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Depuis des décennies, les Occidentaux plaident pour un
« droit d’ingérence humanitaire », qui est rejeté par l’immense
majorité des pays du Sud. A titre d’exemple l’intervention militaire en Libye
donne lieu à certaines confusions. On parle volontiers d'une renaissance du
droit d'ingérence, qui aurait été rebaptisé "responsabilité de protéger.
Avec cette résolution ils sont arrivés en partie à leurs
fins parce que cette résolution accepte, mais sous conditions, certaines formes
d’ingérence
En effet, même en admettant tout ce qu’a dit l’Otan avant la
chute de Tripoli, comment peut-on prétendre protéger des civils en bombardant
lourdement les villes libyennes ?
Cela explique sans doute pourquoi les Russes et les Chinois
s’y opposent et adoptent une attitude ferme sur la Syrie. En fait, la première
application de la résolution sur la responsabilité de protéger pourrait bien
être la dernière à cause, justement, de la façon dont l’Otan a abusé de la
situation pour mettre en œuvre le « changement de régime » qui n’est
absolument pas prévu par cette résolution et est en conflit fondamental avec la
Charte de l’ONU.
Ce que l'on appelle l'ingérence est le fait pour un Etat de
violer la souveraineté d'un autre Etat en utilisant la force
pour mettre fin à des violations graves des droits de l'homme
"Le droit d'ingérence n'existe pas",
rappelait M. Mitterrand à son ministre. Pourquoi ? Car les résolutions de
l'Assemblée générale de l'Organisation des Nations unies (ONU) qui sont
invariablement citées par ses défenseurs comme un acte de naissance entre 1988
et 1991 ne consacrent qu'un droit d'assistance humanitaire – et non
d'ingérence. Ce n'est pas la même chose puisque l'assistance implique le
consentement de l'Etat cible et ne viole donc pas sa souveraineté,
contrairement à l'ingérence qui implique l'emploi de la force.
Or qu’est ce que l’on désigne
par cette notion de droit d’ingérence et quels sont les problèmes
que suscitent l’application de cette notion sur le plan du droit
international ? C’est ce que nous allons examiner dans cette ébauche qui
va s’articuler sur la définition de cette notion et les difficultés
méthodologiques dans l’étude de ce que l’on appelle « la responsabilité
de protéger »
L'ingérence désigne en droit international l'immixtion sans
titre d'un Etat ou d'une organisation intergouvernementale dans les affaires
qui relèvent de la compétence exclusive d'un Etat tiers. Cependant, le
« devoir d'ingérence » naît par les ONG et devient un droit en
épousant le politique. Cela montre que l'humanitaire a pénétré les sphères de
la diplomatie et du politique, sans pour autant que le principe même de
« droit d'ingérence » en soit réduit à cette caractéristique.
En dépit des oppositions qu'il a pu soulever, le
« droit d'ingérence » s'est fait une place dans les débats
internationaux
Le « droit d'ingérence » exprime une conception
nouvelle des relations internationales qui n'est pas cohérente avec des
principes en usage dans le droit international.
Le droit international, au gré de l'Histoire,
reconnaît la souveraineté nationale aux Etats, qui n'est en principe pas
conditionnée par la légitimité nationale du souverain ou tout autre
considération d'ordre intra-étatique.
En dépit de diverses théories selon lesquelles les
institutions internationales font émerger un ordre juridique international, les
Etats souverains n'y abandonnent que peu cette souveraineté. Ainsi les
institutions internationales restent une arène où les Etats se rencontrent,
dans une reproduction assez fidèle des rapports de force de l'ordre
international. Tous se sont appropriés le thème de l'humanitaire dans leurs
objectifs - dans leurs politiques...
Ainsi, le droit d'ingérence humanitaire, vu par les
juristes, signifie le droit à l'assistance humanitaire, et implique
l'intervention de forces armées s'il le faut, pour protéger les ONG et les
agences humanitaires de l'ONU .
Ces analyses soulèvent une opposition d'une partie de
la doctrine du droit international et une autre plus franche et radicale de la
part d'Etats où le droit humanitaire et les droits de l'homme ne sont pas
respectés. Selon eux, les textes accordant aux Etats leur souveraineté restent
valables ; ils y puisent les fondements du dogme de la souveraineté
absolue.
En outre, ils voient dans l'émergence d'une gouvernance
globale une tentative des puissants pour asservir les Etats faibles, la quête
de la protection des droits de l'homme étant un instrument au service d'une
nouvelle forme de colonisation.
les promoteurs de ce droit s'appuient sur sa légitimité pour
en prouver la légalité tandis que ses détracteurs adoptent une attitude
diamétralement opposée. Il semble ainsi que le droit d'ingérence réduit la
souveraineté étatique, légitimement pour certains et illégalement sinon
hypocritement selon d'autres. Il y aurait ainsi un antagonisme entre le droit
d'ingérence et la souveraineté des Etats.
C’est ce que nous allons examiner dans
cette réflexion qui doit passer par une recherche dans une première
partie des conditions historique de l'émergence du concept de droit
d'ingérence et de la naissance de ce nouveau concept en droit international ,
dans une 2ème partie , la critique du concept d’ingérence et
dans une 3èmepartie la morale traduite en droit
1ère partie : La
naissance d'un nouveau concept en droit international
L'ingérence humanitaire,
employée de manière inflationniste, est un tenant de l'humanitaire. Elle
témoigne d'une évolution de la conception de l'humanitaire. Le devoir d'ingérence,
qui désigne une attitude éthique, a été codifié pour devenir un droit
d'ingérence. Néanmoins, la légalisation du devoir d'ingérence n'est pas absolue
et fait l'objet de critiques. Ainsi les termes coexistent et reflètent une
réalité complexe.
Difficultés méthodologiques dans l'étude du droit
d'ingérence.
Définir le droit
d'ingérence appelle plusieurs précisions quant au contenu de ce concept.
D'abord, l'expression droit d'ingérence «est dépourvue de tout
contenu juridique.
Si certains spécialistes
évoquent les interventions d'humanité comme ancêtre de l'humanitaire actuel, sa
conception moderne est née avec l'apparition de la Croix-Rouge Internationale.
Les principes d'action
de la Croix- relèvent d'une conception « classique » de l'humanitaire.
La neutralité et le respect des souverainetés nationales semblent essentiels
pour pouvoir opérer sereinement dans un monde organisé et dominé par des Etats
souverains.
L'expression
« sans-frontièrisme » qualifie un mouvement créé au sein des
organisations non gouvernementales dans les années 1960. L'association Médecins
sans Frontières est fondée en 1971 lui en a donné le
nom.
Le sans-frontièrisme traduit une volonté de changement
par rapport à la conception de l'humanitaire. La notion de neutralité a été
affaiblie, dans un premier temps, à la fin de la guerre mondiale. En outre,
elle est une étape essentielle pour obtenir la codification en droit
international d'engagements des Etats en faveur de l'action humanitaire
.
Formulation de l'idée : la première conférence
internationale de Droit et Morale humanitaire
L'opinion publique a été
alertée dans les années 1970 du statut précaire des organisations non
gouvernementales, des conditions difficiles de leur action et de la gravité de
la situation dans les pays qui se déchirent entre eux comme dans les pays en
guerre civile.
Médecins Sans Frontières et Médecins du Monde cherchent à
renforcer cette légitimité ainsi acquise par le soutien d'universitaires, de
politiques, de journalistes.
Bernard Kouchner, avec
la complicité de Mario Bettati, doyen de l'université Paris-Sud et partisan
d'un « droit d'ingérence » organise un colloque sur le thème
« Droit et morale », sous-titré « Devoir
d'ingérence : peut-on les laisser mourir ? » C'est là
le point de départ de l'émergence du droit d'ingérence
dans les débats puis de son esprit dans les textes onusiens.
L'élargissement de champ du droit d'ingérence
L'URSS, aux lendemains
des résolutions prises en Assemblée Générale de l'ONU, fut le premier pays à
mettre en application ce principe d'accès aux victimes. Elle a recours à ce
principe en autorisant des secours français à pénétrer le territoire russe pour
venir en aide aux victimes d'un tremblement de terre survenu le 7 décembre
1988.
Le droit d'ingérence
humanitaire doit répondre au critère de la vocation au principe d'aide aux
victimes : il a un but établi. En revanche, ses formes sont
multiples : le droit d'ingérence humanitaire est l'ensemble des
dispositions légales permettant à la communauté internationale de fournir de
l'aide aux victimes d'une catastrophe malgré une immixtion dans les affaires
réputées intérieures de l'Etat touché. Chacun des éléments de cette définition
comporte des gradations selon le type d'action
Après que des
organisations non gouvernementales aient revendiqué une codification visant à
leur permettre une certaine protection dans leur action, d'autres acteurs sont
concernés et les formes d'ingérence se multiplient. Plusieurs types
d'acteurs sont impliqués dans l'application du droit d'ingérence humanitaire
depuis 1988.
Enoncé à l'Assemblée
Générale de l'ONU, le droit d'ingérence humanitaire fait intervenir
l'institution dans une majorité de cas. Il peut n'être le fait d'un Etat que s'il
bénéficie de l'accord de l'Etat touché. Dans le cas inverse, l'Etat doit rendre
compte de son action auprès des Nations Unies. Le Conseil de Sécurité est
intervenu dans de nombreux cas, souvent en collaboration avec plusieurs Etats.
Ainsi les Etats, l'Assemblée Générale de l'ONU et son
Conseil de Sécurité sont les principaux acteurs, tout du moins pour ce qui est
de l'accompagnement des secours, sous diverses formes. Des agences telles que
le Haut Commissariat aux Réfugiés interviennent dans le processus, en apportant
de l'aide aux personnes déplacées ou en agissant conformément à leur mandat.
Les organisations humanitaires et les Etats agissent par le biais de
contingents, souvent multinationaux, de personnel onusiens, de diplomates,
d'envoyés spéciaux...
Les organisations non
gouvernementales (ONG) sont des acteurs essentiels du droit d'ingérence
humanitaire. Elles en sont en fait bénéficiaires si l'on lit cette expression
comme un droit d'accéder aux victimes et un droit de protection des secours sur
le terrain. Ces droits sont bien des composantes du principe général, qui en
droit international concerne à fortiori exclusivement les Etats et les
organisations internationales gouvernementales, conformément à la définition
juridique de l'ingérence.
Selon ce dernier point, les organisations non
gouvernementales sont tout de même une part essentielle dans la mise en oeuvre
du principe, puisqu'ils fournissent une aide humanitaire dans une proportion
importante, ils sont en quelque sorte tiers dans l'exercice du droit
humanitaire.
Deuxième partie : La critique du droit d'ingérence
Le principe de non-intervention condamnant l'ingérence
Lors de la création des
organisations internationales, la règle de non-intervention « pouvait être
remise en cause » . Elle a pourtant été confirmée
par deux fois, preuve de la réticence des Etats à abandonner leur souveraineté.
Dans un premier temps, elle figure dans le pacte de la Société des Nations en
son article 15, paragraphe 8. La Charte des Nations Unies le reprend dans son
célèbre article 2, paragraphe 7.
La légalité du droit d'ingérence humanitaire réside dans
l'interprétation plus ou moins souple de cet article. Les auteurs et les Etats
qui optent pour une conception rigide forment l'école du statu quo, en
opposition à celle activiste prônant la souplesse
Les pays en développement en sont les membres principaux
adeptes. Cette expression de statu quo exprime le fait que c'est
l'interprétation généralement admise dans les années qui suivent la seconde
guerre mondiale. Elle est appuyée par l'article 7 du Chapitre VII, relatif au
maintien de la paix et la sécurité internationales de la Charte des Nations
Unies :
« Les dispositions des paragraphes 1 à 6 ne devraient
pas être applicables aux situations ou différends découlant de questions qui,
en vertu du droit international, relèvent uniquement de la juridiction
nationale de l'Etat intéressé. »
Ici, la légalité du
droit d'ingérence dépend du contenu des « questions qui relèvent de
la juridiction nationale de l'Etat intéressé. » Le domaine réservé des
Etats s'étend, pour les opposants au droit d'ingérence, à tout l'intérieur de
leurs frontières.
L'Assemblée Générale des
Nations Unies condamne l'intervention à plusieurs reprises. En 1965 notamment,
sa « déclaration sur l'inadmissibilité de l'intervention dans les affaires
intérieures des Etats et la protection de leur indépendance et de leur
souveraineté » proclame qu' « aucun Etat n'a le droit
d'intervenir, directement ou indirectement, pour quelque raison que ce soit,
dans les affaires intérieures ou extérieures d'un autre Etat » .
L'Assemblée reprend cette formule en 1970 dans sa
déclaration sur les relations amicales. Ce point
est d'autant plus important que cette dernière résolution a une forte valeur,
au moins symbolique des relations internationales modernes .
Le principe d'ingérence
est également rejeté dans la jurisprudence internationale d'après guerre. La
Cour internationale de justice considère, en 1949, dans l'affaire du Détroit de
Corfou, que « le prétendu droit d'intervention [...] comme la
manifestation d'une politique de force, politique qui, dans le passé, a donné
lieu aux abus les plus graves et qui ne saurait, quelles que soient les
déficiences présentes de l'organisation internationale, trouver aucune place
dans le droit international ».
C'est une jurisprudence qui est toujours considérée valable,
donc invocable, par de nombreux juristes. La Cour condamne la violation de la
souveraineté albanaise par la Grande-Bretagne, en dépit de ses allégations
d'être intervenue pour faciliter la tâche de la justice internationale (en se
rendant dans les eaux albanaises pour procéder à un déminage), ou selon un
principe de self-help. La décision de la CIJ dans l'affaire Nicaragua
en 1986 est explicite. Elle rend illicite une intervention américaine dans le
pays car elle était fondée sur le désaccord des Etats-Unis avec l'idéologie
choisie par le pays d'Amérique du Sud.
Un Etat reconnu par la
scène internationale est libre de déterminer son système politique, social,
économique et culturel sans intervention extérieure.
La non-intervention est
en outre reconnue dans les chartes d'organisations régionales en Afrique, en
Amérique et en Europe. Ce principe est également inclus dans le droit
international humanitaire. Le protocole n°II aux conventions de Genève sur les
conflits armés non internationaux prévient l'utilisation de ce texte pour
justifier une intervention dans le conflit ou dans les affaires intérieures de l'Etat
où le conflit se déroule.
L'ingérence forcée exclue du droit positif
Malgré les principes
fondamentaux du droit qui sont bafoués par une intervention au sein d'un Etat,
le droit d'ingérence est mis en application par l'organisation des Nations unies.
Différentes résolutions votées par le Conseil de Sécurité des Nations Unies ont
mis en oeuvre l'ingérence forcée. La force juridique n'est pourtant pas jugée
valable par des Etats qui sont le lieu de ce type d'interventions.
C'est la coexistence entre le principe de souveraineté
et le principe de coopération pour la paix qui pose problème, entretenant le
clivage entre les partisans de la sécurité collective et les pays qui ne
veulent pas d'intervention étrangère dans leurs conflits.
Les imprécisions du droit d'ingérence ou droit
d'assistance humanitaire
Par l'ambivalence de son
expression, le droit d'assistance humanitaire est imprécis, ce qui pour
certains juristes rend son statut juridique précaire .
S'il s'agit du droit des victimes, les apports aux textes généraux sur les
droits de l'homme et le droit humanitaire de Genève sont limités par d'autres
principes. Le droit d'assistance humanitaire, s'il désigne le droit des
intervenants, ne supplante pas les autres normes et pourrait être utilisé à mal
escient.
Elargissement du champ des interventions
humanitaires : confusion intervention d'humanité, intervention humanitaire
A l'ingérence caritative
des années 1948 - 1968, s'est ajoutée l'ingérence forcée, qui est aujourd'hui
l'objet des critiques les plus vives. Ainsi, cette évolution est parfois vue
comme un retour à l'activité d'intervention d'humanité dénoncée par la plupart
des pays qui en furent la cible.
C'est le cas quand l'action humanitaire pure fait l'objet
d'un accompagnement armé de l'ONU, ou de l'OTAN. L'intervention d'humanité a
été reconnue illicite dans la jurisprudence internationale.
Les Etats issus de la
décolonisation et certains Etats de l'ancien bloc soviétique, ainsi que la
Chine, s'opposent à cette évolution et radicalisent leurs positions envers
toute action humanitaire. A partir du moment où une ingérence n'est pas
demandée par le gouvernement sur le territoire duquel l'humanitaire est dirigé,
ces pays la considèrent inacceptable.
L'ingérence humanitaire et l'usage de la force
Le problème de force juridique des textes
Le droit d'ingérence est issu d'une volonté de sauvegarder
les droits de l'homme. Or, l'Assemblée générale des Nations unies, en 1981
affirmait que le principe de non-intervention comprend « le devoir d'un
Etat de s'abstenir d'exploiter ou de déformer les questions relatives aux
droits de l'homme dans le but de s'ingérer dans les affaires intérieures des
Etats » (résolution 36/103 adoptée par 120 voix contre 22.)
Les textes qui ont suivi la résolution de l'Assemblée
générale de 1988 sur le libre-accès aux victimes ne remettent pas clairement en
cause la souveraineté de l'Etat. La Cour internationale de justice ne considère
pas la fourniture d'une aide strictement humanitaire comme une intervention
illicite.
Cependant, elle la limite aux « fins consacrées par la
pratique de la Croix-Rouge » . Les résolutions de 1988 et
1990 sur le libre-accès aux victimes et sur la création de corridors
humanitaires tendent à enfreindre la souveraineté des Etats mais ces textes la
réaffirment pourtant. Cette ambiguïté des textes permet aux Etats de critiquer
le droit d'ingérence humanitaire.
Une opposition plus
générale aux actions des Nations Unies vient d'autre part de la valeur
d'obligation des textes onusiens. En effet, il n'existe pas d'instance
supra-étatique capable de faire appliquer les textes, mise à part
l'organisation elle-même.
L'usage de la force en droit international
Les paragraphes
précédents l'ont évoqué : le Charte des Nations Unies prohibe l'usage de
la force contre un Etat membre. En droit humanitaire, ce point est également
traité, notamment par la même interdiction dans l'article premier commun aux
quatre conventions de Genève.
Le chapitre VII de la Charte des Nations Unies concède la
seule exception à la règle contre le recours à la force. Une action ordonnée
par le Conseil de Sécurité peut être menée en cas de menace pour la paix et la
sécurité internationales.
Le critère international s'explique par le contexte de
rédaction de la Charte, après la Seconde Guerre Mondiale, et par la conception
généralement acceptée de la souveraineté aux lendemains de la guerre : la
souveraineté a encore une définition stricte, conformément à la pratique de la Société
des Nations, qui a d'ailleurs échoué par le refus du Sénat américain de laisser
les Etats-Unis prendre part à une organisation internationale dangereuse pour
l'intégrité de la souveraineté du pays.
La souveraineté réaffirmée, ils contestent
l'interprétation extensive des « menaces contre la paix
internationale », qui fonde les interventions. Pour eux, cette
interprétation est abusive car elle viole le principe de non-intervention.
C'est ainsi qu'en introduisant le principe de droit
d'assistance humanitaire dans l'organisation inter étatique, les ONG ont créé
un lien entre l'humanitaire et le politique. L'humanitaire devient une
préoccupation prégnante au sein des Nations Unies, il est invoqué quand une
opération de maintien de la paix est envisagée.
Cette évolution s'est
traduite par plusieurs opérations placées sous l'égide des Nations Unies. Elles
n'ont pas apaisé la controverse mais l'ont attisée par manque d'efficacité et
effets pervers.
Examen critique des faits
La manière dont la
communauté internationale a mené les opérations humanitaires en application du
« Droit de New York » a été sévèrement critiquée à plusieurs
reprises.
Les détracteurs du droit
d'ingérence tirent profit des problèmes rencontrés aux cours des interventions
d'ordre humanitaire menées par des organisations internationales pour montrer
que les pays démocratiques tendent à réduire leur indépendance.
Les campagnes onusiennes visées ici sont par exemple celle
de Somalie, celle du Rwanda, et celle, en collaboration avec l'Otan,
d'ex-Yougoslavie. Dans les intérêts poursuivis par les Etats à travers leur
action à l'ONU, les Etats autoritaires rejettent l'idée selon laquelle une
morale pourraient se développer dans l'ordre international.
Troisième partie : Le droit d'ingérence humanitaire
: la morale traduite en droit
Conformément à ce qui a
été vu dans le premier chapitre, le droit d'ingérence a pu émerger comme un
principe du droit international par la coïncidence d'une volonté politique et
d'une démarche humaniste.
Pour identifier les
arguments pour le l'ingérence humanitaire, il faut se référer à de nombreuses
sources. Leur diversité montre que le principe est appuyé par un consensus
entre plusieurs sphères de la communauté internationale.
Ce sont des acteurs de la société civile, représentée avec
force par des associations phares comme Médecins du Monde et Médecins sans
Frontières, qui ont donné une impulsion déterminante dans l'émergence de ce
droit. Ils ont été relayés par une large partie des Etats membres de l'ONU, ce
qui a permis sa codification au sein de son Assemblée Générale. .
D'abord, le droit
d'ingérence s'inscrit dans une démarche universaliste de promotion des droits
de l'homme. Une caractéristique essentielle de ce mouvement est d'être soutenu
et alimenté par la société civile. Il a gagné de la légitimité dans la seconde
moitié du XXème siècle. La codification du droit humanitaire
international et de la protection internationale des droits de l'homme en est
la base juridique.
De nombreux textes ont été signés et ratifiés en ce sens.
Corollaire de ces nouvelles normes internationales, la réduction du domaine
réservé de l'Etat et la relativisation du concept de souveraineté étatique
fournissent le cadre légal du droit d'ingérence. Partant, le devoir d'ingérence
conduit à des opérations mises en oeuvre collectivement, conformément à la
Charte des Nations Unies. Cependant il est important d'observer une distinction
nette entre les différentes pratiques.
Le nouvel humanisme de la communauté internationale
La communauté
internationale, composée de l'ONU et des Etats au premier chef, est aussi un
« un groupe de personne ayant un but commun » .
Il semble qu'autour de l'humanitaire et au profit du droit d'ingérence, cette
définition du mot « communauté » prend un sens au niveau
international.
Le consensus des Etats
en faveur des droits de l'homme a émergé dans les années 1950, et la production
abondante de normes internationales visant à protéger ces droits concourt à
« obliger » de plus en plus les Etats. Dans les textes
internationaux, les droits de l'homme sont universels, ce qui les faire rentrer
dans la catégorie de droits erga omnes. L'individu est en
train d'accéder à une souveraineté individuelle.
L'affirmation de droits
applicables à tout individu en tant qu'homme est formulée dans les textes de
base des sociétés occidentales au XVIIIème siècle. La
Déclaration Universelle française des droits de l'homme et du citoyen de 1789
et la déclaration d'indépendance américaine de 1776 définissent les droits
fondamentaux de l'homme.
Les autres Etats européens se dotent ensuite de
déclarations analogues, parfois incluses dans leur constitution. Les droits de
l'homme sont pour eux une valeur à propager dans le monde, et la colonisation
inclut cette dimension dans ses justifications, alors que des motifs
économiques président à leurs objectifs. L'étape suivante dans l'histoire des
droits de l'homme est l'adhésion d'un grand nombre de pays à ce thème.
Toutes ces codifications
n'ont pas empêché que les conflits depuis la Seconde guerre mondiale fassent
plus de victimes civiles que militaires, ce qui est formellement exclu par le
droit humanitaire. En réaction à cette triste constatation, mais aussi selon
d'autres mécanismes et des fondements antérieurs, un humanisme légitimant le
« devoir d'ingérence » s'est développé au sein de la communauté
internationale.
Cet humanisme est fondé
sur l'universalité des droits de l'homme. S'ensuit la place centrale de l'homme
à l'échelle internationale, ses droits représentant une valeur suprême à
laquelle nul ne saurait déroger.
La nouvelle conception de la souveraineté nationale
La conception de la
souveraineté nationale se fonde sur une limitation extérieure et intérieure.
Elle peut être vue comme une notion contingente, un produit historique à
relativiser.
Limitation de la souveraineté intérieure
Cette réflexion sur la
nouvelle conception de la souveraineté commence par la définition d'un Etat en
droit international. La Convention sur les droits et les devoirs des Etats de
Montevideo, en 1933 dispose :
"The
State as a person of international law should possess the following
qualifications : a permanent population; a defined territory ;a government ; and
capacity to enter into relations with other States". (L'État
en tant que personne morale de droit international devrait posséder
les qualifications suivantes : une population permanente; un territoire défini;
un gouvernement; et la capacité pour entrer dans les relations avec d'autres
États)
La notion de
gouvernement signifie implicitement que les deux premiers éléments des
qualifications citées, une population et un territoire, doivent être
effectivement contrôlés par un gouvernement, et ce à l'intérieur comme à
l'extérieur de l'Etat. L'existence d'un gouvernement tient dans sa capacité à
établir et à maintenir l'ordre au sens de son autonomie constitutionnelle.
En revanche, le droit international, en théorie, se
montre indifférent quant à la légitimité de ce pouvoir, et en pratique, l'état
de guerre civile ne remet pas en cause l'existence d'un état. Cet état de fait
est la manifestation de la conception de la souveraineté absolue qui a dominé
jusque la Seconde Guerre Mondiale..
Traditionnellement
considéré comme la prérogative exclusive des Etats, la violence, garante et
composante de la souveraineté, peut être nuancée par l'illégitimité de l'Etat.
La seule justification de violence par la loi est à relativiser, au vu
notamment d'exemples de régimes dictatoriaux ou totalitaires. Comme Montesquieu
le montre, il peut y avoir coexistence de la dictature et de la loi. De la même
façon, un Etat en guerre civile ne répond plus au critère d'un gouvernement
détenant le monopole de la violence légitime, selon la définition de l'Etat par
Hobbes.
Limitation de la souveraineté extérieure
La limitation de la
souveraineté extérieure des Etats découle directement de la particularité des
droits de l'homme comme normes internationales : ce sont des droits erga
omnes, ce qui les distingue des normes pré-existantes en droit
international. Ce dernier a pour finalité première de déterminer les droits et
les obligations des Etats, « les uns par rapport aux autres »
. A l'instar des obligations en droit privé, le droit
international défini ainsi obéit au principe de réciprocité et au principe
d'égalité souveraine entre Etats. Ayant pour finalité la protection de sa
population, les engagements relatifs aux droits de l'homme et au droit
humanitaire font exception à ces principes.
En l'absence d'une
juridiction internationale à proprement parler, les violations du droit
international sous toutes ces formes sont l'objet de « réclamations
internationales », qui ont des effets limités en l'absence de moyens très
surs d'application. Les violations des traités internationaux classiques
dégagent les autres parties de leurs obligations envers l'Etat fautif .
Le respect de la conception souple de souveraineté
La souveraineté
redéfinie par l'évolution du contexte international peut être respectée par les
actions de l'ONU. D'abord, l'ingérence n'intervient que dans le cas où l'Etat
ne s'acquitte pas de son obligation de respect des droits de l'homme. Ensuite,
l'usage de la force en tant qu'ingérence forcée est en principe un recours qui
met en oeuvre le Conseil de Sécurité. Cet organe, conformément à la Charte des
Nations Unies, détient seul cette prérogative pour faire régner l'ordre
international.
L'assistance humanitaire par les ONG
Le principe de non-ingérence
affirmé dans les textes internationaux ratifiés par des Etats ne s'applique
qu'aux Etats et aux organisations internationales gouvernementales. En
revanche, les Etats qui fonctionnent selon le dogme de la souveraineté absolue
peuvent refuser d'accorder le droit d'entrer sur le territoire à des
organisations non-gouvernementales quand ils le désirent, se justifiant de
l'application de leur droit interne. Les résolutions prises par l'Assemblée
générale de l'ONU en 1988 établissent le droit de libre-accès aux victimes par
les secours. Selon ce texte, la présence des organisations non-gouvernementales
doit être tolérée et leur action ne doit pas être enfreinte.
La souveraineté et l'humanitaire
Les actions doivent
obéir aux principes de l'humanitaire. Ces principes permettent l'adéquation du
principe de souveraineté aux nouvelles normes de droit humanitaire.
L'ingérence définie par
la résolution 43.134 du 8 décembre 1988 mentionne, dans les principes régissant
l'accès des secours aux victimes, celui de subsidiarité. Il signifie que «
l'Etat dont les populations sont affectées par une catastrophe a le rôle
premier quant à l'initiative et l'organisation des secours» .
Si l'Etat n'assume pas son rôle, alors les secours internationaux sont permis :
la souveraineté est maintenue, bien que limitée par l'existence des normes
internationales de droit humanitaire.
L'action collective ou l'habilitation
Le Conseil de Sécurité,
détenteur formel du monopole de la violence légitime à l'échelle
internationale, peut habiliter ONG et Etats à agir sur le terrain. Dans ce cas
là ses prérogatives propres sont respectées. Les Etats, pour le recours à la
force, sont contraints à la « Saisine immédiate des organismes internationaux,
notamment le Conseil de Sécurité ».
La proportionnalité et l'usage des moyens non-violents
Le principe de
proportionnalité est issu du droit de la guerre, et implique dans le cas de
l'humanitaire que des violations aux droits de l'homme n'entraîne en aucun cas
une réponse démesurée et violente de la communauté internationale.
Trois traits du droit
d'ingérence et du domaine qu'il concerne, les droits de l'homme, apportent un
fondement au droit d'ingérence humanitaire : il est conduit par la communauté
internationale, conformément aux textes régissant le droit international, il
concerne un domaine qui est exclu légalement du domaine réservé et n'intervient
qu'en tant que moyen subsidiaire pour les principes que les Etats devraient
respecter.
Les opérations militaires à distinguer du droit
d'ingérence humanitaire
Les juristes ont pris
plusieurs positions doctrinales pour consacrer le droit à l'ingérence forcée,
comme un nouveau principe en droit international. Elles correspondent aux deux
prérogatives en matière d'usage de la force accordée au Conseil de Sécurité par
la Charte de San Francisco. Si ce type d'interventions est souvent mené au nom
de l'humanitaire, il tient plus au concept de sécurité collective des Etats.
1. La loi de solidarité
La notion de loi de
solidarité a été pensée par Antoine Rougier, spécialiste de l'intervention
d'humanité. Elle se réfère à Grotius, qui voit une solidarité naturelle de
l'homme qui crée « entre tous les hommes » un droit et un pouvoir
d'agir pour la répression de l'injustice. Cette solidarité est le socle de
la notion de « guerre juste ».
2. L'ordre public international
Il n'existe dans aucun
texte légal, de définition d'un « ordre public international. » En revanche, la
doctrine a développé cette idée, transposant ainsi un principe courant de droit
interne au rang international. Georges Scelle s'est associé à cette idée selon
laquelle les gouvernements peuvent agir légitimement et même légalement contre
un « gouvernement barbare ».
Cette conception de l'ordre international semble être
un cadre cohérent avec le droit d'ingérence. Elle s'appuie sur l'existence de
« lois de l'humanité ».
Les droits de l'homme pourraient ici être considérés comme
des éléments de jus cogens. Le maintien de l'ordre public
international, en raison du traité de San Fransciso, est formellement confié au
Conseil de Sécurité. L'idée d'ordre public international n'est pas accepté par
les partisans de
la souveraineté absolue. Comme cela a été démontré,
l'intervention de la raison d'Etat dans les agissements des gouvernements au
sein de l'ONU mettent en doute le fait qu'un ordre public international serait
protégé par des normes suprêmes. Cette notion rappelle donc que l'ingérence
pour les droits de l'homme est un concept en devenir.
Deux autres théories
excluent la réflexion autour d'une « guerre juste » et analysent l'intervention
comme une prérogative du Conseil de Sécurité, ou d'Etat habilité. Ainsi peut-on
opérer une distinction entre les opérations de maintien de la paix et l'humanitaire.
Les premières ne sont pas nécessairement conduite par une morale mais
constituent l'application simple des textes, en vertu de la réduction de la
souveraineté des Etats.
3. La théorie de la légitime défense
Les interventions en
application du droit d'ingérence humanitaire, selon une partie de la doctrine,
peuvent correspondre aux actions de « légitime défense » autorisées en droit
international.
Principe inhérent à tout
système juridique, cette notion a été transposée en droit international et
notamment dans la Charte des Nations Unies. L'article 51 du Chapitre VII de
l'ONU, dispose : « Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte
au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas
où un Membre des Nations Unies est l'objet d'une agression armée ».
4. Les violations des droits de l'homme au rang des «
menaces pour la paix internationale. » Les implications des violations de droit
de l'homme
La deuxième partie de ce
travail a mis en évidence l'interdiction d'atteinte à la souveraineté formulée
dans le titre II de la Charte des Nations Unies. Le champ d'action du Conseil
de Sécurité est défini dans le Titre VII.
Pour appliquer le droit
de recours à la force, les mesures excluant la force décrites à l'article 41
doivent avoir été mises en oeuvre et sans avoir eu d'effets sur la situation,
ou aucune mesure de la sorte ne doit exister, selon le Conseil de Sécurité.
Alors, l'article 42
autorise le Conseil de Sécurité, peut mettre en action des forces terrestres,
de l'air ou maritimes tant que la paix et la sécurité internationales ne sont
pas restaurées, ou tant qu'il faut les maintenir par la force.
Cette mission de sauvegarde de la paix et la sécurité
internationale pour le Conseil de Sécurité est introduite à l'article 39 de la
Charte, premier article du Titre VII. Il revient au Conseil de Sécurité de «
déterminer » une menace, ou une atteinte à la paix, ou bien encore un acte
d'agression.
Cet article a été invoqué pour de nombreuses opérations
d'accompagnement de missions humanitaires. Selon cette vision, les violations
des droits de l'homme perpétrées dans les conflits actuels représentent une
menace pour la paix internationale. Ainsi, La répression des Kurdes par le
gouvernement irakien est considérée comme une menace à la paix. Considérant que
ces graves violations des droits de l'homme peuvent avoir des conséquences
internationales, le Conseil de Sécurité fait un lien entre l'humanitaire et la
paix, qui fait précédent.
La Résolution 688 (1991) , dans les
clauses de son préambule, rappelle ainsi les « devoirs » et la « responsabilité
» du Conseil de Sécurité en matière de maintien de la paix et la sécurité
internationales, et les dispositions de l'article 2, paragraphe 7 de la Charte.
Cette décision fait référence au problème des
réfugiés, dont le flux conséquent est une menace à la paix et à la sécurité,
qui devient internationale puisqu'ils traversent les frontières. En son article
final 8, le Conseil de Sécurité se déclare rester saisi de la question :
l'amélioration de la situation devient un enjeu international.
L'apparition de réfugiés vue comme une menace à la
sécurité et à la paix internationale est un argument décisif dans les actions
du Conseil de Sécurité menées depuis lors, dans le cas du Rwanda, de la
Somalie, ainsi qu'en ex-Yougoslavie et au Timor.
L'extension possible des conflits à une région en est une
autre. Ces critères matériels (présence de réfugiés) des conséquences de
violations des droits de l'homme à l'échelon international font face aux
réticences de certains Etats et de la doctrine souverainiste.
Aux lendemains de la Seconde Guerre Mondiale, une large
majorité de pays s'accordait à considérer que les atrocités commises par le
régime nazi contre sa propre population concernait l'humanité entière, par sa
gravité et certainement par la propagation des méthodes nazies à la périphérie
large de l'Allemagne.
La communauté internationale avait à l'esprit ce drame lors
de la rédaction de la Charte des Nations Unies. Selon cette nouvelle
interprétation, la répression d'une partie de la population d'un Etat peut être
l'indicateur d'un danger pour la paix et la sécurité.
Sur ces fondements historiques et vue la pratique du Conseil
de Sécurité et le soutien de cette idée par de nombreux Etats lors des drames
en Irak, en Somalie en ex-Yougoslavie et au Rwanda, « il n'est donc pas
nécessaire qu'il y ait une incidence externe des massacres pour justifier la
compétence du Conseil » .
La protection des
missions humanitaires est l'un des trois catégories d'opérations de maintien de
la paix, avec l'assistance au maintien des cessez-le-feu et la restauration de
la paix. Comme cela a été démontré plus haut, ces opérations sont difficiles et
ne se soldent que rarement de succès. Elles tiennent du maintien de la paix et
ainsi ne poursuivent pas les mêmes buts que l'humanitaire, même si elles
interviennent dans les mêmes zones et parfois même aux côtés d'organismes
humanitaires.
Le « nouvel
humanisme » de la communauté internationale reflète ainsi plusieurs
réalités. D'abord, les Etats ont pris conscience du fait que les violations des
droits de l'homme à grande échelle constituent une atteinte à l'humanité, qui
concernent tous. Les crimes contre l'humanité ont désormais des instances qui
les jugent, comme le tribunal pénal de La Haye.
Les procès de Nuremberg ont fait précédent à cet
égard. La souveraineté des Etats ne tient plus contre ces crimes. Avec la
création de l'ONU, les Etats ont accepté formellement que l'organisation
représente un garant de la paix et la sécurité internationales.
Les opérations de maintien de la paix menées par
l'ONU, ou ses interventions humanitaires écarter les menaces que les violations
des droits de l'homme peuvent engendrer, sont une application de l'obligation
prise par les Etats de coopérer à la quête pour la paix. Ainsi le droit
d'ingérence n'est ici qu'une application des engagements pris avec la signature
de la Charte des Nations Unies. Reste que les Etats s'opposent parfois à
l'action de l'ONU en niant les faits.
La véritable ingérence est portée par la société civile, qui
prend une place grandissante dans l'ordre international. Un mécanisme
d'entraînement mêle les dénonciations des régimes par les acteurs civils, les
actions sur le terrain des ONG, pour développer dans l'espace civil
international l'idée selon laquelle l'homme a droit à une souveraineté
individuelle qui se heurte à l'Etat.
Peut-on dire alors que le droit d'ingérence s'oppose à
la souveraineté des étatiques ? Il a été vu que la souveraineté était une
notion historique, et qu'en cela sujette à une évolution de sa définition.
Celle-ci reste consistante. La légitimité du droit d'ingérence, qui tient en
grande partie du soutien d'individus à travers le monde, n'exclut pas la notion
d'Etat.
Conclusion : Le droit d'ingérence pour une
redéfinition de la souveraineté des Etats
La notion d'ingérence de
la communauté internationale envers les Etats tient à plusieurs visions
différentes de l'humanitaire et de la communauté internationale. Le concept de
« droit d'ingérence » est parfois utilisé à mal escient.
Le devoir d'ingérence
appliqué par Médecins Sans Frontières relève du pragmatisme : il faut se
dégager de la volonté des Etats pour pouvoir agir impartialement, avec le
soutien de la société civile acquise à cette cause. L'ingérence d'Amnesty
International s'inscrit dans cette lignée, contre toute compromission avec
quelque pouvoir politique.
Dans cette perspective, les textes internationaux sur
les droits de l'homme et le droit international permettent aux ONG d'ériger
leur action sur une base juridique qui tend à les préserver de résistances de
la part des Etats.
Cependant, les ONG ne bénéficient pas d'un statut juridique
qui les protègent. En effet, comme cela a été évoqué en deuxième chapitre, les
ONG ne bénéficient pas de la personnalité juridique. Il faut rappeler aussi que
la communauté internationale intervient jusqu'à maintenant seulement dans les
cas d'urgence. Le caractère temporaire montre bien que l'ingérence reste
mesurée
. La justification légale de l'humanitaire par l'ONU
emprunte la même conception souple de souveraineté qui justifie l'ingérence en
matière de droits de l'homme. Cependant, elle a pour assise légale la Charte
des Nations-Unies elle-même. De la part d'un Etat, voir dans cette démarche un
acte d'ingérence revient à nier ses engagements internationaux. Ceux-ci
manquent effectivement de précision.
L'ingérence apolitique
semble bien impossible puisqu'elle juge souvent la politique, mais la réelle
question est de voir les motivations qui fondent cette ingérence. L'humanisme
moderne vient d'individus et des membres de la société civile que sont les ONG.
A ce titre il ne s'intéresse qu'aux droits de l'homme.
Les ONG bénéficient de
la légitimité d'une certaine ingérence dans l'opinion internationale, même si
elle est limitée à des actes de protestation et que leurs enquêtes sur le
terrain sont souvent très contrôlées. Pourtant, elles constituent une source
d'information précieuse sur la situation des droits de l'homme dans le monde.
Rappelons pourtant que
l'ingérence ne porte pas directement sur le choix du régime d'un pays. Le
critère essentiel qui soulève l'indignation et la mobilisation de l'opinion à travers
les ONG reste le non-respect des droits de l'homme.
Ce problème devient global tandis que l'opinion publique
internationale s'élargit. Cet acquis, qui reste théorique pour bien des zones
dans le monde, est peu enclin à disparaître des aspirations populaires où il a
émergé, à l'instar des « acquis sociaux » propres à la société d'un
Etat.
Cette analogie semble assez valable, même si le processus
est autrement plus long pour que la protection des droits de l'homme soit
considérée comme un dû des gouvernements envers leurs citoyens. En fait, la
conception des droits de l'homme est souvent travaillée par la propagande
étatique, pour être souvent restreinte aux droits économiques et sociaux.
Une autre nuance est à
apporter à l'accusation d'un droit d'ingérence violant la souveraineté des
Etats sur leurs citoyens. Nombre d'Etat qui sont l'objet d'ingérence sont dans
une situation de non Etat. A partir du moment où l'Etat ne détient plus le
monopole de la violence légitime, on peut lui dénier la définition d'Etat. Le
cas où un peuple fait sécession, reprenant une volonté populaire, fait
apparaître un groupement légitimement revendicateur de son indépendance.
Ce fut le cas du Kosovo,
occasion d'une digression de la Charte mais qui en 2001 voit des institutions
démocratiques s'y mettre en place, laissant espérer une société respectueuse
des droits de l'homme en formation.
Ainsi l'ingérence semble
être le catalyseur d'une propagation de la démocratie, phénomène favorisé par
le contexte de mondialisation.
. Il est
à noter par ailleurs que les Etats les plus fervents opposants au
droit d'ingérence humanitaire sont des pays qui n'autorisent chez eux pas de
liberté d'expression, et qui violent plus généralement les droits de l'homme,
en priorité les droits civils et politiques.
Dès lors, les militants internes ne disposent pas de canaux
suffisants pour rallier à leur cause la communauté internationale. Ceci
renforce l'idée selon laquelle le droit d'ingérence est utile : sa
légitimité est acquise dans les pays démocratiques mais aussi chez les
populations privées de libertés ou d'autres droits fondamentaux.
Pour clore il est
important de souligner que le droit d'ingérence révèle la nécessité d'une
réflexion plus profonde sur les rapports de politique internationale et leur
évolution .
Nous évoluons dans un monde dual, où la politique étrangère
des Etats est, dans une mesure de plus en plus importante, un reflet de sa
population et ses valeurs, comme celle de la démocratie, mais dans une mesure
encore plus importante, l'application de la raison d'Etat, qui ne tient pas
nécessairement compte des aspirations démocratiques de ses citoyens.
Malgré tout, les Etats qui souscrivent aux traités relatifs
aux droits de l'homme «par ruse ou par démagogie » se
voient au moins opposables aux pays.
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