995 portant promulgation de la loi n°
10/95 sur l'eau, bulletin officiel du 20 septembre 1995 n° 4325, p 626.
- Dahir du 3octoble 2002 portant promulgation de la loi
78-00 portant charte communale, bulletin officiel du 21 novembre 2002 n° 5058,
p1351.
ARTICLES
- Maria Houem : La gestion des biens publics en droit
marocain. REMALD n°21.
- Mohammed El Yaagoubi : Réflexion sur la démocratie
locale au Maroc. Edition 2007.
- Mohammed Boujida : le domaine privé des collectivités
locales et de leurs groupements. REMALD. Numéro 14-15.
- Mohammed Boujida : l'exploitation rationnelle du
patrimoine des collectivités locales. REMALD. N°4/5.
- Mhmmed Ouhmad : les biens des collectivités locales.
Acte des séminaires organisés au titre de l'année 2005(en arabe).
- Maurice Lagrange : l'évolution du droit de la
domanialité publique. RDP N° 1.1974.
- Mounia Belmlih : Droit des biens publics au Maroc.
Edition REMALD n°81.
- Note d'orientation pour la préparation du plan quinquennal
1999/2003, ministère de la prévision économique et du plan.
WEBOGRAPHIE ;
TABLE DES MATIERES
Sous-section 1: l'utilisation normale du domaine
public............................13
Sous-section 2 : l'utilisation exceptionnelle du
domaine public communal......17
Sous-section 1: la délimitation du domaine
public..................................19
Sous-section 2 : l'entretien du domaine public
communal.........................22
Sous-section3 : la lutte contre les occupations
illégales............................25
Sous-section1: l'absence de l'affectation
formelle..................................28
Sous-section(2) : l'application des règles de droit
privé............................30
Sous-section(1) : les techniques de l'exploitation du
domaine communal.........32
Sous-section(2) : le problème de l'exploitation du
domaine privé communal...37
Partie II : porté sur le principe
de la distinction entre domaine public et domaine privé........................................................................................42
Section 2 : la flexibilité de la dichotomie
public/privé..............................47
Section 3 : l'amplitude du droit public
économique.................................50
Chapitre 2 : la valeur de la distinction et son
maintien par le droit positif
marocain...................................................................................52
Section 1 : la valeur de la
distinction...................................................52
Section 2 : Le maintien de la distinction par le droit marocain.....................54
Conclusion
générale.....................................................................56
Bibliographie
...........................................................................57
* 5 Bnkhyi
Hassan : Etat et collectivités locales, répartition des compétences et
transfert des ressources. Thèse de doctorat en droit public. Année
universitaire 1991/1992. Page 172.(en arabe)
* 9 L'affectation
est une notion confuse non clairement définie ; elle peut signifier
l'usage déterminé d'un bien, ou un acte de gestion aussi bien du domaine public
que du domaine privé, bien qu'elle caractère le domaine public pour une grande
partie de la doctrine
* 11 Christian
Lavialle : Droit administratif des biens. Presse universitaire de France,
édition 1996. Page 124
* 14 L'art
9 du dahir du 7 octobre 1996 portant promulgation du texte de la constitution
revisée. BO n°4420 bis du 10 octobre 1996. Page 643.
* 17 Nabil
Zahra: Le domaine Communal, consistance et gestion. Mémoire du cycle supérieur
En 1987.Page118
* 19 Selon
la doctrine, le service public peut être défini comme une activité d'intérêt
général assurée par une autorité publique, et que son organisation ainsi que
les modalités de son fonctionnement doivent tenir compte des exigences
variables de l'intérêt général.
* 21 Mohammed
El Yaagoubi : Réflexion sur la démocratie locale au Maroc. Edition
Elmaarif Al-Jadida 2007. Page 102
- Pour plus de détail, voir Jilali Chabih : Les aspects
financiers de la décentralisation territoriale au Maroc. Série « thèses et
mémoires » n°5. Edition 1997. Page 100.
* 24 TA
Casablanca.24/04/1996 SEPMC/Ministère des travaux publics, note M. Rousset.
REMALD n°19.1997 Page 165.
* 29 Driss
Bassri : Guide de l'urbanisme et de l'architecture. Collection édification
d'un Etat moderne1993.Page55
* 33 Note
d'orientation pour la préparation du plan quinquennal 1999/2003, ministère de
la prévision économique et du plan, p. 54-55.
* 36Tarik
Zair : La gestion décentralisée du développement économique au Maroc.
Edition L'Harmattan 2007. Page 324
* 44Mohammed
Boujida : le domaine privé des collectivités locales et de leurs
groupements. REMALD. Numéro 14-15, pages 59.
* 45 Mhmmed
Ouhmad : les biens des collectivités locales. Actes des séminaires
organisés au titre de l'année 2005 Page40(en arabe)
-Mohammed Boujida : l'exploitation rationnelle du
patrimoine des collectivités locales. REMALD. N°4/5, page 83
* 48 Tahar
Farhane : le rôle des collectivités territoriales dans le développement
économique au niveau local. Thèse de doctorat en droit 2001/2002. Page 59(en
arabe).
* 49 Abderrahmane
El Jowhari : Les techniques de gestion du domaine privé communal. Mémoire
de l'obtention du diplôme supérieur en gestion administrative en 2003. Page
129(en arabe).
* 51 Driss
Basri : La décentralisation au Maroc de la commune à la région. Edition
Nathan 1994. Page 127
- El-Ghali Abdelaziz : mémoire pour l'obtention du
diplôme d'études supérieures en sciences économiques en 1999/2000. Page 97
* 53 Tahar
khalfoune : le domaine public en Algérie : réalité et fiction.
Edition l'Harmattan 2004. Page 189/202.
* 58
Hervé Arbousset : Droit administratif des biens: Domaine des personnes
publiques. Edition 2007. Page 48
Aucun commentaire:
Enregistrer un commentaire