Dans toute conception moderniste de gestion du développement
il n'est plus question de penser et d'agir unilatéralement de la part de
n'importe quel acteur. Les mutations actuelles au niveau national et
international ont imposé aux Etats de nouveaux modes de gestion. C'est ainsi
que le rôle de celui-ci s'est vu se rétrécir au profit d'autre acteurs, anciens
et nouveaux.
Dans un Etat démocratique et moderne, le partage du pouvoir
entre l'autorité centrale et les autorités locales est une question qui n'est
plus à l'ordre du jour. Ce qui est demandé actuellement c'est d'apporter des
réponses aux questions concernant les modalités de ce partage.
Depuis le début des années 90, le monde a connu de larges
mutations qui se sont axées, surtout, autour de trois défis majeurs : la
démocratie, la liberté et la diversité identitaire. Dans ce nouveau contexte,
le territoire et la gestion locale occupent une position dominante. Tant de
pays se sont vus réaliser de très bons exploits en matière de développement et
améliorer, par là, leur positionnement à l'échelon mondial alors que d'autre se
sont trouvés dans une situation de démembrement et ont même versé vers des
guerres civiles. La différence entre la première catégorie et la seconde
consiste dans les moyens et les voies que chacune d'elle a adopté pour la
résolution des problèmes liés aux trois défis déjà cités.
Pour ce qui est du Maroc, qui ne fait pas exception à la
conjoncture mondiale, et qui connaît une très grande diversité géographique,
ethnique et culturelle, il s'est engagé, depuis les premières années de
l'indépendance dans une politique progressive de décentralisation mise en
oeuvre par les étapes suivantes :
- Au lendemain de l'indépendance et dés 1956 le
Maroc a adopté une nouvelle division administrative du royaume en préfectures
et provinces qui s'est substituée au découpage du protectorat. Il s'agissait
d'un échelon administratif déconcentré intermédiaire entre le pouvoir central
et les futures communes ;
- Le dahir du 1er septembre 1959 réglementant l'élection
des conseils communaux ;
- Le premier découpage communal été adopté
par le décret du 02 décembre 1959créant et énumérant
les communes urbaines et rurales du royaume. A l'origine le décret a créé 28
municipalités, 38 centres autonomes et 735 communes rurales. « l'objectif
essentiel visé par le premier découpage était de faire de la commune une
cellule économique et sociale à la base de l'architecture administrative »1(*) ;
- La première charte communale date
du 23 juin 1960. Cette loi a enregistré, certes une avancée
importante mais elle avait souffert d'importantes limites dont « la sphère
de compétence relativement contrainte de l'assemblée élue, l'institution d'un
exécutif bicéphale et des mécanismes de financement étroits2(*) » ;
- La constitution du 14 décembre 1962 a érigé
les provinces et les préfectures en collectivités locales ;
- Le statut de l'assemblée provinciale et préfectorale est
fixé par le dahir du12 septembre 1963,qui tout en
dotant cette collectivité d'un organe délibérant a attribué la responsabilité
de l'exécutif au représentant de l'Etat qui n'est autre que le gouverneur comme
l'a prévu l'article 95 de la constitution de 1962 ;
- La charte communal promulguée par dahir
portant loi n1-76-5833(*) du
30 septembre 1976 « est considérée, en effet, et à
juste titre, comme le véritable point de départ de la de la décentralisation au
Maroc4(*) »
a fondamentalement modifié le statut des communes et a marqué un tournant
important dans la gestion locale au Maroc. De très larges prérogatives ont été
attribuées pour la gestion des affaires locales. « Les vertus de cette
réforme aux yeux du législateur étaient de : permettre un partage
efficient des pouvoirs pour assouplir les procédures et répondre aux besoins grandissant
des citoyens en services de proximité ; constituer un cadre de collecte
d'information utiles au planificateur et aux investisseurs et susciter des
dynamiques de développement local à travers la gestion participative »5(*)
- Afin d'adapter la carte communale aux nouvelles réalités
géographiques, démographiques,économiques et sociales et en vu de rapprocher
l'administration du citoyen et d'élargir la participation, le découpage
communal a été revu et réformé par le décret n°2.92.468 du 30 juin
1992 ;
- Quant au découpage préfectoral et provincial, il a été
revu à plusieurs occasions. Les modifications apportées ont visé la
constitution d'unités territoriales de plus en plus réduites à même de
rapprocher l'Etat des citoyens, et de favoriser le développement économique et
social du territoire ;
- La constitution du 09octobre 1992 a enregistré
un saut qualitatif dans le construit démocratique du Maroc. En vue de compléter
et de parfaire l'édifice institutionnel du Royaume, celle-ci a érigé la région
de simple entité territoriale de planification économique et d'aménagement du
territoire en collectivité locale ;
- Le décret n°2-97-246 du 17 août a fixé le nombre des
régions, leurs appellations ; le chef-lieu de chaque région, son
ressort territorial et le nombre de conseillers à élire ;
- La promulgation de la loi 78-00 du 21 novembre
20027(*) portant une
nouvelle charte communale. La collectivité locale n'est plus un
atelier de la formation à la démocratie mais c'est une réalité qui a un rôle
très important à jouer surtout pour le développement économique et social.
- La promulgation de la loi 79 - 00 du 21novembre 2002
relative à l'organisation préfectorale et provinciale ;
Les collectivités locales sont selon la constitution de
1996, les régions, les préfectures et provinces et les communes (urbaines et
rurales). En cherchant à faire de la commune un noyau de base du progrès
économique, culturel et social, de la province une entité intermédiaire et de
la région un levier de développement territorial, les pouvoirs publics ont affecté
à celles-ci un ensemble de ressources financières susceptibles de leur
permettre d'assumer, pleinement, les différentes missions qui lui sont
confiées. « La démocratie locale, sans moyens, se désertifie et quand elle se
désertifie, elle se pervertie. Une démocratie sans moyens, c'est une démocratie
qui s'essouffle assez rapidement8(*) »
Le mouvement de décentralisation déclenché en 1960, consacré
en 1976 et consolidé en 1997 et 2002, a opéré plusieurs innovations visant le
renforcement de l'ancrage de la démocratie locale. A cet effet la sphère des
responsabilités communales a été largement étendue à de nouveaux champs de
compétences propres ou transférées.
Considérées comme la pierre angulaire de la
décentralisation, les ressources sont de deux natures différentes. L'une est
propre à la collectivité et se compose des impôts et taxes locales, produit du
patrimoine de la collectivité et les rémunérations perçues en contre parti des
services rendus au citoyen-usager. La seconde est externe à la collectivités et
se compose des transferts financiers de l'Etat et des autres personnes de droit
public, de l'emprunt qu'elle est autorisée à contracter, des fonds de concours,
des dons et legs et de ses participations aux capitaux des sociétés mixtes ou
aux établissements publics locaux.
L'aptitude des collectivités à assumer leurs rôles
classiques (qui se limite au rendement de service aux citoyens) et nouveaux qui
se rapporte au développement économique, se trouve affaiblie par les
déséquilibre spatiaux, la pression démographique, l'exode rural et la
croissance urbaine, qui ont orientés les attentes de la population vers une
diversification et un accroissement sans précédents. Ce qui met nos
collectivités face au défi de la performance qui se définit « comme la
capacité des entités décentralisés à satisfaire les besoins individuel et
collectifs des populations dont elles sont en charge dans les limites des
compétences légales et des moyens budgétaires à leurs disposition9(*).»
Ces difficultés sont amplifiées par le manque flagrant des
moyens financiers et humains.
Au niveau financier, les collectivités locales sont toujours
en dépendance financière vis-à-vis de l'Etat et n'arrivent encore à assurer
leur autonomie.
Les ressources propres sont d'une grande importance puisqu'elles
ont le privilège de nous renseigner sur l'importance de la collectivité locale,
sur le taux de son autonomie financière et sur l'effort déployé pour la
réalisation et la consolidation de cette autonomie.
Parmi les ressources propres, il existe les biens meubles et
immeubles des collectivités locales, qui constituent le support physique de
leur action économique.
Comme il est difficile d'imaginer une collectivité publique
sans ressources humaines, il est tout aussi difficile de concevoir des collectivités
décentralisées sans patrimoine, autrement dit sans ressources matérielles.
Comme les autres personnes publiques, les collectivités locales disposent de
biens qui leur permettent d'assurer leur mission.
C'est d'ailleurs souvent à travers l'importance du
patrimoine immobilier et foncier de la collectivité qu'on apprécie son degré
d'évolution ; cependant rentrent en considération également les mesures
que cette collectivité préconise quant à la gestion, la prestation, le
développement et la capacité de ce patrimoine à contribuer efficacement à son
essor économique et social10(*).
Si l'on admet ce point de vue, à savoir que le patrimoine
reflète l'image de santé économique de la collectivité locale, on ne peut en
même temps qu'être d'accord avec l'idée selon laquelle le patrimoine constitue
un facteur dynamisant du développement économiques des collectivités locales et
de leurs autonomies financière.
L'étude de ce sujet est fondamental d'un double point de
vue : théorique et pratique.
Le premier par l'identification des différents textes
régissant le patrimoine des collectivités locales ; le second, par voir de
prêt l'impacte de ces textes sur la réalité pour détecter l'apport des biens
dans l'évolution de la décentralisation voire dans la réalisation du
développement local.
Ainsi, la question centrale se présente comme suit :
Comment les biens des collectivités locales pourront servir
d'instrument au renforcement de la politique de la démocratie locale ?
Pour pouvoir répondre à cette question, nous proposons un
plan en deux parties :
Première partie : les biens des collectivités
locales pilier de la décentralisation.
Deuxième partie : l'exploitation des biens vers
le renforcement de la
décentralisation
Partie 1 : les biens des collectivités pilier de la
décentralisation
L'autonomie financière des collectivités locales est un
ressort essentiel de la démocratie locale. Elle peut se définir comme le
pouvoir pour les collectivités de disposer de moyens adéquats et suffisant pour
assumer l'ensemble des compétences qui leur sont confiées, d'en ajuster le
montant à l'évolution de leurs besoins et de préserver des marges de manoeuvre
satisfaisantes pour financer les actions mettant en oeuvre les politiques
locales.
C'est ainsi que s'est installée l'évidence d'une relation
transitive entre décentralisation et développement local, comme si l'une
engendrait l'autre, qui trouverait en elle l'instrument logique de sa
réalisation.
C'est bien par la disposition des ressources propres et
octroyées que peut le mieux s'affirmer l'autonomie financière des collectivités
décentralisées11(*).
C'est ainsi qu'il apparaît le rôle primordial des ressources
propres des collectivités locales et surtout de leur patrimoine, dans le
processus de décentralisation.
En l'espèce, les biens mobiliers et notamment immobiliers
doivent procurer des ressources importantes pour les budgets des entités
décentralisées et contribuer au renforcement de leurs politiques de
développement et à leurs autonomies financière, car cette dernière constitue un
enjeu principal de toute politique de décentralisation.
Les collectivités locales se trouvent au coeur du concept de
décentralisation. Le niveau et la nature de leurs compétences et de leurs
moyens de financement sont le support et le gage d'une réelle décentralisation12(*).
L'une des reproches principaux ayant été adressées au modèle
marocain de décentralisation, était la faiblesse des ressources financières
propres.
Une collectivité locale est nécessairement une personne
juridique13(*),
l'article premier de la charte communale énonce que « les communes sont
des collectivités territoriales de droit public dotées de la personnalité
morale et de l'autonomie financière »14(*)
On retrouve une formule parfaitement identique dans
l'article premier des chartes provinciale et régionale15(*).
Cette autonomie doit être à la fois juridique et financière.
L'autonomie juridique et l'indépendance financière sont les « frères
siamois » de toute décentralisation, car la reconnaissance de la
personnalité juridique serait dénuée de sens si la commune ne dispose pas de
moyens financiers permettant une réelle possibilité d'action.
Or, les communes se caractérisent par la faiblesse sinon la
quasi-inexistence des ressources financières propres16(*).
C'est bien par la disposition des ressources propres et
octroyées que peut le mieux s'affirmer l'autonomie financière des collectivités
locales, cette dernière traduit la capacité d'une personne physique ou morale à
générer, à disposer des ressources financières suffisantes et à les administrer
en toute liberté de manière à faire face à ses besoins, elle est la véritable
mesure de la décentralisation.
Les ressources financières des collectivités locales peuvent
se regrouper autour de quatre pôles :
- les ressources propres qui proviennent du patrimoine, de
la fiscalité et des taxes et redevances.
- Les ressources de transfert constituées par la part des
collectivités locales dans le produit de la TVA.
- Les ressources d'emprunt.
- Enfin les ressources extrabudgétaires tirées des comptes
spéciaux.
Il nous semble important dans le cadre de ce travail de
faire un aperçu sur les ressources propres autres que le patrimoine, qui
peuvent être source d'une autonomie financière et par conséquent un fondement
de la décentralisation.
Quelles sont les ressources propres des collectivités
locales ?
On va s traiter deux catégories de ressources : le
produit de la fiscalité locale et le produit des impôt locaux gérés par l'Etat
au profit des collectivités locales.
Sous-section1 : la fiscalité locale.
Il s'agit de :
A-les droits et taxes liés à l'immobilier :
L'aménagement urbain entraîne des charges dont la couverture
est assurée par la contribution des riverains et bénéficiaires des voies et
espaces aménagés.
Les diverses activités liées à la promotion immobilière et à
l'aménagement urbain doivent naturellement participer à l'effort de
développement communal.
Les taxes prévues dans ce domaine sont :
- la taxe d'édilité.
- La taxe sur les opérations de constructions.
- La taxe sur les opérations de lotissement.
- La taxe sur les opérations de morcellement.
- La taxe sur les terrains urbains non bâtis.
- La contribution des riverains aux dépenses d'équipement et
d'aménagement.
B-les droit et taxes sur les produits de consommation :
Il s'agit de :
- la taxe sur les débits de boissons.
- Les droits d'abattage.
- La surtaxe d'abattage au profit de la bienfaisance.
- Les droits perçus sur les marchés et lieux de vente
publics.
- La redevance sur les ventes dans les marchés de gros et
halles aux poissons.
- La taxe sur les eaux minérales et de table.
C-les droits inhérents à certains usages du domaine public.
L'usage et l'exploitation à titre privé de certaines parties
du domaine public constituent des ressources supplémentaires pour les
collectivités locales.
Les taxes et redevances prévues dans ce domaine sont :
- la taxe sur les colporteurs vendant sur la voie publique.
- La redevance sur les saillies situées sur le domaine
public communal.
- La redevance d'occupation temporaire du domaine public
communal pour un usage commercial industriel ou professionnel.
- La redevance d'occupation temporaire du domine public
communal par des biens meubles et immeubles liés à l'exercice d'un commerce,
d'une industrie ou d'une profession.
- La taxe sur la dégradation des chaussées.
- La taxe sur la vente de produit forestier.
- La taxe sur l'extraction des produits de carrières.
D- les droits occasionnés par certaines prestations
administratives :
La délivrance de certains documents administratifs
occasionne le paiement de taxes par l'administré. C'est le cas de :
-la taxe de légalisation des signatures et de certification
conforme des copies.
-les droits d'état civil.
- la surtaxe d'estampillage des tapis.
E- les droits relatifs à l'usage de véhicules :
Il s'agit de droits et taxes touchant à l'état ou au
fonctionnement des véhicules. Ces redevances s'articulent autour de :
- la taxe sur les permis de conduire.
- La taxe additionnelle à la taxe sur les contrats
d'assurance.
- La taxe de vérification des véhicules automobiles dont
l'age excède 5ans.
- Le droit du à la mise en fourrière.
- La taxe sur les motocyclettes dont le cylindre est égale
ou supérieure à 125m
- Les droits de stationnement sur les véhicules affectés à
un transport public de voyageurs.
F-les droits applicables aux activités de loisirs :
Ces taxes touchent plusieurs domaines allant des lieux de
restauration, des espaces de séjour aux activités de détente. Il s'agit
de :
- la taxe de séjour.
- La taxe pour fermetures tardives ou ouvertures matinales.
- La taxe sur les spectacles.
- La taxe sur les billets d'accès aux manifestations
sportives et aux piscines privées ouvertes au public.
- La taxe additionnelle à la redevance pour licence de pèche
en mer.
- La taxe sur les permis de chasse.
Sous-section2 : les ressources affectées :
Actuellement les impôt locaux se limitent à :
A-la taxe urbaine :
La taxe urbaine est un impôt très ancien qui fut institué au
Maroc en 1918 (dahir du 24juillet 1918) suite aux recommandations de la
conférence d'Algésiras. Cette taxe a fait l'objet d'un certains nombre
d'aménagements.
La taxe urbaine est un impôt direct qui s'applique aux
immeubles occupés par leurs propriétaires, lorsque ces immeubles sont situés à
l'intérieur des périmètres urbain, de leurs zones périphériques et dans les
centres délimités.
Elle s'applique également aux immeubles destinés à un usage
industriel y compris à leur matériel et aux terrains affectés à l'exploitation.
Certains immeubles bénéficient de l'exemption permanente de
la taxe en raison du statut juridique des propriétaires (Etat, collectivités
locales, habous) ou de la destination de l'immeuble (lieux du culte, hôpitaux,
établissement d'enseignement gratuit).
Les constructions nouvelles, les additions de constructions et
les machines et appareils nouvellement installés bénéficient d'une exemption
pendant une période de 5ans suivant celle de leur achèvement ou de leur
installation.
B- l'impôt des patentes :
L'impôt des patentes a été institué par le dahir du 9
Octobre 1920 dans le but de faire participer le secteur tertiaire aux dépenses
de l'Etat.
Il a été profondément remanié par le dahir du 30 décembre
1961, son tarif a été révisé en 1963 et en 1966 des centimes additionnels sont
prévus au profit du budget général de l'Etat.
La loi des finances pour l'année 1976 a supprimé la taxe
déterminée par personne employée qui constituait un élément de la patente.
A partir de 1990 le produit de cet impôt est affecté au
profit des communes.
L'impôt des patentes est un impôt direct, dû annuellement en
raison de l'exploitation d'une activité industrielle ; commerciale,
artisanale ou de profession libérale.
C'est un impôt qui est indiciaire, se basant sur des
critères préétablis pour appréhender des signes extérieurs de l'importance de
l'activité ou de la profession à taxer. Ces signes portent généralement
sur :
- la nature et les conditions d'exercice d'une profession.
- L'importance des éléments de production.
- La valeur locative des locaux et installations professionnelles
actualisées.
C'est enfin un impôt de type forfaitaire ne tenant compte ni
du niveau du chiffre d'affaire ni de celui du résultat de l'entreprise.
L'établissement de l'impôt s'opère selon la règle de
l'annualité, à partir d'un recensement constatant les faits au premier janvier
de l'année en cours18(*).
En réalité, le faible rendement de la fiscalité locale,
oblige les collectivités locales de chercher une autre ressource propre, chose
qui est perçus comme la condition d'une réelle autonomie d'action. Le
patrimoine local peut donc constituer une alternative qui peut compenser la
faiblesse des ressources fiscales
Comme il est difficile d'imaginer une collectivité publique
sans ressources humaines, il est tout aussi difficile de concevoir des
collectivités décentralisées sans patrimoine, autrement dit sans ressources
matérielles.
Comme les autres personnes publiques, les collectivités
locales disposent de biens qui leur permettent d'assurer leur mission.
C'est d'ailleurs souvent à travers l'importance du
patrimoine immobilier et foncier de la collectivité locale qu'on apprécie son
degré d'évolution ; cependant rentrent en considération également les
mesures que cette collectivités préconise quant à la gestion, la prestation, le
développement et la capacité de ce patrimoine à contribuer efficacement à son
essor économique et social.
Si l'on admet ce point de vue, à savoir que le patrimoine
reflète l'image de santé économique de la collectivité locale, on ne peut en
même temps qu'être d'accord avec l'idée selon laquelle le patrimoine constitue
un facteur dynamisant de l'action économique des collectivités locales dans le
cadre de leurs intervention19(*).
La mise en place de la politique de la décentralisation
nécessite la mobilisation de ressources humaines et financières importantes les
collectivités Locales disposent de ce fait d'une batterie de ressources
qu'elles mobilisent dans des proportions très variables d'une région à l'autre.
La valorisation du patrimoine des collectivités locales
répond à la préoccupation majeure et légitime des élus locaux, lors des
différents Colloques.
Par ailleurs, la composition du patrimoine dont disposent
les collectivités locales, obéit aux principes généraux du droit de la
domanialité administrative.
Au Maroc chaque collectivité est propriétaire de son
domaine. A ce titre on distingue le patrimoine des communes urbains et celui
des communes rurales.
Sous-section1: Les biens des communes urbaines
Sont régis par le dahir du 19 octobre1921, et par l'arrêté
viziriel du 31 décembre 1921déterminant le mode de gestion du domaine
municipal. En effet, si le législateur s'abstient de toute définition
générale ; il répartit ce patrimoine en domaine public et domaine
privé :
Le domaine municipal comprend tous les biens qui y ont été
formellement affectés. L'affectation formelle donc est exigée comme déterminant
pour la constitution du domaine public municipal, seulement la dite affectation
ne peut avoir lieu que par décret du 1er ministre, sur proposition du ministre
de l'intérieur et après délibération du conseil municipal et avis des ministres
des finances et des travaux publics20(*).
Ainsi et conformément aux dispositions de la loi, le domaine
public municipal peut comprendre les catégories des biens suivants :
-les rues ; chemins ; places jardins publics et
leurs équipements notamment les installations d'échange.
-les eaux destinées à l'alimentation de la ville et tous
leurs accessoires
-les cimetières autres que les cimetières musulmans et
israélites ; dans la mesure où ces derniers restent propriétés des
communautés de même religion.
Force est de constater donc, que le législateur a procédé à
une énumération des biens susceptibles de relever du domaine public municipal.
Cette énumération n'est ni limitative ni exhaustive laissant donc la porte
ouverte à une extension éventuelle de ce domaine.
Le dahir de 1921 définit le domaine privé municipal de
manière négative ; c'est dire tous les biens qui ne sont pas formellement
affectés au domaine public, font partie du domaine privé. Toutefois la loi
opère une subdivision de deux catégories de biens composant le domaine
privé :
-les immeubles ou bâtiment acquis ou construits aux frais
des municipalités pour être attribués à des service d intérêt municipal en vue
d'en tirer des revenus ;
-les parcelles nécessaires à la création de lotissements
urbains qui auront été cédées à titre onéreux aux municipalités par l'Etat sur
son domaine privé.
En plus, le domaine privé des municipalités peut comprendre
les immeubles qui, faisant partie du domaine de l'Etat sont affectés aux divers
services publics.
Sous-section2 : Patrimoine des communes
rurales :
Les biens des communes rurales sont régit par le dahir du 28
juin 195421(*)
est par le décret du 4 février 195822(*),
déterminant le mode de gestion du domaine des communes rurales.
A l'instar du patrimoine des municipalités, la loi distingue
pour les communes rurales entre le domaine public et le domaine privé :
Faisant référence au dahir de 1921relatif au domaine
municipal, le domaine public des communes rurales se compose de tous les biens
qui y ont été affectés, l'affectation est explicitée par les dispositions de
l'article 3du dahir de 1954 qui stipule : « peuvent être incorporés
dans ce domaine public à raison soit de leur affectation à l'usage public, soit
de leur utilisation pour le fonctionnement des services publics locaux ».
Cette affectation au domaine public s'effectue par décret du premier ministre,
pris après avis de ministre de l'intérieur et des chefs d'administrations
intéressés sur propositions des communes concernées. Ainsi la liste des biens
faisant partie du domaine public des communes rurales comporte trois catégories
de biens.
-les pistes, chemins, rues, places, jardins ou parcs
publics, installation d'éclairage, égouts ;
-les eaux destinées à l'alimentation humaine où à
l'abreuvement des troupeaux ainsi que les ouvrages destinés à cette
utilisation ;
-les immeubles tels que souks et leurs dépendances,
fondouks, abattoirs, monuments, bains parasiticides.
Suivant la même démarche du dahir de 1921 relatifs au
domaine municipal, le dahir de 1954 définit le domaine privé des communes
rurales comme celui qui comprend tous les biens qui ne sont pas affectés au
domaine public. Il ne donne pas même une énumération de quelques exemples
relevant de ce domaine, opération déjà faite pour le domaine public. Ceci pose
d'énormes difficultés au niveau du classement du patrimoine des communes
rurales.
constitution du domaine.
En l'espèce les biens des collectivités locales pour être
gérés doivent être constitués selon les règles et procédures prévues par les
lois et règlement pour une meilleur fructification de ces biens.
Par constitution de l'assiette foncière, nous entendons les
différentes modalités d introduction des biens dans le patrimoine des
collectivités locales.
Il s'agit, en fait, de voire comment l'administration, dans
le cadre de l'accomplissement de sa mission, accède à la propriété.
Cet aspect de la gestion intéresse de prime abord, les
questions relatives aux conditions d'acquisition des biens des collectivités
locales.
En l'espèce, on peut détecter une supériorité économique des
communes dans le système de décentralisation marocain : à l'exception des
communes, les autres collectivités locales ne dispose pas de véritables
produits domaniaux :c'est ainsi que , aussi bien les théoriciens que les
praticiens de la décentralisation sont d'accord sur le fait que le bilan de la
décentralisation provinciale est maigre voire foncièrement négatif23(*),
la décentralisation provinciale ou préfectorale est prédominés par l'aspect
administratif au détriment des préoccupations économique et sociales24(*).C'
est le cas aussi pour la région qui demeure malgré tout une collectivité locale
sans moyen structurels et humain.25(*)
Pour cette raison l'analyse sera axée principalement sur les
biens communaux.
Comme on a déjà mentionné le patrimoine communal aussi bien
urbain que rural est régi par un ensemble de textes législatifs et
règlementaires dont l'origine remonte à l'époque du protectorat.
Toutefois, il est à noté que si le législateur de l'époque a
procédé à la promulgation des textes réglementant le patrimoine communal urbain
dés les premiers années de l'instauration du régime de la protection en 1921,
il a fallu attendre plusieurs années jusqu'à la veille de l'indépendance en
1954 pour que les textes relatifs au patrimoine communal rural voient le jour.
Les collectivités locales disposent de deux voies pour
acquérir les biens nécessaires à la vie communale ; il s'agit des modes
d'acquisition empruntés du droit commun auquel elles agissent comme un
particulier en procédant à conclure des actes de droit civil ; ou bien des
modes d'acquisition exorbitants du droit commun ; dans ce cas, les
collectivités locales bénéficient de toutes les procédures d'acquisition en
vertu du dispositif du droit administratif.
Par ailleurs, le conseil communal est tenu de délibérer sur
tout acte destiné à acquérir un bien, dans les formes et conditions prévues par
la réglementation en vigueur. Pour les différents actes d'acquisition, la
commune est tenue d'acquitter les divers droits et textes de mutation,
néanmoins ; lorsque les acquisitions sont destinées à l'enseignement
public, à l'assistance et à l'hygiène sociale, ainsi qu'aux travaux d'urbanisme
ou aux constructions d'intérêt commun, elles sont exemptes de taxes26(*).
Sous-section1 : les modes d'acquisition empruntés du
droit commun
Les collectivités locales peuvent acquérir des biens sous
l'égide du droit commun à titre gratuit ou à titre onéreux
1-les dons et legs
Les dons et legs constituent le mode d'acquisition gratuit
le plus important.
Certes, son acceptation par le conseil communal peut
engendrer des charges pesant sur le budget communal ; cela peut
représenter un inconvénient financier pour la commune concernée.
A cet effet, la charte communale soumet à l'approbation du
ministre de l'intérieur les dons et legs comportant des charges ou une
affectation spéciale.
Le visa du ministre des finances et aussi exigée pour
l'acceptation des libéralités comportant charge (art 17du dahir portant loi N
1.76.584 du 30 septembre1976 relatif à l'organisation des finances des
collectivités locales et de leurs groupements.
2-la prescription acquisitive
Les collectivités locales peuvent exercer le droit de
prescription acquisitive pour s'approprier d'un bien meuble ou immeuble
conformément aux conditions prévues dans le droit civil, la collectivité peut
revendiquer sa propriété en prouvant qu'elle se comporte comme une propriétaire
du bien depuis un certain temps, et ayant une possession continue, paisible et
publique de la chose.
Ce sont toutes les acquisitions dans lesquelles la
collectivité locale est tenue de verser en argent ou en nature la contrepartie
du bien acquis.
1-les achats
La collectivité locale peut acheter comme toute personne du
droit privé ; toutefois, l'acquisition doit faire l'objet d'une
délibération de l'assemblée locale après avoir consulter les commissions
communales et la commission d'expertise27(*).
Pour être exécutoire, elle doit être également approuvée par le premier
ministre si la valeur de l'immeuble est supérieure à 15 000 DH, ou par le
ministre de l'intérieur si la valeur du bien est inférieure ou égale à ce
mentant. Le visa du ministre des finances est exigé dans la pratique bien
qu'aucun texte ne le prévoit.
2-les échanges :
La collectivité locale peut également procéder à l'échange
d'un bien immobilier avec une autre personne de droit public ou de droit
privé ; l'échange s'analyse en une double opération d'acquisition et
d'aliénation avec compensation des prix.
Pou procéder à l'échange ; elle doit faire une
expertise du bien qu'elle cède et de celui qu'elle acquiert pour savoir si
leurs valeurs sont bien analogues.
Cet opération doit d'abord faire l'objet d'une étude des
commissions communales surtout celle des finances et des budgets et la
commission du patrimoine si elle existe, avant sa soumission aux délibérations
du conseil concerné par ce procédé.
En vertu de l'article 8 du décret du 31decembre1921
déterminant le mode de gestion du domaine municipal, et selon l'article 9 du
dahir1954, pour être exécutoire, l'échange doit faire l'objet d'une approbation
du premier ministre pour les biens d'une valeur supérieure à 15 000DH,
pour les biens d'une valeur inférieures ; ils sont approuvés directement
par le ministre de l'intérieur lorsqu'ils sont effectués sans soulte ou s'ils
donnent lieu au paiement d'une soulte par la collectivité.
Il est à noter que l'allègement de la procédure d'échange
s'avère recommandée permettant aux élus de gérer les biens dans des conditions
facile ; il serait souhaitable donc d'attribuer l'approbation d'échange
des biens au gouverneur pour les opérations dont la somme n'excède pas 2,5 millions
de DH après visa du receveur des finances et maintenir l'approbation au niveau
central si le mentant dépasse cette valeur28(*).
3-la préemption :
Il s'agit d'un droit qui permet à son titulaire d'acquérir
par priorité un bien mis en vente par son propriétaire29(*).
Au Maroc, le droit de préemption est introduit dans la
législation foncière en 1915 par le dahir du 2juin1915.
Pour permettre l'exercice du droit de préemption, la
procédure exige que tout propriétaire voulant aliéner un ou plusieurs immeubles,
doit en faire la déclaration préalable auprès du titulaire du droit de
préemption, indiquant le prix et les conditions de l'aliénation projetée
.
L'exercice de ce droit contribue à constituer des réserves
foncières pour les collectivités locales ; moins coûteuses par rapport à
l'expropriation pour utilité publique ; ainsi on peut dire qu'il s'agit
d'un instrument efficace de la maîtrise foncière30(*).
Sous-section2 : les modes d'acquisition exorbitants
du droit commun
Les collectivités locales peuvent aussi acquérir son domaine
conformément au droit administratif de façon gratuite ou de façon onéreuse,
elles agissent à cet égard comme personne de droit public pour constituer son
domaine.
Les acquisitions gratuites exorbitantes du droit commun se
traduisent soit par les cessions gratuites sur le domaine de l'Etat, ou par les
cessions gratuites sur les terrains privés.
1-les cessions gratuites sur le domaine de l'Etat :
Pour permettre à la Commune de se constituer une assiette
foncière propre ; L'Etat, lui cède gratuitement sur son domaine aussi bien
public que privé les biens constituant des services publics communaux, ainsi
que ceux affectés a ceux-ci.
En effet, les textes de1921 et de1954 sont très clairs à ce
niveau dans l'article 8et6.
Les cessions gratuites faites par l'Etat aux communes sont
donc destinées à constituer les services publics locaux de façon générale, où à
former le domaine de maisons communales et de cimetières31(*).
Ces biens fonciers appartenant à l'Etat et ses démembrement
se trouve surtout dans les grandes agglomérations urbaines32(*);
on été estimés à travers une enquête réalisée en1990 par l'agence foncière, à
108,549 hectares.
La répartition de ce patrimoine est désignée ainsi qu'il
suit :
-domaine privé des provinces 487ha
-domaine privé des communes 1691ha
Le dernier recensement effectué en 1993 par l'agence
foncière nationale évalue le patrimoine foncier à l'échelle locale à 10850 ha,
repartis ainsi qu'il suit :
-domaines privé des provinces 1975 ha
-domaine privé des communes 8 875 ha
On remarque que ces biens peuvent constituer une dotation
initiale appréciable enrichissant le patrimoine des collectivités locales
notamment celles pauvres.
Cependant, la procédure de transfert de ces terrains reste
parmi les plus compliquées en droit marocain ; en effet, une transaction
de ce genre doit suivre un circuit complexe d'autorités et de formalités
quasi-dissuasif : délibération du conseil communal, avis de l'autorité
locales, approbation de l'autorité de tutelle, du ministère gestionnaire, du
secrétariat général du gouvernement, formalisation par décret et publication au
bulletin officiel. Il se passe ainsi plusieurs mois voire des années avant
qu'une telle opération n'aboutissent à achever son parcours procédural.
Il existe en outre, des procédures spéciales encore plus
compliqués régissant le transfert de certains domaines. Il en est ainsi des
terres habous qui nécessitent pour leur transfert un dahir royal ou des terres
collectives qui nécessite de leur part, l'accord du «Naib» de la collectivité
ethnique et l'approbation du conseil de tutelle de la collectivité en question33(*).
2-les cessions gratuites sur les terrains privés :
Dans certains cas, la collectivité locale peut obtenir de
certains détenteurs de sol des parcelles de terrain sans qu'elle ait à leur
verser une contrepartie.
Cette catégorie consiste essentiellement en des
contributions que les riverains des voies publiques projetées dans le cadre
d'un arrêté d'alignement sont tenus de faire par la réalisation de ces voies.
Il y'a lieu de signaler aussi, que les cessions gratuites
sur les propriétés privées au Maroc ont le caractère de simple contribution et
ne concerne que la création des voies publiques et ne peuvent être demandée
qu'à l'occasion de construction ou de lotissement. Elles représentent ainsi un
apport très important pour les communes où l'urbanisme et les lotissements
prennent une ampleur assez importante34(*).
Celles ci se traduisent par l'expropriation pour cause
d'utilité publique, il s'agit d'un mode d'acquisition forcé.
On peut la définir comme Un procédé juridique qui permet à
la puissance publique d'entrer en Possession d'un bien immobilier appartenant à
une personne privé35(*).
En effet, l'acquisition par expropriation ne peut se
concevoir que si l'administration entend réaliser un projet d'utilité publique
qui doit être déclarée officiellement par voie de décret, ce qui engage
l'expropriant à utiliser le bien exproprié conformément à l'opération prévue
dans l'acte déclarant l'utilité publique.
Aujourd'hui, c'est le dahir de 1982 qui fixe les règles et
les conditions de l'exercice de l'expropriation pour cause d'utilité publique.
Les collectivités locales peuvent recourir à titre
exceptionnel pour acquérir des biens immobiliers, ou pour maîtriser le foncier
en matière d'urbanisme.
Le nombre des opérations d'expropriation, aussi bien que les
superficies entreprises par les collectivités locales notamment les communes,
est minimes si l'on considère l'importance qui incombe à ces entités36(*).
On a marqué en 2007 que le total des terrains expropriés ne dépasse pas 440
143 m² répartie entre provinces et préfectures37(*) ;
cela peut être justifiée par la complexité et la lenteur de la procédure de
l'expropriation, le coût élevé de l'opération de l'expropriation qui constitue
souvent une contrainte financière qui pèse sur le budget de la collectivité
expropriante.
Après la constitution du domaine, les autorités locales doivent
prendre toutes les mesures nécessaires pour la sauvegarde de son domaine.
Le domaine public communal à l'égard du domaine de l'Etat,
constitue incontestablement ; un objet d'animation de la vie publique, sa
protection vise en premier lieu d'empêcher un mouvement désordonné qui risque
d'engourdir l'activité publique des usagers, et à maintenir les biens en bons
état de viabilité38(*).
Cette responsabilité incombe donc au conseil élu qui doit
prendre toutes les mesures nécessaires pour la conservation et le maintien de
son domaine contre tout empiétement ou dégradation, il dispose donc de
différents moyens pour intervenir afin d'accomplir sa mission dans ce cadre.
Sous-section1: la délimitation du domaine communal :
La délimitation domaniale peut être définit comme le procédé
administratif qui permet de fixer les limites des biens appartenant aux
collectivités publiques39(*) .elle
constitue une prérogative de puissance publique dans la mesure où l'administration
détermine unilatéralement les limites de son domaine.
A ce titre, les collectivités locales sont soumises aux
mêmes règles quant à la délimitation domaniale.
En effet, conformément aux dispositions de l'article 5 du
dahir de 1954 sur le domaine des communes rurales, la délimitation des
dépendances du domaine public peut être effectuée conformément aux règles
prévues par l'article 7 du dahir du 1 Juilet1914 sur le domaine public de
l'Etat, et par l'article 2 du dahir du 30 juillet1952 sur ou par l'article 10
du dahir du 1 Août 1925sur le régime des eaux.
Cela concerne la délimitation du domaine public, quant au
domaine privé, il est également délimité selon des conditions différentes qu'à
celles du domaine privé
A- la délimitation du domaine public :
Faisant référence à l'article 5 du dahir du 25 juin 1954 sur
le domaine des communes rurales ; le domaine public communal comme celui
de l'Etat, la délimitation s'opère sur la base d'une procédure générale et
d'une procédure spéciale.
1- la procédure générale :
Cette procédure est prévue par l'article 7 du dahir du 1
juillet1914 sur le domaine de l'Etat, elle concerne aussi bien le domaine
public naturel que le domaine public artificiel, avec la seule différence que
dans le cas de la délimitation du domaine naturel, l'administration ne dispose
que d'un pouvoir lié dans le mesure où le législateur pose avec précision les
limites à respecter, alors que dans la délimitation du domaine artificiel,
l'administration retrouve une large liberté d'action ;elle est seule juge
de l'opportunité de l'opération.
Les limites du domaine public sont fixées selon l'article du
dahir précité « par arrêté viziriel rendu après enquête, sur proposition
du directeur général des finances ».
Cette enquête est entourée d'une grande publicité dont le
but et de permettre aux tiers de présenter éventuellement leurs observations,
et de faire valoir leurs droits dans un délai de six mois.
L'administration consigne dans un sommier, tous les droits
revendiqués, et qu'elle a acceptés, ainsi que les droits reconnus par
l'autorité judiciaire, et signalé dans le délai imparti.
A l'expiration du délai de six mois ; les réclamations
sont irrecevables, et la délimitation devient définitive.
Cette procédure vise donc la fixation des limites du domaine
public, afin d'éviter d'éventuels problèmes avec les riverains de ce domaine.
2-les procédures spéciales :
Ces procédures concernent les voies publiques, et les cours
d'eaux.
-la délimitation des voies publiques :
En vertu de l'article2 et 3 du dahir de 1952 sur
l'urbanisme, on prévoit deux procédures spéciales de la délimitation de la voie
publique à savoir la reconnaissance des voies publiques et d'alignement. La
première ne fait que confirmer la voie et fixer ses limites sans pouvoir les modifier,
par contre la seconde permet soit de modifier une voie qui existe déjà, soit de
créer une voie nouvelle.
&-la reconnaissance des voies publique :
Elle permet à la collectivité locale de porter confirmation
du domaine public et fixation de ses limites.
C'est une décision qui ne peut consacrer le caractère
domaniale d'une voie déjà existante, et le juge a eu l'occasion de le confirmer
dans sa décision le 24 novembre 1983, où il a précisé sur la base des
dispositions du dahir du 16 avril 1914, que les arrêtés de reconnaissances ne
font que consacrer le caractère préexistant de domanialité que présentent des
voies ressortissant d'ores et déjà au domaine public40(*).
&-l'alignement :
L'alignement est une procédure qui permet à l'administration
d'ouvrir une voie publique nouvelle, d'élargir ou de redresser les voies
publiques existantes, ou de déclasser totalement ou partiellement les voies
publiques.
La nouvelle loi 12-90 relative à l'urbanisme reconnaît aux
présidents des conseils communaux, après délibération desdits conseils, le
droit de décider par arrêté la création des voies communales, places et parking
publics communaux, la modification de leur largeur, ou de leur tracé ou leur
suppression totale ou partielle. Ces arrêtés sont assortis d'un plan graphique
indiquant les limites de ladite voirie (article 34).
Ces arrêtés peuvent également valoir acte de cessibilité des
terrains nécessaires à la réalisation des opérations qu'ils fixent.
En effet, les propriétaires frappés de cessibilité doivent
donc y être désignés avec la mention de leur consistance, leur superficie, et
le nom des propriétaires présumés41(*).
Jusqu'en 1960, cette procédure était prévue que pour les
agglomérations urbaines, cette extension est due essentiellement aux
nécessitées de l'urbanisme, et elle présente l'avantage de rétablir en cette
matière l'équilibre entre commune urbaine et commune rurale.
-la délimitation des cours d'eaux :
Le domaine aquatique est délimité conformément aux
dispositions de l'article 10du dahir du 1 août de 1925 sur les régimes des
eaux ; or, cet article annonce un arrêté viziriel qui doit déterminer les
formes dans lesquelles la délimitation des cours d'eaux doit se faire.
Cette opération est confiée à une commission spéciale qui se
compose d'un représentant du ministère d'équipement, un représentant de
l'autorité du contrôle ; le représentant des domaines, des eaux et forets,
ou le représentant de l'agence foncière peut participer aussi à cette
commission.
La commission chargée de l'opération dresse un procès verbal
de délimitation des cours d'eaux après une enquête publiée au bulletin
officiel.
Les démarches effectues par la commission sont homologuées
par arrêté auquel sont annexés un exemplaire du plan définitif et un exemplaire
du procès verbal.
Le dahir de 1914 ne fait nullement allusion au domaine
privé, quant aux textes de 1921 et de 1954, ils ne font que définir le domaine
privé communal ; Pour ce qui est de la délimitation de cette catégorie des
biens, seul le dahir du 3 Janvier 1916 en détermine la procédure de
délimitation du domaine privé de l'Etat, celle-ci est à peu prés similaire de
celle du domaine public.
Le domaine privé communal est soumis en conséquence, à la
même procédure de délimitation qui concerne le domaine privé national.
Contrairement à la procédure de délimitation du domaine
privé en France qui s'opère conformément aux règles de droit privé42(*) ;
le domaine privé au Maroc est délimité selon une procédure purement
administrative.
Cette procédure est établie par une commission se compose
d'un représentant de l'autorité de tutelle, d'un agent des eaux et forets pour
le domaine forestier, d'un contrôleur des domaines, du caïd, et s'il y'a lieu
deux adouls.
L'ouverture des opérations est fixée par arrêté ministériel
sur demande de l'administration faisant connaître l'immeuble à délimiter, ainsi
tous les renseignements qu'elle s'y rapporte (nom, emplacement, superficie
etc...).
Apres la publication d'homologation de l'arrêté de délimitation
au bulletin officiel, qui suit l'ouverture des opérations ; l'état
juridique de l'immeuble délimité est fixé de manière définitive, l'immeuble
délimité tombe sur le coup de la réglementation régissant le domaine privé.
Sous-section2 : l'immatriculation des biens des
collectivités locales :
Le régime de l'immatriculation foncière est établi au Maroc
par le dahir du 12 aout1913 relatif à l'immatriculation des immeubles.
Elle peut être définie comme « un régime de publicité
foncière réelle qui consiste à :
1) Immatriculer sur des registres spéciaux appelés: «Livres
Fonciers », chaque immeuble nettement délimité sur le terrain, sous un nom et
un numéro d'ordre particuliers, ensuite d'une procédure spéciale de purge
donnant lieu à l'établissement d'un titre foncier comportant toutes les
déterminations juridiques et topographiques propres à préciser exactement et
définitivement les droits de son propriétaire, ainsi que les droits réels ou
charges foncières grevant le dit immeuble;
2) inscrire sur le titre foncier ainsi établi, toute constitution, transmission, modification, déclaration ou extinction de droits ou charges foncières relatives à l'immeuble qui en fait l'objet. »
2) inscrire sur le titre foncier ainsi établi, toute constitution, transmission, modification, déclaration ou extinction de droits ou charges foncières relatives à l'immeuble qui en fait l'objet. »
En effet, l'immatriculation constitue un outil fiable pour
les collectivités locales qui vise d'assurer sur le plan juridique et
topographique une transparence totale, et une sécurité absolue des transactions
immobilières.
Elle se déroule autour de trois étapes essentielles,
sont : la réquisition, le bornage, et la publication.
Cette étape consiste à déposer le dossier de réquisition à
la conservation foncière ; cette réquisition doit contenir un certains
nombre de renseignements ; à cet égard, le dossier déposé par la
collectivité intéressée par le procédé doit contenir ; le statut complet
de la circonscription, la description et l'emplacement de l'immeuble,
l'affirmation de la possession, et les droits réels existant sur l'immeuble.
A la réception de la réquisition et des pièces
justificatives, le service extérieur de l'agence foncière opère un contrôle de
leur exhaustivité ; en cas de validité du dossier de réquisition, le
cadastre procède au repérage préalable de la propriété, pour délimiter sur une
« mappe », et en délivre un bulletin de localisation au
requièrent ; cela vaut admission de la réquisition.
Le service du cadastre est saisi des opérations de bornage à
effectuer par l'envoi qui lui est fait par le conservateur dès la publication
de l'extrait de la réquisition d'immatriculation au bulletin officiel.
Il procède à l'inscription de tous les renseignements utiles
contenus dans l'extrait en les reportant sur les « mappes » de repérages et les
cartes.
Le programme de bornage est adressé par la suite au
conservateur qui assure l'envoi de convocation aux requérants, aux riverains
désignés dans les réquisitions, aux titulaires de droits réels, aux personnes
ayant déclaré vouloir intervenir soit comme opposants, soit comme simples
assistants. Le conservateur avise également les autorités locales du programme
de bornage, pour assurer l'affichage en divers lieux, des extraits des
réquisitions et des avis de bornage.
A la date et à l'heure du bornage fixée, le géomètre désigné
se déplace sur les lieux, il doit assurer la fixation matérielle des limites et
enquête sur la consistance juridique de l'immeuble.
La publicité foncière a pour objet de déterminer avec
précision et dans une large mesure de consolider la situation juridique des
immeubles et le patrimoine immobilier des personnes. Elle est indispensable à
la sécurité tant des transactions concernant ces biens que du crédit garanti
par les mêmes biens.
Elle est également une formalité administrative destinée à
faire connaître à toutes personnes intéressées, la situation juridique d'un
bien immobilier (nature des actes de transfert de propriété, servitudes
affectant les immeubles, hypothèques...).
La publication de la décision d'immatriculation a lieu,
après la réception du procès verbal de bornage à la conservation et se fait par
publication au bulletin officiel d'un avis de clôture de bornage» au moyen
duquel le public est informé; à l'expiration d'un délai de deux mois à compter
de l'insertion au bulletin officiel, aucune opposition n'est plus recevable.
Il faut signaler dans ce sens que la décision
d'immatriculation, est définitive, inattaquable, et non motivée ; elle
purge tout les droits non révélés au cours de la procédure, et reconnaît
uniquement ceux qui s'y sont révélés.
Ainsi, on peut noter que la procédure d'immatriculation au
Maroc, est essentiellement administrative elle sert à fortifier la valeur
juridique de la propriété, elle permet aux assemblés décentralisées de
souscrire des crédits nécessaires à la gestion et la participation dans le
développement local.
Cependant ; selon les données de l'Agence Nationale de
la conservation Foncière du Cadastre et de Cartographie (ANFCC), le taux
d'immatriculation dans le milieu périurbain n'excède pas 70%, et dans le milieu
rural, plus de 85% des terrains ne sont pas immatriculés43(*).
En effet, l'immatriculation des biens de l'administration se
heurte à nos jours, encore à l'insuffisance des moyens financiers pour couvrir
les frais générés par cette opération ;on peut citer à ce niveau est le
plan quinquennal 1999/2003 qui a été adopter dans le cadre d'un programme
spécial visant à mobiliser les moyens de l'Etat et ceux des collectivités territoriales,
notamment en exonérant à titre exceptionnel des droits d'enregistrement et
d'immatriculation, les collectivités concernées par ce programme44(*).
Sous-section3 : le rôle de la police administrative
dans la
Conservation des biens des collectivités locales
Pour les uns ; police de la conservation du domaine
public signifie les pouvoirs qui appartiennent à certaines autorités
administratives de prendre des règlements de police (assortis de sanctions
pénales) en vue d'assurer le maintien de certaines dépendances du domaine45(*).
Pour d'autres ; il s'agit des mesures que les agents
publics prennent à l'égard de l'usage commun ordinaires des voies publiques,
pour réglementer, limiter cet usage dans l'intention de la protection des voies46(*).
Ces deux définitions posent la question sur le fondement
juridique de la police administrative, ainsi, l'ambiguïté de l'expression
elle-même.
A vrai dire, cela n'a jamais fait l'objet d'une étude
approfondie par la doctrine, chose qui explique la difficulté d'en donner une
définition précise de la police administrative.
Selon l'article 44 de la loi 78-00 portant charte communale,
il est reconnu au conseil communal d'exercer son pouvoir de police
administrative. Ce pouvoir constitue donc, un outil crucial en matière de
protection du patrimoine communal ; il s'exerce à titre préventif, ou à
titre répressif :
Cette intervention se traduit par l'entretien des biens
publics ; le conseil élu doit voter le budget prévu pour cet entretien,
son président assurera son exécution.
Il est utile à noter aussi, que l'entretien des bâtiments et
des ouvrages publics communaux constitue une dépense obligatoire, énonciative à
l'article 22 du dahir de 1976 de la charte communale.
La sanction du défaut de l'entretien ou de son insuffisance
engendre la responsabilité de l'administration, chargée du maintien de son
domaine dans de bonnes conditions d'usage.
Les administrés utilisateurs de ces biens ne peuvent
prétendre la réparation du préjudice causé par leur défaut d'entretien que si
l'usage qu'ils en font est conforme à l'affectation.
L'opinion publique faisant à son tour, encore une fois état
de l'insuffisance de l'entretien et de ses conséquences, s'indigne à travers la
presse écrite, du manque d'infractions et du mauvais état des équipements
collectifs qui demeure flagrant47(*).
L'administration doit protéger ses biens contre tout
empiétement ou occupation illicite, ainsi contre toute sorte de violation
effectuée sur le domaine public ou privé. Elle intervient de façon répressive
pour poursuivre ses violations.
En fait, ces poursuites pour infraction contiennent un
caractère pénal ; elles sont engagées sur la base d'un procès verbal,
établi soit par des agents assermentés relevant de l'autorité locale, soit par
des agents de la police judiciaire.
Lorsque le régime répressif ne permet pas de protéger le
domaine public, ou lorsque l'administration de délaisser la condamnation ;
d'autres voies judiciaires pourront garantir le droit de propriété de la
collectivité locale. Le juge administratif pourra donc contribuer également,
dans une certaine mesure à régler les litiges qui opposent l'Etat bien que les
collectivités décentralisées aux occupants irréguliers sur son domaine, ainsi,
le fait que les biens soient propriété de l'administration et soient voués à
l'utilité publique, ne se contredit pas avec leur soumissions à la juridiction
de droit privé, pour entamer l'action possessoire de ses biens, ou même pour la
revendication de leur propriété.
Tout au long de cette partie, nous avons lu et analysé, dans
un premier chapitre la structure des moyens matériels dont dispose les
collectivités locales, ainsi on a pu constater le rôle que peut jouer le
patrimoine de ces collectivités pour remédier au carence de la fiscalité
locale, ce qui peut constituer une alternatif que les dirigent des
collectivités doivent en profiter.
Dans le second chapitre nous avons traité le régime
juridique en matière de la constitution des biens des collectivités locale, on
a pu toucher l'importance de la constitution du domaine dans toute politique
visant la prolifération des ressources des collectivités locale et par conséquent
de la réalisation du développement tant souhaiter pour nos collectivités
décentralisées.
Alors qu'en est il de l'exploitation des biens des
collectivités locales ?
de la décentralisation
La décentralisation est un thème qui ne cesse de susciter un
intérêt toujours plus grand dans les pays développés mais plus particulièrement
dans les pays en voie de développement.
La récurrence du thème dans les débat et les discours montre
la part importante qu'occupe la décentralisation comme principe d'organisation
de l'administration et comme procédé de rationalisation des rapport entre
l'Etat et les collectivités locales.
Cet intérêt de la décentralisation est également lié aux
vertus qu'on lui prête, notamment l'autonomie qu'elle préfigure dans la gestion
des affaires locales.
L'intérêt est plus grand dans les pays en développement ou
elle apparaît tour à tour comme un moyen d'intégration économique et social de
démocratisation, de prise en compte de la diversité des territoires et des
populations et de rapprochement de l'administration de citoyens.
La décentralisation bénéficie ainsi d'une forte légitimité
d'autant qu'elle est l'un des rares thèmes qui comporte l'adhésion des pouvoirs
publics et celle des différents acteurs politiques, économiques et sociaux.
Tous s'accordent à dénoncer les effets négatifs d'un centralisme envahissant
aux quels ils imputent souvent les échecs des politiques publiques et y voient
les causes de la crise des Etats dans bon nombre de pays en développement48(*).
La disposition de la personnalité morale permet aux
collectivités locales d'être titulaire de droit divers notamment celui de la
propriété. Il en résulte une pleine compétence de gestion de leurs biens. Or
ceux-ci, bien exploités, peuvent être rentables.
C'est ainsi que l'épanouissement d'une collectivité locale
est souvent évalué à l'étendu de son patrimoine immobilier et foncier ainsi
qu'aux mesures que cette collectivité préconise quand à sa gestion, sa
protection, son développement et sa capacité de contribuer efficacement à son
essor économique et sociale.49(*)
En l'espèce, en France, depuis le milieu du Xeres siècle a
été consacré l'idée selon laquelle le domaine est une richesse à exploiter, un
patrimoine, une propriété public.
En réalité, la gestion du domaine des collectivités locales
présente une grande complexité et nécessite des compétences particulières. La
situation financière assez délicate que vivent la majorité des collectivités
locales favorise la difficulté. Le contexte de gestion du patrimoine des
collectivités décentralisées dévoile, en effet, l'existence d'une complexité
juridique qui s'est traduite souvent par une archaïque gestion de cette
ressource, on doit donc poser la question : quel sont les outils
nécessaire à la gestion du patrimoine des collectivités locales?
du patrimoine des collectivités locales :
Comme toute personne morale, la collectivité locale possède
un patrimoine mobilier et immobilier diversifié qui sert de support matériel à
toutes les activités entreprises par les élus locaux.
En outre, les biens mobiliers et notamment immobiliers
doivent procurer des ressources importantes pour les budgets des entités
décentralisées et contribuer donc au renforcement de leurs autonomies
financière, et de leur développement économique.
Malheureusement, force et de constater que le produit des
ressources patrimoniales est faible, voire négligeable par rapport au volume global
des ressources locales. Cette constations résulte de la lecture des
statistiques officielles et de l examen des budgets des différentes communes
urbaines et rurales.
Pour exploiter d'une façon rationnelle le patrimoine des
collectivités locales, il faut que les élus locaux aient une connaissance aussi
complète et exhaustive que possible de leurs biens mobilier et immobilier et
puissent disposer des outils nécessaires à la bonne gestion du patrimoine et à
son exploitation productive, à savoir :
- le recensement détaillé des biens et leur classement
-la tenue du sommier de consistance et d autre document de
travail notamment le fichier « exploitation ».50(*)
Par ailleurs, les élus locaux doivent choisir le mode d
exploitation adéquat et adapté à chaque bien immobilier, rendre le domaine
communal productif en procédant à des adaptations des prix et des redevances
avec la valeur des biens cédés, donnés en gérance ou exploités en concession ou
en régie.
De même, il est à noter que les collectivités locales ont
toujours accordé à la construction de bâtiments et à la réalisation des
équipements une grande importance au détriment, dans la plupart des cas, de
l'entretien du patrimoine immobilier existant. Or si construire un immeuble à
long terme est une chose très importante, le défaut d'entretien du patrimoine
immobilier existant risque de provoquer son vieillissement rapide et d'accroître
le coût de maintenance et d'exploitation. La construction d'immeubles nouveaux
et l'entretien de ceux existants constituent deux actions qui doivent être
menés en parallèle afin d'assurer une meilleur rentabilité de l'exploitation du
patrimoine de la collectivité locale.
A l'appui de ce qui précède, nous essayerons d'illustrer la
pratique des tenues des sommiers de consistances. En quoi consiste cette
pratique ?et, est-elle respectée par les responsables du domaine
communal ?
d'origine réglementaire.
La tenue des sommiers de consistance est une règle qui a été
institué peu de temps après le premier texte relatif au domaine municipal.
Ainsi, en décembre 192151(*),
soit deux mois après le Dahir du 19 octobre 1921, un arrête viziriel est-il
venu réglementer le mode de gestion du domaine municipal.
Avant d'énoncer les règles de gestion de ce domaine, ce
texte édicte une règle qui devait, si elle était respectée, faciliter la
connaissance de tous les biens composant le domaine d'une commune.
L'article premier de ce texte dispose : « les
bines faisant partie du domaine public et du domaine privé municipal font
l'objet d'une prise en charge à un sommier spécial dit sommier de consistance
du domaine municipal... »
Ce sommier doit, selon ce texte, mentionner pour chaque bien
la nature, l'origine, le titre de propriété, la date d'entrée au domaine
municipal, ainsi que la contenance et la situation.
Il doit également porter mention des ventes, échanges ou
lotissement, et, il doit être divisé en deux parties, l'une réservée au domaine
public, l'autre au domaine privé.
Cette pratique qui ne concernait au début que le domaine
municipal, a été étendu en 195952(*) au
domaine des communes rurales.
En effet l'article premier de 1959 relatif à la gestion du
domaine des communes rurales reprend intégralement l'article premier du texte
du 31décembre 1921.
Cette règle applicable donc au domaine communal en général a
été édictée dans le but, d'une part, de permettre au communes de maîtriser
leurs domaines en ayant à leur portée un instrument pratique réunissant tous
les renseignements relatifs aux biens des communes, ce qui aurait eu pour effet
de faciliter la tache des équipes successives chargées de gérer ce patrimoine,
et d'autre part, de permettre la connaissance précise de la consistance
matérielle du domaine communal et par la même permettre à l'autorité de tutelle
d'exercer un contrôle effectif sur les opérations se rapportant aux domaine des
communes.
En somme, les sommiers de consistance sont des instruments
efficaces à même de donner une idée réelle de la consistance matérielle du
domaine communal, à condition, toutefois qu'ils soient correctement et
régulièrement servis.
Or, il est constaté dans les faits que les dispositions
réglementaires relatives à la tenue de ces sommiers sont très mal respectées.
En dépit de l'ancienneté de cette règle, de son utilité
certaine et de l'insistance de l'autorité de tutelle sur son application, elle
reste très mal appliquée dans certains cas et très peu respectée voir même
ignorer dans d'autres.
En effets les faits prouvent que les sommiers de
consistances sont dans beaucoup de cas absents des services communaux chargés
des domaines et quand ces documents existent, ils sont en général très mal
tenus et pratiquement inutilisables.
Ayant constaté cela, le ministère de l'Intérieur (division
du patrimoine des collectivités locales) a déployé des efforts considérables
pour sensibiliser les responsable du domaine communal quant à l'importance de
cette règle pour la connaissance, la maîtrise et la gestion du domaine,
notamment en dressant à plusieurs reprises des circulaire rappelant les
dispositions relatives à la tenue des sommiers de consistance.
Des inspections ont été régulièrement effectuées dans les
communes où ce problème ce pose avec acuité, et elles ont toujours confirmé les
lacunes et les insuffisances dans ce domaine.
L'autorité de tutelle a par ailleurs ordonné que ces
sommiers soient soumis régulièrement à un visa de conformité.
A cette fin, les municipalités et les centres autonomes sont
tenus de faire parvenir leurs sommiers de consistance à la division du
patrimoine des collectivités locales du ministère de l'intérieur deux fois par
an, quant aux communes rurales, elles sont également tenues de transmettre
leurs sommiers une fois par an à la division des collectivités locales de la
province concernée.
Le fait d'exiger que ces documents soient régulièrement soumis
à un visa de conformité devait, en principe, inciter les communes non seulement
à tenir des sommiers de consistance, mais à les annoter correctement et
régulièrement, mais il n'en est rien.
Les documents parvenus à la division du patrimoine étaient
très peu nombreux, et, n'avait rien d'un sommier de consistance.
En plus des circulaires et séminaires, le ministère de
l'intérieur dépêche régulièrement des commissions auprès des communes. Ces
commissions examinent les problèmes sur place avec les élus communaux et
proposent conseils et explications.
Mais en dépit de tous les efforts déployés par ce
département, certaines communes continuent à ne pas avoir de sommiers et
d'autres tiennent des sommiers inutilisables et non conformes aux exemplaires
diffusés par le ministère.
Par ailleurs, il a été constaté que parmi les sommiers
visés, certains n'opèrent aucune distinction entre les biens relevant du
domaine public et ceux relevant du domaine privé, d'autre ne comporte ni
l'origine des biens, ni les procédés par lesquels ils ont été acquis, ni leur
date d'entrée dans le domaine communal, d'autres encore, mentionnent les biens
relevant du domaine public dans la partie réservée au domaine privé et
inversement.
La mauvaise tenue des sommiers de consistance, pour ne pas
dire leur absence, est donc quasi générale et se traduit par une difficulté
toujours croissante à connaître avec précision la consistance matérielle du
domaine communal.
Ainsi donc le domaine communal est d'une part, constitué en
grande partie de biens qui n'appartiennent pas réellement aux communes en
raison de leur situation juridique qui reste à apurer et, d'autre part, ces
biens sont très mal connus en raison de la mauvaise tenue des sommiers de
consistance.
Ces deux facteurs conjugués avec d'autre problèmes non moins
importants, notamment, le problème de la délimitation fait que la situation de
fait où reste confiné le domaine communal rentre en conflit avec la
réglementation applicable en matière de domanialité communale et empêche les
communes de passer du stade de l'occupation et de l'usufruit au stade de la
pleine propriété.
patrimoine des collectivités locales
La disposition de la personnalité morale permet aux
collectivités locales d'être titulaire de droit divers notamment celui de la
propriété. Il en résulte une pleine compétence de gestion de leurs biens. Or
ceux-ci, bien exploités, peuvent être rentables.
En l'espèce, en France, depuis le milieu du Xeres siècle a
été consacré l'idée selon laquelle le domaine est une richesse à exploiter, un
patrimoine, une propriété public.
En réalité, le faible rendement de la fiscalité locale,
oblige les collectivités locales de chercher d'autres ressources propres. Chose
qui est perçue comme la condition d'une réelle autonomie d'action.
Le patrimoine local peut donc constituer une alternative qui
peut compenser la faiblesse des ressources fiscales locales.
La gestion du domaine des collectivités locales présente une
grande complexité et nécessite des compétences particulières. La situation
financière assez délicate que vivent la majorité des collectivités locales
favorise la difficulté. Le contexte de gestion du patrimoine des collectivités
décentralisées dévoile, en effet, l'existence d'une complexité juridique qui
s'est traduite souvent par une archaïque gestion de cette ressource.
L'existence de plusieurs régimes juridiques influence,
quoique indirectement, le pouvoir de gestion du patrimoine des collectivités
locales. La multitude des régimes juridiques s'est faite, en effet, au
détriment de la clarté juridique en prévoyant plusieurs interlocuteurs des
pouvoirs décentralisés.53(*)
Il est bien clair que les textes législatifs et
réglementaires qui régissent le patrimoine des collectivités locales se
démarquent principalement par leur anachronisme en distinguant une double législation ;
une consacrée au domaine municipal et l'autre propre au domaine rural. Cette
dichotomie va à l'encontre des orientations de la charte communale de 1976 qui
veut unifier la réglementation des communes urbaines et rurales.54(*)
Il est à noter que la législation relative au patrimoine des
collectivités locales est très ancienne. Le Dahir relatif au domaine municipal
date de l'époque du protectorat. Le contexte actuel rend cette législation très
inadaptée aux nouvelles attributions économiques des collectivités locales.
Cette situation est responsable d'une grande confusion
juridique. La multiplicité et l'ambiguïté des textes régissant le patrimoine
des collectivités locales mettent, en effet, les élus locaux, mais aussi les
fonctionnaires des collectivités locales, devant des obstacles réels pour
optimiser la gestion du patrimoine de leur propre collectivité.
Les régimes juridiques relatifs aux biens des collectivités
locales résistent encore à toute tentative de réforme. Les essais des
collectivités locales pour acquérir des terres guiche, habous ou collectives
aboutissent à des échecs. La rigidité des procédures juridiques et la
résistance des personnes concernées expliquent cette situation. Il faut noté à
cet égard que les statuts fonciers sont préconisés comme un moyen de
légitimation et de stabilité politique. La difficulté à réformer le droit
foncier démontre le poids encore pesant des notables dans le maintien du
régime. Les grands propriétaires terriens constituent un appui pour le pouvoir
en place. Les pouvoirs décentralisés, face à cette réalité, ont du mal à
s'adapter, en conséquence, leurs politiques en matière de gestion des biens des
collectivités. Il en résulte un véritable handicap à la diversification des
activités économiques sur les territoires.55(*)
Aujourd'hui, il semble qu'il est inconcevable qu'une matière
aussi vitale que le patrimoine communal reste régi par des formalités
juridiques et administratives aussi complexes et anciennes. Une telle
réglementation est devenue trop dissuasive et engendre une procédure lente,
lourde et pénalisante. Le cas de transactions immobilière est significatif en
ce sens toute opération d'acquisition, cession ou échange doit suivre un
acheminement qui va débuter d'abord par la délibération de l'assemblée et
l'avis de l'autorité locale compétente pour passer ensuite par l'approbation de
l'autorité de tutelle, l'approbation du ministère des finances, l'approbation
du secrétariat général du gouvernement pour qu'elle soit formalisée enfin par
décret et publiée au bulletin officiel.56(*)
Doit on conclure que derrière ces formalités se camoufle une
volonté du législateur de protéger les biens de la collectivité publique par un
maximum de garantie ?
Si oui, il faut prendre en considération l'état actuel des
choses, faire l'économie du temps et des dépenses afin de répondre aux
exigences d'une gestion moderne qui nécessite l'efficacité et la promptitude
dans la prise de décision.
Il s'agit donc de libérer les collectivités locales des
lourdes contraintes qui pourraient paralyser leurs initiatives afin qu'elle
arrivent à remédier toutes les lacunes et défaillance des anciennes méthodes de
gestion.
La prospérité économique des territoires et leurs autonomie
est étroitement liée à la bonne gestion du patrimoine des collectivités
locales. Par une meilleure gestion de leur patrimoine les pouvoirs
décentralisés peuvent se procurer des revenus supplémentaires mais aussi
accroître la richesse économique de leurs territoires.
En effet, la gestion du patrimoine des collectivités locales
peut être considérée comme un indice qui révèle la bonne ou au contraire la
mauvaise gestion de l'économie locale en général.
L'étude du patrimoine des collectivités locales nous
enseigne l'existence d'un véritable problème de gestion plutôt qu'une
insuffisance des biens. Si la plupart des collectivités locales disposent, en
effet, de nombreux biens propres, leur gestion dévoile par ailleurs une
véritable crise de conception. Outre la question déjà évoquée liée à la
désuétude de la législation en vigueur, persiste le délicat problème de
l'administration des biens locaux.
Au sein d'une collectivité locale, le pouvoir de gestion des
biens est partagé entre l'assemblée délibérante et le pouvoir exécutif. En
effectuant ce partage, la législation marocaine a consacré la prédominance de
l'organe délibérant. Ce dernier est compétent pour les décisions les plus
importantes (acquisition, aliénation ou baux relatifs au domaine privé...)
alors que les décision courantes relèvent de la compétence de
l'exécutif (le président et le bureau).57(*)
Géré dans un cadre dépassé, le patrimoine des collectivités
locales est incapable de générer de véritables ressources. La plupart des
communes possèdent de vastes terrains sous exploités ou entièrement
inexploités. La grande partie des biens est louée à des prix dérisoire, vu les
procédures désuètes, ce qui nécessite de réel réforme58(*).
Pire encore l'absence d'une gestion rationnelle fait que la
majorité des collectivités locales ne connaît pas avec précision la valeur de
leur patrimoine. « Le sommier de consistance des biens communaux »
n'intègre pas souvent la totalité des biens dont dispose les collectivités
locales. C'est dire que le patrimoine des collectivités locales, en tant que
ressource inestimable, n'a pas encore retenu grand intérêt de la part des
pouvoirs décentralisés.
En principe, la gestion des biens privés est guidée par un
souci de rentabilité. Il en découle le rôle très important de cette ressource.
A la différence du domaine public affecté essentiellement à une mission d'intérêt
général, le domaine privé comporte une fonction financière. Il offre de la
sorte aux collectivités locales l'opportunité d'exercer leurs prérogatives de
propriétaires en vue de favoriser le développement économique.
Puisque la logique de détention d'un patrimoine privé est
celle de sa liberté de gestion, il est, par essence, générateur d'autonomie
pour les collectivités locales. Certains le préconisent comme paramètre
permettant de mesurer le degré de l autonomie financière des pouvoirs décentralisés.
Placée sous sa gestion au même titre qu'un propriétaire ordinaire, la
collectivité locale peut l'utiliser comme élément générateur de ressources
importantes.
Au Maroc ce principe est mal mis en oeuvre. Les limites
imposées à l'autonomie des collectivités se sont traduites en effet par une
très faible rentabilité du domaine privé. Un exemple nous permettra d'affirmer
cette idée : Les collectivités locales conservent, en effet, la
possibilité d'échanger leurs biens privés avec d'autre personnes publiques ou
privées. Ce qui leur permet de rechercher à augmenter leurs ressources en
fonction de leurs politiques propres. Les biens privés improductifs peuvent
être échangés contre d'autre passibles de générer des ressources pour les
finances locales.
Toutefois, les biens dont la valeur dépasse certaines sommes
ne peuvent faire objet d'aucun échange ou acquisition sans un décret du Premier
ministre. Cette logique de domination qui caractérise le mécanisme de tutelle,
ajouté à la longueur des procédures de sa mise en oeuvre, se traduit par nue
limitation sérieuse du pouvoir d'initiative des collectivités locales. La
faible rentabilité du domaine privé des collectivités locales est souvent la
conséquence de cette ingérence.
La gestion des biens privés dans une perspective de
développement ainsi qu'une préoccupation de rentabilité devrait intégrer le
processus de décentralisation. Les contraintes économiques imposent de gérer
convenablement le domaine au lieu de l'administrer en bon père de famille.
Il est à remarquer que la rentabilisation du domaine privé
des collectivités locales est souvent une question de conduite. Elle ne
nécessite pas des moyens importants. Il est plutôt tributaire d un changement
de mentalité ainsi qu'une sensibilisation des élus locaux. Les responsabilités
confiées à la commune depuis 1976 exigent de la part des élus locaux un certain
niveau de formation, une qualification, de la disponibilité et surtout un sens
élevé du devoir.
La passivité des pouvoirs décentralisés se traduit par une
préconisation des solutions de l'attachement au financement à travers la
fiscalité, jugée assez sure, explique leur manque d'imagination.
La rentabilisation du domaine privé peut s'effectuer par
deux moyens : Il s'agit, en effet, soit de son aliénation, soit de son
exploitation. Dans la perspective de développer les ressources des
collectivités locales, nous préconisons plutôt son exploitation. Il en est
ainsi des beaux qui présentent l'utilité de générer des ressources régulières
et durables. Sa rentabilisation passe par l'implantation d'activités industrielles
ou commerciales gérées dans le cadre public ou celui de l'économie mixte. En
France une loi du 5 janvier 1988 dans son article 13 a autorisé les
collectivités locales à conclure des beaux emphytéotiques de longue durée sur
leur domaine public ou privé pour attirer des investisseurs sur leurs biens.
Ces beaux offrent des garanties aux occupants en particulier la cessibilité du
titre d'occupation. Des formules juridiques de valorisation existent donc.
A dire vrai, la rentabilisation du patrimoine des collectivités
locales n'est pas spécifique aux biens à caractères privés. Le domaine public
peut être considérer lui aussi comme une origine précieuse de ressources. Il en
est ainsi des occupations privatives en vertu desquelles l'organe gestionnaire
d'une infrastructure soustraite à l'usage commun verse une redevance à la
collectivité concernée en contre partie du profit qu'il tire de l'installation.
Le stationnement payant est un exemple très intéressant mais aussi et surtout
les activités industrielles et commerciale qui s'implantent sur le domaine
public portuaire, aéroportuaire ou ferroviaire. La situation au Maroc montre
encore certaines réticences.60(*)
Le domaine des collectivités locales est une richesse qui
peut contribuer dans une large mesure au développement économique et social de
la collectivité, car c'est sur la propriété immobilière que repose toute la politique
de l'équipement, de l'habitat, de l'urbanisme et par conséquent de toute la
politique de la décentralisation.
Décentraliser s'est rendre aux pouvoirs locaux les libertés
nécessaires à leur développement normal, c'est réaliser le développement normal,
c'est réaliser le gouvernement du pays par le pays, le self-government.
La décentralisation présente les avantages suivants :
- La décentralisation permet, dans les limites de la loi, de
choisir la personne, de le récompenser ou de le sanctionner en fonction de son
travail et donc de maintenir sa motivation et son rendement dans des limites
raisonnables;
-Elle encourage la responsabilité des décideurs en
rapprochant ceux-ci de la population;
- Elle améliore la qualité de planification en rapprochant
la population des structures de décision et de suivi et en lui permettant de
choisir ses propres priorités
-Elle améliore l'engagement et la responsabilisation de la
population locale dans les projets de développement et dans leur suivi;
- Elle permet une meilleure coordination;
-Elle maintient la stabilité politique par une plus grande
participation de tous les groupes sociaux avec diminution des tentions entre
classes.
- Elle aide à mobiliser les ressources locales, incite la
population et le personnel à surveiller leur usage et à limiter les
gaspillages;
- Elle constitue un instrument de développement local :
il existe une relation étroite entre la décentralisation et le développement
local, entre les structures des communes avec tout ce qu'elles exigent comme
ressources, humaine, financières et budgétaires, et la stratégie de
développement.
Evoquer la décentralisation, c'est donc évoquer et analyser
le rôle des collectivités locales au coeur du circuit de développement local.
Ce sont les caractéristiques de la décentralisation
instituée, en amont, par l'Etat, qui déterminent, à court et long terme le
poids économique et financier des collectivités locales.
Ainsi la corrélation démocratie locale et développement
était mise en exergue dés la phase de préparation de la première charte
communale.
Il faut souligner que le poids des collectivités locales
dans l'économie se renforce, leur pouvoir financier se développe de façon
continue. Les volumes de leurs budgets ont connu une augmentation remarquable.
En reconnaissant à la commune son caractère de personnalité
morale, le législateur marocain lui a reconnu en fait sa capacité juridique et
financière indispensable à la gestion du patrimoine collectif.
En cherchant de faire de la commune un noyau de base du
progrès économique, les pouvoirs publics n'ont pas manqué de doter celle-ci de
l'arsenal juridique et financier susceptible de faire éclore chez les
responsables locaux un nouvel esprit de gestion et de prise de décisions.
C'est ainsi qu'un domaine matériellement consistant et bien
géré, mettrait les collectivités locales à l'avant-garde du développement
économique et social qu'elles sont censées réaliser.
Or, il ressort des développements qui précèdent que le
domaine des collectivités locales rencontre des difficultés sérieuses aussi
bien au niveau de sa consistance qu'au niveau de sa gestion.
En réalité, pour remédier à ces difficultés, il faut une
action conjointe sur trois aspects : l'aspect réglementation, l'aspect
financier et l'aspect humain.
- L'aspect réglementation :
Il est indispensable d'unifier, de simplifier et d'améliorer
la réglementation régissant le domaine des collectivités locales afin de
l'adapter à l'esprit du nouveau rôle alloué à la décentralisation en tant que
moteur du développement locale et national
- L'aspect financier :
Devenu un instrument de développement économique et social,
les collectivités locales doivent pouvoir disposer des moyens financiers
nécessaires à l'accomplissement de leur mission.
Il est évident que l'amélioration des moyens financiers des
collectivités locales n'équivaut pas à l'augmentation des flux des subventions
et de l'emprunt, ceci ne ferait qu'aggraver sa dépendance vis-à-vis de l'Etat
et de les maintenir dans l'inertie.
Aussi, toute amélioration des finances locales passe
nécessairement et obligatoirement par l'augmentation de leurs ressources
financières propres, à savoir la fiscalité locale et les revenus du domaine.
- L'aspect humain :
C'est l'aspect le plus épineux de la vie locale car, ni les
fonctionnaires des collectivités locales ni les élus ne sont, de par leurs bas
niveaux d'instruction et de formation, à la mesure de la tache confié aux
collectivités décentralisés.
Cependant, s'il est possible de remédier à ce problème au
niveau du personnel, notamment par un recrutement massif de cadres moyens -car
c'est de ces cadres justement que les collectivités locales ont le plus
besoin-il est par ailleurs, très difficile de résoudre le problème des élus
locaux.
En effet, on ne peut imposer un minimum d'instruction et de
formation à l'éligibilité au niveau communal sans rentrer en conflit avec la
loi fondamental du pays dont l'article huitième énonce : « L'homme et
la femme jouissent de droit politiques égaux. Sont électeurs tous les citoyens majeurs
des deux sexes jouissant de leurs droits civiles et politiques ».
Mais ici encore, puisqu'il s'agit de l'élection de «
citoyens » ne serait-il pas bénéfique pour la collectivité dans son
ensemble de faire la différence entre simple individu et le citoyen et de poser
la question de savoir à partir de quel moment le simple individu devient
citoyen ?
Articles
-Brahim Zayani, « décentralisation et réforme
administrative au Maroc », communication présentée au quatrième forum
méditerranéen du développement, amman 8-10 avril 2002.
-Comprendre, analyser, gérer un
processus de décentralisation: le modèle RED-ifo et son utilisation,
Publication de l'organisation des nations unies pour l'alimentation et
l'agriculture, Rome 2006
-Démocratie locale et développement remald n°15 actes et
colloque organisé par le département droit public de la fac de droit,
Rabat-souisi 23.24avril1997
-Discussion du projet de loi 47-06 Remald n°184,
collection « textes et document », première édition 2008
-Habib El Malki, « discours d'ouverture de la journée
de réflexion sur la réforme de la fiscalité local »in Bulletin thématique
n°31, centre Marocain de Conjoncture, juin 2007(volume1)
-M.Brahim et S.ziani, décentralisation et formation des élut
locaux, programme de gestion urbaine, ANHI, rabat 1997,
-Ministère de l'intérieur : Direction générale des
collectivités locales : les collectivités locales en chiffres. Edition
2007
-Ministère de l'Intérieur, DGCL, « les collectivités
locales au Maroc », Casablanca1998
-Mohammed Amine Benabdalah « contribution à la
doctrine du droit administratif marocain », REMALD n°77, collection :
Manuel et Travaux Universitaires, volume2
-Rapport général du cinquantenaire de l'indépendance du
Royaume du Maroc, version informatique sur CD ROM
-Walid laggnoune, démocratie locale et développement, actes
du colloque organisé par le département droit public de la faculté de droit,
Rabat-Souisi 23.24 avril 1997, remald n°15
-Démocratie locale et développement remald actes et colloque
organisé par le département droit public de la fac de droit, Rabat-souisi
23.24avril1997
-Mohammed Boujida : Le domaine privé des collectivités
locales et de leurs groupements.Remald n°14-15
Colloque extraordinaire des C.L « le patrimoine des
C.L » DGCL, septembre 1990.
Ouvrages :
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administratif. LGDJ.1963.Tome 2
-Drisse Bassri : Guide de l'urbanisme et de
l'architecture.1993
-Driss Basri la décentralisation le la commune a la région
-El Yaagoubi : réflexion sur la démocratie locale au
Maroc, imprimerie el maaruf al jadida-Rabat- 2007
-Henri jacquot : Droit de l'urbanisme. Edition 2000
-Jean Marie Auby : Droit Administratif
Spécial .Série 1958
-Jean-Marie Auby : Droit administratif. Dalloz 1979
-M.Dreyef : Urbanisme et droit de l'urbanisme, édition
2003.Page 92
-Marchand Marie Jacqueline, l'économie de la
décentralisation : un enjeu financier pour les collectivités locales,
presse universitaire de Rennes, 1999
-Maria Houem : La gestion des biens publics en droit
marocain. Remald n°21
-Mohammed El Mouchtaray le rôle des collectivités locales
dans le développement économique et social au Maroc, publication de la revue
marocaine d'administration locale et de développement n°24 édition 2000
-Spyridon Flogaitïs, la notion de décentralisation en
France, en Allemagne, et en Italie, librairie générale de droit et de
jurisprudence, paris 1979
-Tarik Zair, « la gestion décentralisée du
développement économique au Maroc »l'Harmattan, Paris
Mémoires et Thèses :
-El-gali Abdelaziz : la gestion des ressources
financières des collectivités locales, mémoire pour l'obtention du diplôme
d'études supérieures en sciences économique. (D.E.S) année universitaire
1999-2000.
-Lebiad Mustapha : L'expropriation pour cause d'utilité
publique comme moyen de mobilisation du foncier. Mémoire de troisième cycle
pour l'obtention du diplôme des études supérieures en Aménagement et Urbanisme.
Rabat Avril 2000
-Le financement des collectivités locales bilan, réformes et
perspectives d'avenir cas des communes urbaines du grand Casablanca mme Samia
Raiss pour l'obtention du diplôme d'études supérieures en aménagement et
urbanisme 1999
-Mounir Touzani : Actions foncières des communes,
mémoire du troisième cycle pour l'obtention du diplôme des études supérieures
en Aménagement et Urbanisme. Rabat novembre 2000
-Nabil Zahra : Le domaine communal, consistance et
gestion. Mémoire du cycle supérieur En 1987
Documents de base :
-Décret n°258-1341 du 25 rajab (4 février 1958) déterminant
le mode de gestion
du domaine des communes rurales.
-Dahir du 25novembre 1958 complétant le dahir du 26 juin
1954 sur le domaine
des communes rurales B.O 12 1956.page 2008
-Dahir du 26 cheval 1373(28juin 1954) relatif aux domaines
des communes rurales BO du 16 juillet 1954.
- Dahir portant loi n° 1-76-583 du 5 chaoual 1396 (30
septembre 1976) relatif à l'organisation communale; B.O. n° 3335 bis du 6
chaoual 1396 1er octobre 1976
- Dahir n° 1-97-84 du 23 kaada 1417 (2 avril 1997) portant
promulgation de la loi n° 47-96 relative à l'organisation de la région ;
B.O. n° 4470 du 24 kaada 1417 3 avril 1997
-Loi n°78.00portant charte communale, BO n°5058. Du
21.11.2002
-Loi n°79.00 relative à l'organisation des collectivités
préfectorales et
provinciales, BO du 21.11.2OO2
Tables des matières
* 4 Mohammed
Amine Benabdalah « contribution à la doctrine du droit administratif
marocain », REMALD n77, collection : Manuel et Travaux
Universitaires, volume2, p246.
* 5 Rapport
général du cinquantenaire de l'indépendance du Royaume du Maroc, version
informatique sur CD ROM, p91.
* 8 Habib
El Malki, « discours d'ouverture de la journée de réflexion sur la
réforme de la fiscalité local »in Bulletin thématique n°31, centre
Marocain de Conjoncture, juin 2007(volume1), p 7.
* 9 Brahim
Zayani, « décentralisation et réforme administrative au Maroc »,
communication présentée au quatrième forum méditerranéen du développement,
amman 8-10 avril 2002.
* 10Mohammed
El Mouchtaray le rôle des collectivités locales dans le développement
économique et social au Maroc , publication de la revue marocaine
d'administration locale et de développement n°24 édition 2000,p189
* 13 M.El
Yaagoubi : réflexion sur la démocratie locale au Maroc, imprimerie el
maaruf al jadida-Rabat- 2007.
P, 39
* 15LOI
n 79.00 relative à l'organisation des collectivités préfectorales et
provinciales, BO du 21.11.2OO2 p.137 ; loi n 74-96 relative à
l'organisation de la région BO du 3.4.1997 p 292
* 17 Mohammed
el Mouchtaray, le rôle des collectivités locales dans le développement
économique et social au Maroc, publications de la revue marocaine
d'administration locale et de développement, série »thème
actuels »n°24p, 206à211
* 18 Le
financement des collectivités locales bilan, réformes et perspectives d'avenir
cas des communes urbaines du grand Casablanca mme Samia Raiss pour l'obtention
du diplôme d'études supérieures en aménagement et urbanisme 1999 p : 56.57
* 19 Mohammed
El Mouchtaray le rôle des collectivités locales dans le développement
économique et social au Maroc, publication de la revue marocaine
d'administration locale et de développement n°24 édition 2000 p 189
* 20 Driss
Bassri « la décentralisation au Maroc de la commune a la région »
Edition Nathan, Paris, 1994.Pages 123-124-125
* 21 Dahir
du 26 cheval 1373(28juin 1954) relatif aux domaines des communes rurales BO du
16 juillet 1954.
* 22 Décret
n 258-1341 du 25 rajab (4 février 1958) déterminant le mode de gestion du
domaine des communes rurales.
* 26 Dahir
du 25novembre 1958 complétant le dahir du 26 juin 1954 sur le domaine des
communes rurales.B.O 12 1956.page 2008
* 27 La
commission comprend des membres permanents sont le président du conseil local,
le chef de la parcelle domaniale en tant que secrétaire, l'inspecteur de
l'urbanisme ou son délégué. Et des membres non permanents sont :
l'inspecteur des impôts urbains et le percepteur pour les terrains urbains, et
le représentant provincial du ministère de l'agriculture ou son délégué, l'inspecteur
des impôts ruraux et le percepteur pour les terrains agricoles.
* 28 Mohammed
Boujida : Le domaine privé des collectivités locales et de leurs groupements.
REMALD.n°14-15, p.70
* 30 Mounir
Touzani : Actions foncières des communes, mémoire du troisième cycle pour
l'obtention du diplôme des études supérieures en Aménagement et Urbanisme.
Rabat novembre 2000.page 118
* 31 Nabil
Zahra : Le domaine communal, consistance et gestion. Mémoire du cycle
supérieur En 1987.Page 84
* 32 Les
agglomérations concernées sont : Al-Hoceima, Béni Mellal, El Jadida, Fès,
Nador, Agadir, Kenitra, Khouribga, Marrakech, Mekhnès, Oued Zem, Oujda,
Safi, Settat, Tanger, Taza, Tétouan, Casablanca, et Rabat.
* 33 Mounir
Touzani : Actions foncières des communes, mémoire du troisième cycle pour
l'obtention du diplôme des études supérieures en Aménagement et Urbanisme.
Rabat novembre 2000.page 108
* 34 Nabil
Zahra : Le domaine Communal, consistance et gestion. Mémoire du cycle supérieur
En 1987.Page87
* 36 Lebiad
Mustapha : L'expropriation pour cause d'utilité publique comme moyen de
mobilisation du foncier. Mémoire de troisième cycle pour l'obtention du diplôme
des études supérieures en Aménagement et Urbanisme.Rabat-Avril 2000.p.57
* 37 Ministère
de l'intérieur : Direction générale des collectivités locales : les
collectivités locales en chiffres. Edition 2007.page 109
* 40 Nabil
Zahra : Le domaine Communal, consistance et gestion. Mémoire du cycle supérieur
En 1987.Page35
* 43 La
vie économique : Faible taux d'immatriculation des terrains ruraux
marocains. Le 20/09/09 Par Naoufal Benghazi
* 48walid
laggnoune, démocratie locale et développement, actes du colloque organisé par
le département droit public de la faculté de droit, Rabat-Souisi 23.24 avril
1997, remald n° 15 p 17
* 50 M.
Boujida, « le domaine privé des collectivités locales et leurs
groupements », Remald, n° 14-15, Janvier juin, 1996, p, 27
* 51 Arrêté
viziriel du 31décembre 1921 déterminant le mode de gestion du domaine municipal
BO du 17 janvier 1922, p.62
* 52 Décret
du 4 février 1959 déterminant le mode de gestion du domaine des communes
rurales, BO n°2417 du 20fevrier 1959, p.327
* 53 Tarik
Zair, « la gestion décentralisée du développement économique au
Maroc »l'Harmattan, Paris, 2007.p, 323.
* 54 El-gali
Abdelaziz :la gestion des ressources financières des collectivités
locales, mémoire pour l'obtention du diplôme d'études supérieures en sciences
économique.(D.E.S)année universitaire 1999-2000 . Page 95
* 58 Discussion
du projet de loi 47-06 Rémald n 184, collection « textes et
document », première édition 2008, pages : 30
* 59 Nabil
Zahra : Le domaine Communal, consistance et gestion. Mémoire du cycle supérieur
En 1987.Page :158
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