Mme Aicha BOUMAIT
Définitions des politiques publiques[2] : qu’est-ce que les politiques
publiques ?
·
C’est l’ensemble des décisions et des actions
prises par des acteurs institutionnels et sociaux en vue de résoudre un
problème collectif.
·
C’est un processus d’action gouvernementale
dans un secteur de la société ou dans un espace géographique.
·
Les actions mises en œuvre par un gouvernement
sont variées : prélever des impôts, mettre en place des subventions,
élaborer des projets de lois, recruter et gérer du personnel, faire la guerre,
conduire des relations diplomatiques avec d’autres pays ou avec des
organisations internationales, etc.
·
Comment distinguer entre ces actions, celles
qui constituent une politique publique ?
·
« Une politique publique est une séquence
cohérente de décisions issues d’acteurs publics et d’activités de mise en œuvre
d’acteurs publics et privés visant à orienter le comportement d’une population
cible, de sorte à ce qu’un problème que la société n’est pas à même de gérer
puisse être résolu par un effort collectif, au nom de l’intérêt général ».
·
« Les politiques publiques sont un
ensemble d’actions coordonnées, mises en œuvre avec pour objectif d’obtenir une
modification ou une évolution d’une situation donnée. Elles sont mises en œuvre
par les institutions publiques et les administrations publiques ».
(Wikipedea)
·
Les politiques publiques sont des tentatives de
régulation de situations présentant un problème public, dans une collectivité
ou entre collectivités.
Un problème est public quand il touche de
quelque façon à la répartition des moyens entre les acteurs sociaux.
Objectifs des politiques publiques :[3]
·
Les PP assurent la régulation sociale, et les domaines
de leurs interventions sont diversifiés, de l’édiction de normes au recours à
l’expertise, de l’allocation de matérielles à la production discursive.
·
Elle apporte des « réponses » à des
« problèmes sociaux », elle distribue des ressources ou elle promeut
des formes d’organisation sociale.
1-
Assurer l’éducation des citoyens.
2-
Assurer la sécurité et le maintien de l’Etat de
droit.
3-
Maximiser le bien-être et le revenu par
habitant.
4-
Permettre le plein emploi et éviter la pauvreté
subie.
5-
Assurer la situation sanitaire d’une population
(campagne de prévention contre certaines maladies endémiques comme le sida,
campagne de soins, campagne de vaccinations…).
6-
Assurer la circulation des personnes et des
biens (mise en place de réseaux de transport).
7-
Jouer un rôle de redistribution, lorsque
l’égalité des chances n’est pas assurée initialement, etc. [4]
I-
Origine et développement de la discipline :
·
Les politiques publiques sont issues de
différentes réflexions sur l’Etat, mais aussi de l’existence de savoir pratique
sur le fonctionnement de l’Etat et de l’administration, qui apparaissent au 17ème
et 18ème siècle en France et en Allemagne.
·
Au 19ème siècle, ces savoirs se
structurent et deviennent la science administrative avec pour objectifs :
-
De décrire l’administration
-
D’améliorer les pratiques administratives
(l’Etat doit réaliser le bien être de la société, et doit se doter de bons
moyens pour ça.
·
Fin 19ème siècle, la science
administrative décline au profit du droit administratif : la connaissance
de l’administration devient juridique et tourne autour de la jurisprudence.
·
C’est une
discipline qui s’est constituée en science de l’action, pragmatique. Cette
science se veut pratique, qu’elle serve à quelque chose.
·
Discipline utile.
A l’époque (années 50-60), elle est largement dominée par l’idéologie
scientifique, si on améliore les connaissances on réduit les
disfonctionnements.
·
C’est un
positionnement un peu ambigu entre la démarche scientifique et pragmatique.
·
L’analyse des
politiques publiques a été une source de renouvellement intellectuel car elle a
contribué à changer le regard sur l’Etat, l’action publique et même sur le
politique. Grace à cette sous discipline on s’est posé de nouvelles questions.
Avant, on avait des questions philosophiques. On a donc modifié ces questions
en répondant par des réponses empiriques.
Comment un problème est pris en charge
par une politique publique ? Quel est le processus de mise en œuvre d’une
politique publique ?
II-
Les étapes d’une politique publique
Une politique publique se met en place à
travers un processus qui se déroule sur plusieurs étapes.
1ère étape
- La mise sur agenda : « une politique publique suppose l'existence d'un problème à
résoudre» (Hassenteufel, 2008 p. 31). L'explication du processus d'émergence
des problèmes publics suppose de remonter au point de départ d'une politique.
Car, avant de décider de mesures de politiques publiques à prendre, les
autorités publiques décident de traiter plutôt tels problèmes publics et de ne
pas traiter tels autres. C'est ainsi qu'on parle de mise à l'agenda d'un
problème public. De façon générale, l'agenda se définit comme étant «l'ensemble
des problèmes faisant l'objet d'un traitement, sous quelque forme que ce soit,
de la part des autorités publiques, et donc susceptible de faire l'objet d'une
ou plusieurs décisions » (Garraud, 1990 p. 31). L'étude de la mise à l'agenda
porte ainsi sur la manière dont les enjeux réussissent ou échouent à attirer
l'attention du système politique (Cobb et Elder, 1972).
C’est l’instant où les autorités publiques prennent en compte un
problème et l’inscrivent comme l’une des actions qu’elles auraient à mener.
Qu’est-ce qui peut pousser un gouvernement à mettre sur agenda un
problème ?
A-
Trois facteurs peuvent pousser les autorités
publiques à prendre en charge un problème :
-
La portée du problème : c-à-d le nombre de
personnes concernées ou touchées.
-
L’intensité : l’importance de l’impact du
problème.
-
La durée : depuis quand le problème est
posé.
Un problème peut être nouveau ou ancien dont le traitement (ou
l’absence de traitement) est remis en cause.
B-
Le rôle des acteurs dans la prise en charge
d’un problème :
- Les citoyens : ils peuvent pousser à la mise sur
agenda par les manifestations, les pétitions, la menace de sanction électorale…
- Les associations et groupes d’intérêts : par les
cercles d’influence, le poids qu’ils représentent…Ils vont défendre leurs
intérêts auprès des pouvoirs publics.
- Le monde universitaire : centres de recherches,
organisation de groupes de réflexion, production d’études en tous domaines…tout
ceci peut influencer les décisions des responsables publics.
- Les médias : ils ont un rôle important dans la mesure
où ils peuvent rendre un problème visible et sensibiliser l’opinion publique.
- Les
gouvernements : leur volonté d’agir ou non est déterminante, ils sont
un acteur essentiel. L’immobilisme peut être une politique à part entière.
2ème étape : L’élaboration
de l’action : il s’agit d’abord d’étudier les solutions proposées par les
acteurs concernées.
Deux types de solutions peuvent être
envisagés :
-
Des solutions préexistantes qu’il faudra
adapter au cas particulier.
-
La création de nouvelles solutions.
Les solutions devront être confrontés et
soumises aux acteurs avant la prise de décision.
3ème étape : Le
processus décisionnel : c’est une étape très délicate car faite de consensus, de
compromis, de concertation… les différents acteurs (responsables politiques,
groupes de pression, associations, syndicats…) doivent discuter. L’unanimité
étant très rare, il va falloir trouver des compromis.
-
L’analyse
décisionnelle est l’aspect le plus évident mais aussi le plus problématique de
l’analyse des politiques publiques.
-
A/La décision comme processus
-
la
décision est en soi quelque chose de processuel.
-
La
première étape est celle de la formulation,
c'est-à-dire la transformation d’un problème mis à l’agenda en solution ou en
alternative d’action.
-
La
deuxième étape est celle de la légitimation, qui
est l’étape où intervient la décision d’un point de vue juridique. C’est
l’étape qui consiste à mettre une décision en conformité avec un principe de
choix.
-
B/ Les représentations communes de la décision
-
Pour le
sens commun, décider c’est agir. Décider c’est posséder le pouvoir et
l’exercer.
-
Ce qui
rend les hommes politiques responsables, c’est bien leur capacité à décider.
Certaines questions sont longues à
traiter car il y a blocage faute de compromis. Une fois le consensus trouvé,
vient la mise en œuvre.
4ème étape : la mise
en œuvre : la mise en œuvre d’une politique publique est le processus
d’application des décisions. Elle se définit comme « un ensemble
d’activités individuelles et organisationnelles transformant des conduites dans
le cadre d’un contexte prescriptif établi par une autorité publique
mandatée »[5].
La mise en œuvre repose donc sur deux
piliers essentiels : un ensemble normatif et un système d’acteurs.
-
L’ensemble normatif : ce sont les mesures
prise par les pouvoirs publics pour réglementer certains comportements et
activités : lois, règlements, décrets…
-
Le système d’acteurs : désigne l’ensemble
de personnes qui vont agir pour l’application de la politique publique. Ils
peuvent être locaux ou nationaux, publics ou privés (rôle des médecins libéraux
dans la politique de santé).
Les moyens de mise en œuvre : une politique publique suppose la
cohérence entre plusieurs actions gouvernementales : ces actions peuvent
être des mesures coercitives, incitatives ou distributives.
La mise en œuvre se fait par divers moyens :
-
L’élaboration de lois et de textes
réglementaires.
-
La création ou l’augmentation de certains
impôts et taxes.
-
La dotation budgétaire à des organismes,
agences, services, afin de leur permettre de réaliser des objectifs.
-
La publicité de la politique publique par la
sphère officielle afin d’inciter les citoyens à y participer.
-
On peut en déduire la nécessité d’une cohérence
entre les politiques publiques et la budgétisation des actions prévues dans le
cadre de leur mise en œuvre.
Travailler sur la mise en œuvre d’une
politique publique conduit à s’interroger sur la problématique du changement
provoqué par l’action publique : quels sont les changements que
l’application de la décision va entraîner ? À quel niveau ? Quelles
sont les conséquences de ces changements sur l’action publique et, notamment
sur son organisation ?
Processus d’adaptation et d’ajustement
·
Les premiers travaux d’une langue série
abondante sur la question vont s’intéresser à l’impact des politiques publiques
et pourquoi il ne correspond pas aux résultats escomptés.
·
Donc c’est une tentative de comprendre les
échecs de l’action publique en appréhendant les dynamiques et les mécanismes
qui font qu’une politique s’applique ou ne s’applique pas.
·
Des travaux postérieurs vont aller plus loin
pour identifier de façon précise les critères et les facteurs permettant une
« bonne » mise en œuvre.[6]
·
Il y a
différentes forces sociales qui peuvent peser sur le moment de la mise en
œuvre.
·
La mise en œuvre
est aussi importante que la phase de définition des politiques publiques. Le
contenu d’une politique est autant conditionné par son exécution que par sa
décision.
·
Pour les
décideurs tout n’est pas prévisible au moment de la mise en œuvre, il y a une
part d’incertitude. L’exécution d’une politique n’est pas garantie d’avance.
Des politiques peuvent se révéler techniquement inapplicables, Certaines
solutions peuvent se révéler mal adaptées pour le problème à résoudre. Les
moyens ne suivent pas toujours les décisions à appliquer.
·
Comment sont
appliquées les décisions ? A qui cette application est confiée ? Est-ce qu’il y
a des organes de contrôle, de surveillance ?
I.
Deux
perspectives d’analyse : top down et Bottom up
·
Une des grandes
avancées des politiques est de s’être intéressée à l’importance de la mise en
œuvre.
·
Dans une première
vague de travaux (années 50/60) certains se sont rendu compte que malgré
l’apparence travaillée de certaines décisions il y avait certains
dysfonctionnements.
·
Les problèmes de
mise en œuvre étaient vus comme des problèmes de dysfonctionnements. Comment et
pourquoi sur le terrain l’impact réel attendu n’était pas celui que voulaient
les décideurs ?
·
C’est l’approche
top down. La perspective top down déroulait
la séquence de façon linéaire avec un haut qui est censé définir les choix des
finalités et la base était censée appliquer les décisions en se conformant aux
souhaits.
·
On la doit à 2
chercheurs : Jeffrey Pressman et Aaron Wildavsky. L’idée de départ est de
prendre une décision et d’étudier les effets concrets sur les rapports entre
les autorités chargées de la prise en charge et de la mise en œuvre de cette
décision et les effets concrets sur l’environnement sociale, la société.
·
Ils constatèrent
combien les intentions initiales correspondaient assez peu à ce qui pouvait
être observé concrètement, il y a un écart assez important. Le plus souvent les
décisions se trouvaient modifiées, contournées parce qu’entre les décisions et
la société il y a l’administration.
·
Ils ont
construits une analyse des délais de fabrication des politiques publiques et
ont montrés combien la mise en œuvre
était dépendante de 3 variables :
·
- l’intensité des intérêts qui vont s’exprimer pour ou contre le
programme
·
- les ressources qui sont à la disposition des acteurs
·
- la variable temporelle
·
Grace à cette
analyse, Pressman et Wildavsky vont faire une série de recommandations et
notamment recommander aux décideurs de mieux anticiper dès le départ, les
conditions concrètes qui peuvent influencer le moment de la mise en œuvre.
C’est une perspective novatrice.
·
Mais elle a subi
un certain nombre de critiques car on lui a reproché de rester trop collé à la
pratique gouvernementale et donc certaines variables étaient négligées. Cette
perspective est restée trop collée aux contraintes légales, institutionnelles.
·
D’où d’autres
tentatives qui sont venues d’autres chercheurs et qui ont amenés l’approche Bottom
up.
·
Ces chercheurs
se sont intéressés à ce qui se passe en bas, aux systèmes de relations entre
les acteurs qui étaient concernés par un même problème et qui pouvait
éventuellement réagir en voyant une politique arrivée en application.
·
Plutôt que de
partir des intentions des décideurs, les partisans de l’approche Bottom up partaient des
dynamiques qui étaient celles de la société.
·
La logique de
cette approche va suggérer d’étudier prioritairement le comportement des
acteurs tout en bas.
·
La perspective
change car les partisans de Bottom up vont s’intéresser aux stratégies qui vont éventuellement se
développer à l’intérieur d’un sous-système qui est censé subir l’application
d’une politique.
·
Il y a eu
néanmoins certaines insuffisances d’où les tentatives venues à la suite qui
vont essayer de construire une synthèse entre ces 2 approches, notamment les
travaux de Paul Sabatier. Sabatier a reproché aux approches Bottom up d’étudier
les acteurs mais pas les raisons pourquoi les acteurs étaient présents dans les
sous-systèmes concernés.
II.
Les
aléas de la mise en œuvre
·
Pour les
responsables gouvernementaux, la mise en place des politiques est souvent
associée à 2 préoccupations :
·
- L’efficacité
: les objectifs doivent être atteints, ce qui suppose que les
fonctionnaires se conforment à ces objectifs et ce n’est jamais acquis.
·
- L’efficience
: les objectifs doivent être atteints au moindre coût. Il ne
suffit pas de concevoir un programme pour qu’il s’applique et qu’il produise
des effets.
·
Une politique
publique prend des paris sur des aspects précis comme la capacité des metteurs
en œuvre à s’approprier les prescriptions qui ont été définies au départ.
·
Ex : dans les
politiques de prévention routière, le pari est la « peur de gendarme » et la
capacité des gendarmes à appliquer les procédures.
·
Toute politique
est nécessairement modifiée lorsqu’elle va traverser les réseaux d’acteurs qui
vont participer à la mise en place, à l’application de cette politique.
·
Pierre Lascoum
appelle cela des « normes secondaires d’application ». L’intérêt est de dire
que si on veut comprendre la phase de mise en œuvre, il faut voir comment ces
normes peuvent être transformées quand elles sont appropriées par les acteurs.
·
Cela peut être
des normes professionnelles, des cultures administratives, des routines
professionnelles. Il y a aussi des normes organisationnelles. Elles peuvent
varier d’un lieu à l’autre.
·
Les acteurs qui
subissent la mise en œuvre ne sont pas passifs, il y a toujours des formes de
réaction.
·
Il y a 3 types
de comportements possibles :
·
- adaptatif
: s’adapter aux situations locales
·
- le
ritualisme : l’application rigide de la règle
·
- l’arrangement
négocié : il va y avoir de la souplesse
·
On peut aussi distinguer
4 facteurs qui peuvent interagir et dont le poids peut varier :
a)
la
dépendance de la mise en œuvre à l’égard des modalités de définition des
programmes
·
En principe les
décideurs ont la faculté de prendre une décision mais aussi la faculté de reporter
à plus tard les modalités opérationnelles de cette décision, c’est la question
des décrets d’applications.
·
L’application
d’une loi, d’une ordonnance exige souvent des précisions qui viennent par la
suite. Un nombre assez important de lois ne reçoivent pas de décret
d’application avant un bon moment et même plusieurs années.
·
Cela en raison
de la complexité du système juridique ou encore en raison de la négociation
entre les services.
·
Il y a des lois
ou des décrets d’application qui ne paraissent jamais. Quand il n’y a pas de
décrets la loi est frappée d’impuissance et une administration ne peut pas
l’appliquer.
b)
la
prise en compte des assujettis et des groupes cibles
·
Facteur
important, toute politique va supposer que les assujettis effectuent les actions
prescrites et produiront les effets de la politique mais les assujettis ne sont
jamais des acteurs passifs et peuvent avoir des comportements sociaux variés
qui vont dépendre de la manière dont va être appréciée une mesure, des marges
de manœuvres, des moyens prévus pour l’application de cette mesure. Il faut
donc s’assurer du consentement ou de la coopération des assujettis.
c)
le
rôle capital de l’administration
·
La plupart du
temps ceux qui mettent en œuvre les dispositions gouvernementales ce sont les bureaucraties.
·
Elles ne sont
pas inertes, elles ont des marges de manœuvre. La réussite ou l’échec d’une
politique dépend de la bureaucratie.
·
La maitrise de
la technicité, de la compétence vient de l’administration. Ces administrations
peuvent avoir leurs propres intérêts et ne convergent pas toujours avec les
objectifs gouvernementaux.
·
Les services ont
toujours une marge de manœuvre sur le texte, ils peuvent l’interpréter, le
contourner.
·
Ex : nouveau
code de la famille au Maroc qui essayait d’instaurer une certaine égalité entre
la femme et l’homme. L’application du texte s’est heurtée à quelques
difficultés au niveau des tribunaux et surtout dans les zones rurales.
·
Il y a une série
de paramètre des metteurs en œuvre :
- la motivation des fonctionnaires
- le degré de surveillance politique
- le traitement de l’administré
d)
l’importance
des conditions d’applications
·
Lors de la phase
de mise en œuvre peuvent intervenir des phénomènes qui peuvent entraver
l’application de certaines politiques comme les interactions entre différentes
politiques publiques.
5ème étape : L’évaluation : Evaluer une politique publique
c’est rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en
œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique.
C.-à-d. mesurer l’efficacité d’une
politique publique à l’aide d’indicateurs, d’outils, de la façon la plus
scientifique possible.
Il faut donc vérifier la cohérence,
l’atteinte des objectifs, l’effectivité (l’impact d’une
politique), l’efficacité, l’efficience (rapport entre coût et
efficacité) et la pertinence.
L’évaluation est nécessaire pour corriger ou
mettre fin à une politique publique, tirer des leçons.
III-
Les composantes d’une politique publique.
·
Un contenu :
Une politique publique est un ensemble
d’éléments matériels (ex. textes juridiques), d’éléments budgétaires et d’actes
administratifs (nomination de fonctionnaires…). Plus l’élément symbolique qui
motive l’action de l’Etat : discours de certains acteurs, certaines prises
de position (ex. campagne d’information sur la prévention routière)
·
Un programme :
Chaque ministère développe une politique
propre. Au sein d’un même ensemble, on trouve différents types de politiques
publiques. Ainsi au sein du ministère de la culture, la politique du livre est
différente de la politique du cinéma, ou encore dans la lutte contre la
toxicomanie il y a trois programmes possibles : curatif, préventif ou de
sanction.
·
Une orientation normative :
Toute politique publique vise à réaliser
des objectifs, soit satisfaire des acteurs (enseignants, agriculteurs…), soit
favoriser des vendeurs (la politique du cinéma)
·
Éléments de coercition :
L’Etat exerce la contrainte, et une
politique publique doit exercer une contrainte sur le comportement des acteurs
qu’ils soient publics ou privés.
·
Le ressort-social :
Expression qui désigne l’ensemble des
acteurs publics ou privés qui participent plus ou moins directement à la
production et à l’application des politiques publiques.
IV-
Critères de définition des politiques
publiques
Il y a plusieurs critères de définition des politiques
publiques :
1°) Constituer une solution à un problème public/collectif
C’est par l’action du secteur public qu’est résolu un problème
social/collectif reconnu politiquement comme constituant un problème public.
2°) Existence de groupes cibles à l’origine d’un problème public.
Nécessité d’existence d’un ou plusieurs groupes sociaux dont les
comportements sont considérés étant à l’origine du problème à résoudre.
La désignation de groupes cible par une politique publique, exprime
une cohérence de la politique. (S’il n’y avait pas de groupes cible, il n’y
aurait pas de problème et pas de politiques publiques).
La capacité de la politique publique à modifier directement ou
indirectement les comportements problématiques de ce ou de ces groupes,
constitue un enjeu central de la mise en œuvre de la politique.
3°) Cohérence intentionnelle. Une politique publique est organisée autour
d’un « modèle de causalité » dont la concrétisation se doit d’avoir
une cohérence qui résulte d’une intentionnalité clairement attribuable aux
décideurs de la politique.
4°) Existence de plusieurs décisions et activités. Les politiques publiques se
caractérisent par un ensemble de décisions et d’actions orientées vers la
concrétisation de ces décisions
5°) Rôle-clé des secteurs publics. Les décisions et les activités doivent être
prises et menées par des acteurs qui agissent en tant qu’acteurs publics.
6°) Existence d’actes formalisés de nature plus ou moins
contraignante. C’est la phase de mise en œuvre concrète des mesures décidées au
travers de la production d’actes/d’actions orientant le comportement des
groupes ou des individus supposés être à l’origine du problème public à
résoudre.
L’autorité légitime de l’Etat s’exprime à travers la
diversification des moyens d’action et d’intervention : incitation,
contractualisation, partenariats public-privé, etc.
V-
La construction des politiques publiques
Les politiques publiques se construisent à travers un processus
qu’on peut résumer en 6 points :
-
Revue des politiques : Examen des plans de la période
précédente et de leur exécution.
-
Evaluation et audit : Efficacité des politiques
publiques, intégration des résultats dans les plans futurs.
-
Définir les politiques et initier le processus
de programmation : définir un cadre de ressources, des objectifs, des
politiques, des stratégies et des priorités de dépense.
-
Assurer le suivi des activités et comptabiliser les dépenses.
-
Mobiliser et répartir les ressources : préparer le budget.
-
Exécuter les activités programmées : collecte des recettes, libération des
fonds, déploiement du personnel, initiation des activités.
VI-
Les limites au fonctionnement des
politiques publiques
1) Les
limites de la mise sur agenda :
-
La première limite tient au rôle crucial que jouent les médias de masse dans la transmission
de l'information politique ce qui leur donne la possibilité de manipuler l’opinion publique, mais
l’importance des médias doit être nuancée, en effet, la médiatisation ne saurait être une condition nécessaire et
suffisante de la prise en compte d’un problème.
-
La
gravité ou l’urgence d’un problème ne suffisent pas pour l’introduire dans
l’agenda du gouvernement parmi les priorités.
2) Les
problèmes liés à la prise de décision
-
La présence d’intérêts divergents et la
difficulté de compromis peuvent paralyser la résolution d’un problème.
3) Les problèmes
liés à la mise en œuvre des politiques publiques
-
La mise en œuvre peut être définie comme la
phase de l’action publique durant laquelle des actes et des effets sont générés
à partir d’un cadre normatif d’intentions, de textes, de lois ou de discours.
La mise en œuvre peut donc désigner l’ensemble des processus qui visent la
réalisation concrète des objectifs d’une politique publique.
-
Dans une perspective juridique, la distinction
entre la décision et la mise en œuvre fait une distinction entre ce qui serait
le politique et l’administration. La mise en œuvre correspond aux étapes
post-parlementaires de la décision.
-
La multiplicité des acteurs représente
également un obstacle à la bonne mise en œuvre d’une politique publique
-
Quelles responsabilités et quels rôles sont
attribués à chacun des acteurs ?
VII-
La formation des problèmes publics
-
Un problème public est un phénomène considéré
anormal par les acteurs sociaux.
-
C’est l’idée qu’une situation sociale pose
problème.
-
C’est « l’écart entre ce qui est
(constat), et ce qui devrait être (devoir agir), et ce qui pourrait être
(possibilité d’action).
-
Ex. chômage : constat, il faut
travailler : ce qui devrait être), réformes envisageables :
possibilités d’agir.
-
La définition de problème varie dans le temps
et dans l’espace.
-
Ex. l’environnement n’était pas une valeur
sociale dominante, la pollution n’était pas perçue négativement car il n’y
avait pas d’instrument de mesure
-
Ex. dans l’espace : la peine de mort varie
selon les Etats (USA, France…)
-
Comment un problème devient public ?
-
Il y a deux critères d’appréciation :
# Caractère général (pluralité d’acteurs)
# La résolution du problème doit être
soumise à l’Etat.
Vu qu’il y a une grande diversité de
problèmes, se pose la question des facteurs de définition. On en expose
3 :
1)
Les déterminants « objectifs » : On y trouve 3 séries de
facteurs :
·
Un déterminisme économique et technologique,
c.à.d que les sociétés suivent les mêmes étapes de développement, et à chaque
étape sont confrontées à des problèmes spécifiques.
·
Les caractéristiques du système
politico-administratif : s’il n’y a pas de structure administrative
adéquate, il n’y a pas de problèmes de mise sur agenda.
Ex. s’il n’y avait pas de décision
concernant l’environnement dans 60% des cas c’est parce qu’il n’existait pas de
ministère de l’environnement.. Certains gouvernements sont plus perméables que
d’autres à certaines revendications. Ex. la droite à celles des patrons.
·
Les valeurs dominantes : un certain nombre
de problèmes liés aux valeurs dominantes (question de la parité…)
·
Le déterminant objectif s’exprime en termes de
légitimité.
2)
De la causalité (façon dont les problèmes publics sont
exprimés)
·
la recherche des causes pour comprendre la
situation problématique. On distingue 3 phénomènes causaux :
-
La causalité multiple et simultanée : synchronique. Ex. catastrophe
naturelle.
-
La causalité séquentielle : une série de causes en entrainent
d’autres vers un problème : causalité diachronique. (ex. la guerre).
-
La causalité intriquée : des facteurs étroitement associés vont
produire un problème (ex. problème des banlieues : vieillissement des
immeubles, population immigrée, faibles revenus).
Souvent dans un même problème on retrouve les 3 types de causalité. D’un point de vue objectif, la mono
causalité ne l’emporte pas.
3)
La construction des récits :
·
Il s’agit de la pluralité des récits en
fonction de la nature des acteurs. Exemple : Une étude sur les agressions
contre les chauffeurs de bus va pousser ces derniers à insister sur la demande
de plus de sécurité, la mairie insistera sur la dégradation des cités et
demandera d’autres décisions.
·
Comment expliquer ces différences d’un acteur à
un autre, d’un pays à un autre, d’une époque à une autre ?
·
Les éléments cognitifs : On construit un récit selon la
connaissance que l’on a d’un phénomène donné, ainsi se pose le problème de
production et de diffusion d’informations.
·
La mise en forme du récit conditionne la qualité
de persuasion et de réception de l’histoire.
·
Les dynamiques normatives : les acteurs engagent les valeurs
partagées par un groupe d’acteurs. Ainsi par exemple on trouve une pluralité de
discours autour du Sida :
-
il y a ceux qui la considèrent comme une
pathologie sociale
-
Il y a ceux qui demandent une expertise pour
une définition objective
-
Et puis ceux qui essayent de lier le sida à la
reconnaissance de certaines minorités.
L’approche cognitive et normative des
politiques publiques est une expression générique employée pour classer et
rassembler des travaux qui insistent sur le poids des éléments de connaissance,
des idées, des représentations ou des croyances sociales dans l’élaboration des
politiques publiques.
Devant la pluralité on peut se demander comment
un discours devient-il majoritaire (ou seulement dominant) dans la
société ?
C’est quand il passe dans la scène politique,
car il devient un problème global. Les acteurs politiques doivent trouver des
compromis sur ce sujet et rendre l’action possible. Cela doit paraître faisable
et légitime pour l’ensemble de la population.
La variété des récits fait partie des luttes
internes aux politiques publiques, et plus précisément à un espace social
ouvert à un phénomène.
Cette concurrence est déterminante et va
circonscrire un espace d’action publique, un espace du « possible »
pour les acteurs publics.
Pour un même phénomène social, un récit
dominant n’est pas forcément le même d’un pays à l’autre, ni même dans le
temps.
A-
Variations dans le temps : une étude sur
la variation dans le temps des récits à la suite des émeutes raciales aux Etats
Unis d’Amérique, montre que ce dont on se souvient c’est le tabassage d’une
personne de couleur.
-
En 1943 une bavure policière (tabassage d’un
noir) débouche sur des émeutes raciales vite réprimées. Il n’y a pas eu de
mobilisation par la suite. A l’époque, le discours dominant est sécuritaire et
traite les problèmes de façon coercitive.
-
VIII-
Les éléments qui influencent les
politiques publiques
Les politiques publiques sont à la fois
influencées par un certain nombre d’éléments et ont un impact sur ces éléments.
En premier lieu on trouve les mouvements
de l’opinion publique et les oppositions partisanes qui vont contribuer à
transformer l’action publique. Toutefois il y a deux conceptions différentes
concernant ce qui influence les politiques publiques :
-
La conception classique : qui considère que les acteurs
politiques sont les décideurs, ce sont eux qui déterminent les politiques
publiques sur la base du mandat qui leur est confié par les électeurs.
Cette conception est nuancée par le fait que les vainqueurs de la
compétition électorale ne sont pas les seuls acteurs légitimes dans
l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques.
Les acteurs administratifs constituent un élément important de la
mise en œuvre de la politique publique et il y a un décalage entre les acteurs
administratifs, qui sont là sur le long terme et les acteurs politiques liés à
une échéance électorale. Les logiques de fonctionnement aussi sont différentes.
-
L’approche systémique : développée autour des travaux
d’Easton tend plutôt à exprimer une volonté d’analyser les processus de manière
dynamique. Pour elle, l’espace politique est un système c'est-à-dire, un ensemble
de structures (partis…) et un ensemble de relations (influence, négociation,
coercition), qui vont garantir un équilibre et qui produisent, notamment, un
ordre vital pour la préservation des sociétés par elles-mêmes.
Ainsi, les sociétés s’organisent autour d’institutions et chacune
des fonctions remplies a un sens particulier dans le cadre global.
Dans ce sens, deux notions essentielles vont alimenter les
processus qui garantissent l’équilibre de la société :
+ Les inputs : c’est l’ensemble des éléments
extérieurs au système qui vont
l’affecter et le transformer.
+ Les outputs : C’est l’ensemble des
réponses produites par le système politique et qui vont agir sur
l’environnement et tenter de rétablir un nouvel équilibre. Pour Easton, les
outputs par excellence ce sont les politiques publiques.
Cette approche exprime l’idée de « boucle
de rétroaction » dynamique de transformation réciproque entre les éléments
du système politique.
Cette conception « Eastonniène » a
ses limites ; elle ne définit pas clairement les limites du système :
quel est le territoire de référence ? et quelle est la hiérarchisation et
la transformation des dynamiques internes au système.
Néanmoins cette approche a tout de même permis
d’identifier les fonctions dévolues aux politiques publiques.
IX-
L’évaluation des politiques publiques
L’analyse des politiques publiques est une
branche récente de la science politique, qui cherche à rendre compte du
développement des interventions de l’Etat et d’autres acteurs dans la société
sectorielle.
Selon une
définition communément admise, « l’évaluation d’une politique publique a pour
objet d’apprécier l’efficacité de cette politique en comparant ses résultats
aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre » (décret n°98-1048 du 18
novembre 1998 relatif à l’évaluation des politiques publiques). Au-delà de
cette simplicité apparente, l’exigence d’évaluer se heurte souvent aux
objectifs flous ou contradictoires de l’action publique, à la difficulté de
mesurer ses résultats et aux réticences des pouvoirs à s’y soumettre. Par
ailleurs, si la pratique de l’évaluation inclut des techniques d’observation,
de mesure et d’analyse, elle ne s’y réduit pas. En effet, elle est d’abord une
activité institutionnelle qui a vocation à s’intégrer à la gestion publique,
une démarche – fondée sur des valeurs : rigueur, impartialité, transparence,
volonté de faire prévaloir l’intérêt général – plus qu’un simple outil de
connaissance.
A l’heure
de la nouvelle gestion publique, l’évaluation des politiques publiques est un
concept à la mode. Mais il faut considérer la question de son développement
réel et de ses retombées concrètes avec prudence. D’autant que les frontières
qui la distinguent des autres pratiques de retour d’information – suivi,
contrôle de gestion, audit, etc. – sont difficiles à tracer et que l’évaluation
elle- même est diverse, tant par ses finalités et ses méthodes que par le type
d’objet soumis à son examen (on évalue des politiques, certes, mais aussi des
dispositifs réglementaires, des projets, des programmes, l’activité des
établissements et organismes publics, bref l’action publique dans son
ensemble).
En France,
on est loin d’une démarche cohérente et continue d’évaluation des actions
publiques articulée avec le processus de modernisation.
C’est
d’autant plus regrettable que l’évaluation des politiques publiques répond
mieux que de purs impératifs de rationalisation budgétaire au besoin de sens
porté par le changement et apparaît comme une réponse adéquate à un ensemble de
défis posés aux États et qui appellent de nouvelles formes de légitimation des
décisions et de mobilisation des énergies face à un souci de transparence et
d’exigence accrue de la part des citoyens.
Il existe deux grandes familles d’évaluations « rigoureuses » de
politiques ou de programmes. Les évaluations que l’on qualifie
d’ex post, qui sont faites après que les politiques aient été mises en place et les évaluations que l’on qualifie d’ex ante qui sont
en général réalisées avant que les politiques ne soient mises en place pour
étudier les choix possibles et leurs implications.
Les
pièges de l’évaluation
Pour évaluer
une politique publique, on ne peut se contenter d’observer l’évolution des
indicateurs décrivant les objectifs visés par la politique. Nous présentons ici
les pièges classiques de l’évaluation.
Identifier
l’impact causal de la politique
La première
difficulté de l’évaluation est d’identifier une relation causale entre une
politique et un résultat.
Supposons, par
exemple, qu’on souhaite évaluer l’impact des dépenses de soin sur l’état de
santé d’une population. La simple corrélation, au sein de la population, entre
dépenses de soins et état de santé est négative, car les individus qui
dépensent le plus sont généralement les moins bien portants. Il s’agit ici
d’une causalité inverse, de l’état de santé vers les dépenses, qui ne nous
renseigne pas sur l’impact des dépenses.
L’identification
d’une relation causale entre dépenses de soins et état de santé se heurte aussi
à l’interférence de facteurs extérieurs, tels le niveau de vie, qui influent à
la fois sur les dépenses et sur l’état de santé : les individus aisés dépensent
plus pour leur santé et sont en général en meilleure santé, entre autres parce
qu’ils exercent des activités moins risquées. La corrélation entre dépenses de
soins et état de santé ne correspond alors à aucune relation causale.
Pour
identifier l’impact des dépenses de soin sur l’état de santé des individus, il
faudrait comparer non pas l’état de santé des « gros » consommateurs de soins à
celui des « petits » consommateurs, mais les états de santé d’une même personne
individuellement selon sa consommation de soins. Comme un même individu ne peut
consommer à la fois beaucoup et peu de soins, il faut s’appuyer sur une
multitude d’individus dont on contrôle finement toutes les caractéristiques
pouvant influer sur l’état de santé, indépendamment des dépenses de soins.
On se heurte
aux mêmes types de problèmes lorsqu’on cherche à évaluer les politiques
d’accompagnement au retour à l’emploi. Sans précaution, on peut trouver que
ceux qui ont bénéficié de l’accompagnement ont mis plus de temps que les autres
chômeurs à retrouver un emploi. Mais il faut tenir compte de ce que le
personnel de Pôle emploi n’attribue pas forcément cet accompagnement au hasard
: il peut cibler l’accompagnement sur les personnes les plus démunies en termes
d’employabilité ou, à l’inverse, sur les personnes les plus proches de l’emploi
(notamment si les employés de l’agence reçoivent une prime pour chaque chômeur
ayant trouvé du travail). On dit qu’il y a un biais de sélection : les
personnes accompagnées ne sont pas tirées au hasard dans la population des
chômeurs ; de même, dans l’exemple précédent, les individus qui dépensent
beaucoup pour leur santé ne sont pas tirés au hasard dans la population (ils
sont généralement en plus mauvaise santé au départ).
La
question de l’incidence
Le second
problème auquel se heurte l’évaluation des politiques publiques est la question
de l’incidence : le bénéficiaire final de la politique n’est pas forcément
celui qui est visé. Ce second problème est fréquent lorsqu’il s’agit de
taxation ou de subventions/transferts. La théorie de l’incidence fiscale montre
ainsi que l’impôt ne pèse pas nécessairement, in fine,
sur la personne qui rédige le chèque : les agents imposés peuvent transférer la
charge de l’impôt sur d’autres ; à l’inverse, des individus non ciblés
originellement par une subvention peuvent se retrouver indirectement les
véritables bénéficiaires.
Une
illustration est donnée par le cas des allocations logement. Ces aides aux
locataires représentaient en 2009 un quart des prestations aux ménages. Si les
ménages officiellement destinataires de ces aides en étaient les bénéficiaires
réels, les allocations logement contribueraient pour plus d’un cinquième dans
la réduction des inégalités de niveau de vie réalisée par le système
socio-fiscal français.
Cette
redistributivité est pourtant mise en doute par Fack (2005)
qui estime qu’entre 50 et 80 % de ces allocations ont en
réalité profité aux bailleurs à travers des hausses de loyers par
l’intermédiaire des mécanismes de marché (offre et demande de logement).
L’offre
locative évolue peu à court et moyen terme, donc, la solvabilisation de la
demande a fait monter les loyers, de sorte que la subvention pensée pour les
locataires peu fortunés s’est retrouvée en partie captée par les propriétaires
de logements à louer.
Cet exemple montre qu’on ne peut évaluer une
politique de ce type en se limitant au simple taux de recours ou au nombre de
ménages bénéficiaires. Une analyse des allocations logement sans prise en
compte de leur incidence sur les loyers conduirait à un diagnostic trop
optimiste.
Par ailleurs,
l’effet d’incidence peut détériorer la situation d’individus ne bénéficiant pas
de la politique. C’est le cas ici des locataires ne recevant pas d’aides au
logement (ils souffrent de la hausse des loyers) – sans parler des recettes
fiscales supplémentaires qui sont nécessaires pour financer la politique.
La
multiplicité des effets
Une troisième
difficulté de l’évaluation réside dans la multiplicité des effets d’une même
politique publique. Les effets multiples peuvent tout d’abord survenir dans le
même champ d’action publique. Par exemple, introduire une franchise médicale
peut être efficace pour lutter contre la sur-médication mais en même temps
entraîner un non-recours aux soins préoccupant. Dans d’autres
cas, les effets multiples apparaissent dans des champs
différents de l’action publique.
Par exemple,
une hausse de l’impôt sur le bénéfice des sociétés peut entraîner une baisse de
la rémunération non pas du capital, mais du travail.
Lorsque
l’effet indésirable d’une politique se produit hors du champ d’investigation de
l’évaluateur ou hors des variables d’intérêt de son étude, voire de son champ
disciplinaire, il risque fortement d’être négligé. C’est pourquoi le pluralisme
des évaluateurs, en termes de discipline aussi bien que de sensibilité, est primordial
pour comprendre l’ensemble des conséquences d’une politique publique sans se
restreindre à celles étroitement liées à l’objectif initialement poursuivi.
La
mise en œuvre concrète
Enfin, le
problème de la mise en œuvre concrète peut influer fortement sur l’efficacité
d’une politique. Dans certains cas, il pourrait être tentant de rejeter comme
inefficace un dispositif qui a seulement été appliqué dans des conditions
inopportunes.
Les
méthodes de l’évaluation
Une bonne
évaluation se conçoit en principe avant la
mise en place d’une politique publique, pour trois raisons. Premièrement, il
est nécessaire de s’appuyer sur une anticipation des impacts attendus et, si
possible, une expérimentation.
Deuxièmement,
il faut, comme on l’a mentionné ci-dessus, déterminer finement les modalités de
mise en œuvre.
Troisièmement,
il faut fixer les modalités d’évaluation a posteriori de
la politique. Cette dernière forme d’évaluation sera d’autant plus précise
qu’elle aura été préparée en amont.
L’évaluation
idéale consisterait à comparer la situation issue de la politique publique à
une situation hypothétique qui serait intervenue si la politique n’avait pas vu
le jour, tous les autres éléments de l’environnement socio-économique étant les
mêmes – une situation hypothétique dite «contrefactuelle».
Or, ceci est
impossible. La situation issue de la politique publique est observable, ce qui
n’est pas le cas du « contrefactuel ». La difficulté de l’évaluation est donc
de reconstituer ce qui se serait passé en l’absence de la politique publique :
il faut construire théoriquement ou empiriquement cette situation ou bien
constituer un groupe de référence – le « contrefactuel ».
L’évaluation
idéale consisterait à comparer la situation issue de la politique publique à
une situation hypothétique qui serait intervenue si la politique n’avait pas vu
le jour.
L’expérience
aléatoire
Comme on l’a
vu, une difficulté majeure de l’évaluation est liée au fait que les individus
ou les entreprises visés par une politique publique ne sont pas tirés au hasard
dans la population : ils sont, par exemple, en moins bonne santé, ou plus
éloignés de l’emploi que la moyenne. Une manière de contourner ce problème est
de réaliser une expérience aléatoire : on tire au sort un groupe d’individus ou
d’entreprises qui se verra appliquer une politique, tandis qu’un autre groupe
constituera le groupe de contrôle. Le tirage aléatoire sur une population
suffisamment importante permet de s’assurer que les groupes de contrôle et de
traitement sont comparables : ce ne sont pas des caractéristiques individuelles
qui ont permis d’obtenir le traitement.
Si
l’expérience aléatoire pure peut se révéler difficile et parfois coûteuse, des
formes approchées donnent aussi des résultats très satisfaisants. Il s’agit, au
moment où une politique publique est décidée, de ne pas la mettre en place d’un
seul bloc sur tout le territoire mais d’échelonner sa mise en œuvre en
plusieurs vagues, par exemple par groupes de départements.
Il convient
alors de choisir les départements de chaque vague de manière à ce que chacune
soit la plus comparable possible aux autres.
Ce type
d’expérimentation avait été prévu pour le remplacement du Revenu minimum
d’insertion (RMI) par le Revenu de solidarité active (RSA). Le dispositif a
d’abord été appliqué dans l’Eure, puis dans 25, 34 et enfin 40 départements
avant d’être généralisé à l’ensemble du territoire. Cependant,
l’expérimentation n’a pas été effectuée avec suffisamment de constance et les
évaluations n’ont pas été à la hauteur des attentes.
L’expérience
aléatoire peut donner des résultats très fiables à condition d’avoir été
préparée à l’avance, soit par la définition de groupes tests, soit par la mise
en place séquentielle de la politique. Lorsque cela n’a pas été le cas, il faut
envisager d’autres méthodes d’évaluation.
L’expérience
naturelle
L’expérience «
naturelle » consiste à comparer des groupes
d’individus (ou d’entreprises) qui se trouvent séparés de manière non
intentionnelle en termes d’accès à la politique considérée.
Les individus
exclus du bénéfice de la politique publique servent de « contrefactuel » aux
bénéficiaires effectifs.
La difficulté
de l’évaluation en expérience naturelle est la validité du « contrefactuel »,
c’est-à-dire la comparabilité des groupes de traitement et de contrôle : une
similitude apparente des groupes comparés n’exclut pas la présence de biais
dans l’évaluation. De nombreuses techniques économétriques ont de ce fait été
développées pour s’assurer de la comparabilité des groupes de traitement et de
contrôle.
Les
limites des expériences aléatoires et naturelles
Les techniques
décrites plus haut sont relativement récentes et leurs capacités explicatives
sont robustes. En revanche, leurs qualités prédictives sont contestées au motif
que les comportements sont dépendants de l’environnement socio- économique sans
cesse mouvant. Ainsi, les comportements peuvent différer entre la réaction à
une expérimentation à petite échelle et la réaction à la mise en place réelle
d’une politique, du fait que cette dernière modifie plus profondément le cadre
économique.
La
nécessité de données fiables
Pour réaliser
les évaluations, il est impératif de disposer de bases de données à la fois
exhaustives et fiables. Les chercheurs ont rarement les moyens de réaliser
eux-mêmes des enquêtes. Heureusement, les données nécessaires existent déjà
pour la plupart dans différentes bases administratives. Il est donc important
de mettre en place des institutions et des procédures afin que les chercheurs
puissent exploiter ces données tout en préservant les droits des individus et
des entreprises dont les informations sont consignées dans ces bases.
Deux lacunes
se font encore cruellement sentir.
La première
est que de nombreuses données restent inaccessibles.
La deuxième
lacune concerne la possibilité de grouper les fichiers administratifs ou
d’enquêtes. En effet, mêmes si l’ensemble des informations contenues dans les
bases de données accessibles aux évaluateurs s’élargissait, celles-ci ne
seraient pas toujours utilisables.
Si l’on n’est
pas capable d’assembler les bases, les informations contenues dans chaque base
se révéleront inutiles. Il existe des moyens simples, fiables et peu coûteux de
réaliser les appariements tout en respectant l’anonymat des données.
Comment
comparer différentes politiques publiques ?
L’évaluation
d’une politique publique peut conduire à une conclusion tranchée : la politique
est inefficace au regard de l’objectif assigné, voire elle est
contre-productive. Souvent, cependant, le jugement est plus nuancé : la
politique est efficace, mais elle semble coûteuse au regard des résultats
obtenus.
Pour arbitrer
avec d’autres politiques, notamment celles qui agissent dans des champs
différents de l’action publique, il faut alors convertir ses bénéfices dans une
métrique qui les rende comparable à la fois aux coûts et aux bénéfices des
autres politiques publiques. En pratique, il faut affecter une valeur monétaire
à des bénéfices non monétaires comme la qualité de l’air, la longévité ou la
santé.
Ceci peut
choquer de prime abord, mais constitue le seul moyen de rendre explicites les
critères utilisés pour la décision publique.
Les
structures de l’évaluation
L’évaluation
des politiques publiques n’est pas qu’une affaire de données et d’expertise
technique. Les politiques qui sont évaluées sont souvent complexes et elles
opèrent généralement une redistribution au sein de la société. Ces
caractéristiques imposent d’organiser l’évaluation avec beaucoup de rigueur aux
différents niveaux d’expertise.
Expertise
technique et expertise administrative
Si l’expertise
technique est indispensable pour déjouer les pièges de l’évaluation mentionnés
plus haut, on ne saurait se passer de l’expertise administrative sur la mise en
œuvre concrète des politiques et le fonctionnement des établissements publics
ou administrations qui les gèrent. L’expertise administrative permet de
discerner, dans les résultats, ce qui relève du principe général de la
politique et ce qui est le fait de sa mise en œuvre concrète.
Ces deux types
d’expertises – technique et administrative – doivent collaborer non seulement
au cours de la phase d’évaluation proprement dite, mais également et surtout en
amont, si possible avant la mise en œuvre de la politique évaluée.
Cette
coordination a priori pourrait
permettre d’éviter les défauts de mise en œuvre susceptibles de rendre
inefficace une politique publique en principe bénéfique.
L’indépendance
des évaluateurs
Aussi
rigoureuse soit-elle, une évaluation reste sujette à incertitude scientifique :
les résultats sont conditionnés par la validité des méthodes (choix du
contrefactuel, généralisation des résultats…).
Or, pour que
l’évaluation des politiques publiques soit utile, il importe que ses résultats
soient crédibles : que les hypothèses soient présentées de manière
transparente, sans que l’on puisse soupçonner que certaines ont été cachées.
La
transparence et la crédibilité nécessitent l’indépendance des évaluateurs. La
difficulté est alors de faire collaborer les partenaires institutionnels et
scientifiques tout en préservant l’indépendance de l’évaluation.
Il existe des
conflits d’intérêts évidents lorsque l’évaluation est réalisée par les
administrations, ministères, directions ou établissements publics en charge de
concevoir ou d’appliquer une politique publique.
Une même
institution ne peut être à la fois juge et partie. Ce n’est cependant pas le
seul problème d’indépendance et il faut veiller à ne pas créer une dépendance
de fait au cours du processus de désignation des évaluateurs, ou en bloquant la
publication des résultats.
Le temps de
l’évaluation n’est pas le temps du politique. Plusieurs raisons imposent cette
divergence de calendrier. Il faut d’abord attendre de réunir suffisamment de
données pour s’assurer de la validité de l’évaluation.
De plus,
l’évaluation elle-même prend du temps, de la nomination des évaluateurs à la
discussion des résultats, en passant par les choix méthodologiques et le
travail statistique.
Dans ce
domaine, la précipitation est bien souvent l’ennemie de la précision et de
l’exhaustivité. En particulier, les hypothèses doivent être soumises à une
critique approfondie des pairs. Cette méthode de validation a
posteriori des résultats, qui est la méthode
proprement scientifique, ne doit pas être négligée dans le cas de l’évaluation
des politiques publiques. Précipiter une évaluation revient à en réduire la
crédibilité, ce qui rend plus difficile (et potentiellement plus longue) la
décision publique.
La
diffusion des résultats
La liberté de
diffusion des résultats est une condition clé de l’indépendance des
évaluateurs. En particulier, l’accès aux données ne doit pas être conditionné à
un droit de regard par l’administration dépositaire des données. Toute pratique
allant à l’encontre de cette liberté de diffusion, en mettant une pression sur
l’évaluateur quant à ses résultats, contreviendrait à la nécessité
d’indépendance de celui-ci, outre le fait qu’elle exclurait tout débat
scientifique sur la méthode et les résultats.
La diffusion
des résultats doit s’accompagner d’une confrontation avec d’autres évaluations
issues, le cas échéant, d’autres champs disciplinaires (cf. infra). Cette
confrontation doit s’opérer à la fois par la publication des différents
résultats et de leurs critiques, mais également par l’organisation de débats,
voire de conférences de consensus. Ceci, afin de permettre une meilleure
information des citoyens et une meilleure compréhension des divers effets d’une
politique publique. À cette fin, des méthodes de hiérarchisation de la
robustesse des résultats peuvent être mobilisées (preuve scientifiquement
établie, présomption scientifique, faible niveau de preuve…).
Pluralité
des évaluateurs et interdisciplinarité
Une même
politique publique ayant souvent des effets multiples, il est nécessaire de disposer
de plusieurs évaluations correspondant à différentes approches, disciplines ou
sensibilités.
Le
triptyque de l’évaluation
Une bonne
évaluation devrait s’appuyer sur un triptyque formé d’un coordonnateur, des
administrations concernées et d’experts indépendants :
– la
coordination de l’évaluation doit être assurée par
une institution extérieure au pouvoir exécutif. La logique démocratique
voudrait que ce soit le Parlement qui ait la charge de commanditer ces
évaluations. Cela imposerait de lui en donner la capacité technique,
c’est-à-dire du personnel pour coordonner réellement la mise en place de
l’évaluation, son appréciation et sa diffusion auprès des parlementaires et du
grand public.
La Cour des comptes est un autre candidat,
avec suffisamment de poids institutionnel pour commanditer des évaluations
indépendantes. Quel que soit le choix du commanditaire institutionnel, celui-ci
devra coordonner la préparation de l’évaluation, s’assurer que la pluralité des
approches est bien respectée, et contrôler
que toutes les mesures aptes à faciliter les évaluations ont bien été prises
(en particulier l’accès aux données). Il devra également organiser la
confrontation et la diffusion des résultats. Le choix des organismes
évaluateurs devrait se faire par le biais d’appels d’offres publics et être
effectué de façon transparente ;
– les
administrations concernées doivent apporter leur expertise
institutionnelle. La collaboration avec les évaluateurs doit se faire sans
pression, sous la surveillance des organismes commanditaires. Les services
statistiques des ministères ont des compétences techniques en matière
d’évaluation, en plus de leurs compétences institutionnelles.
Ils peuvent
alors organiser des évaluations parallèles aux évaluations indépendantes et
participer utilement aux débats sur les résultats. Mais ils doivent faciliter
la réalisation de l’évaluation indépendante, notamment en ouvrant un accès
complet et éclairé aux données ;
– les
experts doivent apporter leur compétence scientifique en tant
qu’évaluateurs. Leur indépendance doit être assurée, entre autres, par leur
rotation, de manière à éviter toute captation en fonction des résultats passés
d’évaluations.
Les experts
doivent se soumettre aux contraintes liées au secret statistique et être
transparents quant à leurs activités annexes pouvant engendrer des conflits
d’intérêts. Il est primordial qu’ils collaborent avec les autres disciplines,
notamment dans les phases préparatoires et celles de diffusion des résultats.
Conclusion
Si elle nécessite de combiner une expertise technique, une
expertise administrative et une organisation rigoureuse garantissant
indépendance et pluralisme, l’évaluation des politiques publiques n’en est pas
moins à la portée d’un gouvernement désireux de faire le tri dans ses
politiques. Il faut cependant souligner trois conditions sine
qua non de réussite et de crédibilité de l’évaluation : l’accès
aux données, le temps de l’expertise, la publication des
résultats. Ces conditions ne doivent pas être considérées comme des
contraintes, mais plutôt comme les ingrédients clés d’une évaluation crédible,
sur laquelle le processus de décision pourra réellement s’appuyer en toute
transparence.
Les politiques publiques au Maroc
Evolution et impact des politiques publiques au Maroc
Les politiques publiques au Maroc ont connu un important
changement qui a entraîné des impacts déterminants sur les changements
socio-économiques du pays. L’arrivée au pouvoir du gouvernement de transition
en 1998 s’est traduite par une nouvelle vision des politiques publiques dont
l’objectif était la création des conditions politiques et économiques d'un
changement social en profondeur.
Toutefois l’impact de
cette vision tarde à se traduire effectivement mais on peut remarquer
l’initiation d’une dynamique de changement.
Un des changements les plus importants, selon Abdelhamid Benkhattab[7],
est la pacification de la société. S’appuyant sur la théorie du sociologue
allemand Norbert Elias[8],
il constate que le recours à la violence, comme forme et moyen de l'agir
social, était devenu de plus en plus stigmatisé, interdit et délégitimé, dans
la société marocaine.
Pour démontrer cette affirmation il s’appuie sur un certain
nombre de facteurs considérés comme révélateurs de la pacification de la
société et donc son changement grâce à l’impact des nouvelles politiques
publiques.
Parmi ces facteurs on trouve entre autres :
-
le degré de pénétration de l'Etat dans la société et
dans le territoire national :
L’Etat marocain contrôle aujourd’hui
la totalité de son territoire, ce qui n’était pas le cas avant la colonisation
(tribu siba, hors contrôle de l’Etat).
-
le recours de plus en plus grandissant aux mécanismes
de négociations et des concertations :
L'adhésion aux normes et principes universels
des droits de l'homme expressément inscrite dans les préambules des
constitutions de 1992 et 1996 et 2011[9],
la création en novembre 1993 d'un département ministériel chargé des droits de
l'homme, et la création, en janvier 2004, de l’Instance Équité et Réconciliation, chargée de déterminer la part de la
responsabilité de l'Etat dans les violations des droits de l'homme et le
dédommagement de leurs victimes.
Il faut noter que l'action publique,
en la matière avait indéniablement amené les acteurs politiques à faire de la
négociation et de l'approche participative un moyen de plus en plus privilégié,
non seulement, dans la conception et l'exécution des différentes politiques
publiques, mais aussi dans la gestion et la résolution des conflits et des différentes
résistances qu'elles génèrent.
L'institutionnalisation et la
juridisation des rapports sociaux et politiques :
Le recours aux négociations comme
moyen de conception des politiques publiques et de gestion des conflits avait
conduit les acteurs publics et civils à l'institutionnalisation progressive de
leurs relations afin de réduire le coût matériel et temporel des négociations. Phénomène qui ne pouvait se faire
sans le recours massif à la juridisation des différents espaces sociétaux et
des différentes interactions qui s'y trament. Le processus de juridisation de
l'espace social devait remplir une double fonction : la promotion et la
régulation des changements en cours, de telle sorte qu'ils demeurent
socialement acceptables et politiquement gérables.
La modernisation et la promulgation
des différents codes régissant les rapports sociaux et économiques comme les
codes de la famille et du travail en février et mai 2004, la réforme du Code de
commerce en 1995, la réforme du droit de la propriété industrielle, littéraire
et artistique en 1997, la création des tribunaux commerciaux, la réforme du
code de la route en 2010, restent des indicateurs significatifs des
bouleversements institutionnels qui vont dans le sens de la pacification des mœurs
dans notre société.
L'urbanisation des espaces ruraux :
Cet indicateur résulte de l'effort
fourni par les autorités publiques ces dernières années afin de réduire l'écart
existant entre les zones rurales et urbaines d'une part, les écarts entre les
différentes zones à l'intérieur des pôles urbains et ruraux, d'autre part.
L'investissement massif dans les
secteurs sociaux comme : le lancement, en 2005, de l'initiative nationale
pour le développement humain INDH; la stratégie d'habitat social pour
la création de 150.000 habitats par an ; le lancement d'un vaste programme
d'alphabétisation et de la promotion de l'éducation informelle et
professionnelle; le lancement du programme national de généralisation
de l'électrification et de l'eau potable pour les régions rurales; la
mise en œuvre du programme de désenclavement des zones rurales (80%
dans l'horizon de 2015); Le lancement du programme de mise à niveau des
pôles urbains étendu à toutes les villes du Royaume et la
mise en œuvre, à partir de 2007, de l'assurance maladie obligatoire…
attestent de ces
efforts.
La "gendérisation" de
l'action publique :
Jusqu'à une date récente, le système
étatique était par nature, un système masculin, basé sur la domination
masculine. Cette caractéristique est en train de se réduire grâce, notamment à
l'implication des femmes dans les différents processus de conception, de prise
de décisions publiques, d'exécution et d'évaluation des politiques publiques
nationales. Cette démarche s'illustre par le lancement du processus de
budgétisation sensible au genre depuis la préparation de la Loi de
Finances 2007, suite aux directives énoncées par la circulaire du Premier
Ministre, du 8 mars 2007 qui appelle l’ensemble des Départements Ministériels à
intégrer la dimension genre dans toutes les politiques de développement. Ce
processus se vérifie également par la participation collective et individuelle,
aussi bien quantitative que qualitative des femmes dans la vie politique et
institutionnelle du pays. Exemple: le nombre de femmes au Parlement a atteint
35, soit 10,8% à la première Chambre, et 1,1% à la Chambre des Conseillers.
Leur poids commence désormais à se faire sentir non seulement sur le plan
numérique mais aussi sur le plan discursif et symbolique des acteurs sociaux et
économiques. On assiste ainsi à un processus de féminisation de la société qui
inversera à terme la configuration des rapports sociaux actuels.
La territorialisation des politiques
publiques et la délocalisation du sens politique :
Ce processus se dégage d'abord à
partir du discours des différents acteurs sociaux et politiques. On est passé
du discours unitariste jacobin à un discours politique plus respectueux des
différentes territorialités. Du coup, l'altérité socio politique et
territoriale était de plus en plus intégrée dans les différentes politiques
publiques. Le discours de Sa Majesté le ROI Mohammed VI à Ajdir, le 30 juillet
2001, constitue dans ce sens, un revirement important dans la logique
territoriale de l'Etat. La langue amazighe qui était jusque là une langue
indigène était réhabilitée pour devenir un élément principal de la culture et
de l'identité nationale. Cette réhabilitation sera effective avec la création
de l'Institut Royal de la Culture Amazigh IRCAM, le 17 octobre
2001. Evidemment, une telle décision avait crée une nouvelle dynamique
culturelle et symbolique au Maroc en mettant en place les conditions objectives
de la territorialisation des différentes politiques publiques et de la
délocalisation du sens politique.
Rappelons qu'au Maroc le rapport de
l'Etat avec le local était essentiellement conditionné par des considérations
d'ordre sécuritaire.
Les espaces locaux et territoriaux,
était perçus par les politiques publiques comme des entités objectives sur
lesquelles on pouvait agir, abstraction faite de leurs populations et du sens
qu'elles leur donnent.
Ceci dit, ces politiques, comme celle
de l'enseignement, de l'habitat, de l'agriculture étaient déterritorialisées en
ce sens qu'elles étaient coupées de la réalité locale. La réhabilitation de la
culture Amazighe avait de ce fait lancé un processus irréversible de
délocalisation du sens politique, qui avait pris forme avec la proposition
d'accorder l'autonomie politique aux régions sahariennes et le lancement, à
partir de janvier 2010, d'un débat sur la forme que devrait prendre la
régionalisation avancée dans l'avenir.
II. Il est évident que ces différents processus ne peuvent
pas aboutir sans déclencher une réaction de résistance multiforme, parfois déclarée,
mais souvent latente de la part des acteurs sociaux et institutionnels. La
résistance au changement et à l'innovation sociale est sans doute un phénomène
humain très ancien qui est lié au mécanisme de résonance cognitive des
individus et des groupes. Elle implique de ce fait une difficulté logique
d’accepter une situation et son dépassement.
Il va de soi que le caractère normatif des politiques
publiques induit souvent une résistance sociale liée d'abord à la rationalité
limitée des acteurs sociaux et politique qui fait en sorte qu'ils ne retiennent
d'elles que ce qu'ils estiment bon pour eux.
Les acteurs sociaux se montrent souvent réticents à l'égard
des politiques publiques novatrices parce qu'ils les perçoivent comme une
menace à l'équilibre social préétabli.
De plus dans le contexte sociologique marocain, il ne faut
pas oublier que le changement était historiquement synonyme d'hérésie
religieuse et de menace. Le changement, était alors représenté comme une menace
contre la communauté musulmane dans la mesure où toute innovation était
associée à l'hérésie qui devait amener à l'enfer.
Naturellement les concepts culturels de la société marocaine
insistent toujours sur l'esprit communautaire et groupal de l'être, comme une
sorte de prévention contre la désintégration des tissus sociaux classiques
basés sur le nombre des individus et leur force. L'adage populaire "ne
sort de la communauté que Satan" témoigne de l'identification groupale
des populations. Il serait dans ce cadre difficile pour les politiques
publiques qui touchent leurs univers symboliques et imaginaire, comme celle de
l'enseignement, de la culture, de communication… etc. de ne pas rencontrer des
résistances.
En fait, il semble que cette résistance, prend deux formes :
- Celle d'une simple démobilisation à l'égard de la
politique publique visée, nous sommes là devant une résistance latente
(comme c'est le cas pour les différentes politiques publiques culturelles ou de
l'enseignement qui n'étaient pas expressément rejetées mais simplement ignorées
: ex la scolarité des filles dans le milieu rural, le boycott de certaines
politiques d'habitat comme celles des villages exemplaires…etc.). Cette forme
de résistance est probablement la plus problématique, dans la mesure où elle
est difficilement justifiée et contrôlée. La rumeur, la diabolisation,
l'anecdote, et la minimisation des avantages d'une politique publique ou la
critique de son équité semblent souvent des arguments efficaces pour
démobiliser la population et créer des réticences à son égard. Du coup,
une politique publique de l'enseignement dans les milieux ruraux peut, du point
de vu quantitatif, atteindre ses objectif fixés au départ, mais, en cas de
démobilisation des populations, son impact social serait substantiellement
réduit. Ce qui se répercute directement sur son coût global. Car si le
changement social à travers les politiques publiques est inéluctable, son coût
économique et temporel reste tributaire de l'efficacité de l'impact de ces
politiques sur la société et des changements qu'elles y opèrent.
- La deuxième forme de résistance est manifeste. Elle
s'exprime ouvertement à travers une mobilisation effective ou simplement
discursive de la population contre une politique publique. Comme c'est le cas
des manifestations, sit-in, actions médiatiques… contre la politique de
l'emploi, ou de l'expropriation des terres ou contre la politique étrangère du
gouvernement etc. cette forme de résistance exprime souvent le rejet de la
politique adoptée par l'Etat à l'égard du secteur visé. Elle offre également
une occasion pour le gouvernement de tester sa popularité et le degré de
soutien des masses.
La résistance au changement peut aussi et surtout
provenir des institutions responsables des politiques publiques. Le phénomène de la dépendance institutionnelle
qui se manifeste par la relative inertie des politiques publiques, en dépit des
injonctions au changement qu'elles induisent.
En d'autres termes, l'héritage institutionnel et les
pratiques mémorisées dans le passé (règles, procédures et routines…) pèsent
souvent lourd dans l'élaboration et l'exécution des politiques publiques. Il
serait dès lors difficile, du moins à court terme, pour l'administration de se
dessaisir totalement de ses pratiques centralisatrices, dirigistes et
autoritaires de sa conception du territoire, malgré sa volonté de le faire.
Cela se fait souvent à travers un processus d'apprentissage et d'accommodation
avec les nouvelles politiques. De plus, la rigidité de l'architecture
institutionnelle influe immanquablement sur la prédisposition des acteurs
institutionnels à mener à bien les changements requis par leurs propres
politiques et leurs propres décisions.
Exemple : la politique sécuritaire axée sur la sécurité des
citoyens demeure inopérante dans une administration ou l'architecture
hiérarchique exprime d'abord une culture axée sur la sécurité de l'Etat. Il
serait également difficile pour le bureaucrate installé au centre de penser le
local alors qu'il est lui-même coupé physiquement et symboliquement de cette
réalité, comme il lui serait difficile d'adopter une approche des politiques
publiques participative alors qu'il est lui-même immergé dans une culture
institutionnelle basée sur la notion de concentration du pouvoir au niveau
central.
L’évaluation des politiques publiques au Maroc
Le rapport de la Banque mondiale de 1995 sur l’état du Maroc
marque le début d’un intérêt pour l’évaluation des politiques publiques.
Depuis, le discours des gouvernants ne cesse d’appeler à donner une Visibilité
à l’action publique.
Ainsi, plusieurs acteurs politiques, notamment le Roi Mohamed VI, ont
souligné l’importance de l’institutionnalisation de l’évaluation au Maroc.
Parmi les discours les plus importants on trouve :
. Discours du Trône du
30 juillet 2001, 2005, 2006, 2007, 2008 et 2009. Ce dernier a confié à
l’observatoire national du développement humain l’évaluation de l’INDH.
. Discours Royal du 18
mai 2005 sur l’Initiative Nationale de Développement Humain.
Ils soulignent tous l’importance de
l’évaluation des politiques publiques au Maroc et la nécessité de mettre en
place des instances et mécanismes de suivi, de contrôle et d’évaluation.
.
Le Rapport du cinquantenaire de l’Indépendance du Maroc a constaté
explicitement que «Les politiques publiques des gouvernants et des élus
n’ont pas toujours été évaluées, ni réajustées, à l’aune de leur impact sur le
bien-être des populations»
.
Le programme de l’action gouvernementale du 30 juin 2008 a annoncé que le
gouvernement du Maroc «adoptera la planification stratégique dans l’ensemble
de ses programmes d’action (…). Cette stratégie sera renforcée par la
mise en place de mécanismes de suivi, de contrôle et d’évaluation dans le cadre
de la bonne gouvernance»
Ces discours se traduiront par des initiatives dans le but
d’institutionnaliser l’évaluation des politiques publiques :
·
La création de
l’instance Nationale d’Évaluation /Conseil Supérieur de l’Enseignement ;
·
L’évaluation
des réalisations de l’Initiative Nationale de Développement Humain par
l’Observatoire Nationale du Développement Humain (ONDH);
·
La mise en
place de dispositifs de suivi et évaluation au sein de certaines
administrations publiques (Agence de Développement Social, Ministère de
l’équipement et des transports, etc.).
·
La création de
L’Association Marocaine de l’Évaluation (AME).
·
La Conférence
internationale sur les «capacités nationales en évaluation » (15-17
décembre 2009) organisée par le Bureau de l’Evaluation du Programme des Nations
unies pour le développement (PNUD, New York) et l’Observatoire national de
développement humain (ONDH, Rabat, Maroc).
·
L’organisation
de l’Atelier régional de l’OCDE sur l’évaluation des politiques publiques dans
la région MENA (Middle East and North Africa), les 23 et 24 mars 2010 à
Rabat ; qui a abouti à la création du Centre régional d’évaluation des
politiques publiques (CREPP), domicilié à l’Institut supérieur d’administration
(Rabat, Maroc).
·
L’appel à
manifestation d’intérêt du mois de mars de la BM et d’autres institutions pour
la création de Centres régionaux pour apprendre sur l’évaluation et les
résultats – CLEAR).
Les limites à l’évaluation des politiques publiques au
Maroc :
Les
mesures qui ont été prises par l’Etat tendant à l’institutionnalisation de
l’évaluation des politiques publiques et la promotion de la pratique
d’évaluation des politiques publiques restent très limitées, et
ne permettent pas de parler d’un
véritable processus structuré d’institutionnalisation de l’évaluation
au Maroc.
La volonté de l’Etat de faire
de l’évaluation une fonction courante de l’action publique n’est pas sans poser
de nombreux problèmes sur la réalité même de la pratique possible de
l’évaluation au Maroc.
En effet, plusieurs défis limitent considérablement
l’évolution de l’institutionnalisation des politiques publiques au Maroc :
-
Le premier obstacle posé à la pratique de l’évaluation des politiques
publiques au Maroc c’est bien leur évaluabilité même, c’est-à-dire
est-ce que l’action publique est clairement déclinée pour qu’elle puisse se
prêter à l’évaluation de ses résultats, ses réussites ou limites ?
-
l’absence de dispositifs institutionnels d’évaluation au sein de la
Primature ou/et du Parlement chargés d’apprécier objectivement les stratégies
sectorielles de développement en cours ou émergentes (Plan vert, Halieutis,
etc.)
-
la pratique de l’évaluation au Maroc a peu d’incidence sur le
bien-fondé et la redéfinition de l’action publique
-
la méconnaissance des exigences de la démarche évaluative,
particulièrement l’indépendance et la crédibilité
-
la pratique de l’évaluation porte principalement sur des projets et des
programmes (exemples : Initiative nationale de développement humain, Système
des nations unies Banque mondiale, etc.) et, encore fortement centrée sur la
mise en œuvre et l’efficience (décaissements) ;
-
les difficultés d’accès aux données pour réaliser les évaluations
indépendantes et fiables ;
-
l’absence de recherche scientifique dans le domaine de l’évaluation des
politiques publiques.
-
L'absence de cadre juridique et de textes
réglementaires organisant la pratique de l'évaluation, Cela se traduit par le
peu d'intérêt des administrations à recourir à l'évaluation, laquelle demeure
le plus souvent tributaire de la demande émanant des institutions
internationales ;
-
Les demandes internes à l'administration publique pour
entreprendre des études d'évaluation sont encore relativement modestes. En
effet, hormis quelques départements, la pratique des études d'évaluation des
projets et programmes de développement reste encore l'apanage des bailleurs de
fonds ;
-
En tant qu'élément essentiel pour l'amélioration
du management, l'évaluation des politiques et programmes est une discipline qui
requiert des compétences et des profils multidisciplinaires rompus aux
méthodologies et techniques d'évaluation. Or, cette discipline est relativement
récente dans le secteur public et des efforts restent à entreprendre en matière
de formation et d'élaboration de guides méthodologiques standards susceptibles
de renforcer l'offre nationale dans ce domaine.
-
Les principaux référentiels et méthodologies en matière
d’évaluation en cours au Maroc sont ceux des différents bailleurs de fonds et
agences du système des Nations unies. Or, ces référentiels et méthodologies
nous confrontent directement à deux ordres de problèmes :
-
D’une part, la connaissance et la maîtrise de ces
référentiels (approches, concepts, outils, etc.) ne semblent pas suffisamment
acquises, et parfois inhabituels à nos façons d’organiser l’action publique et
la prise des décisions au Maroc.
-
D’autre part, l’harmonisation de ces référentiels, déjà
posée par la Déclaration de Paris sur l’aide publique au développement
(mars 2005), rend encore plus compliqué l’appropriation des approches et
méthodes de l’évaluation.
Comment faire de l’évaluation des politiques publiques une
culture au Maroc ?
-
L’action publique intègre de plus en plus la notion de territoire dans
sa définition et sa mise en œuvre : d’où la nécessité de prendre en compte les
lieux où l’action publique doit être spécifique et son évaluation
territorialisée et participative.
-
Le renouvellement de la conception des politiques publiques au Maroc
est une condition incontournable à une réelle pratique de l’évaluation
transparente et indépendante. Dans un contexte politique d’ouverture,
l’impulsion de l’évaluation pourra être alors un facteur important de la
légitimation et du pilotage des politiques publiques dans le pays.
-
Promotion du débat public sur l’institutionnalisation de l’évaluation
des politiques publiques au Maroc. La constitutionnalisation a été acquise dans
la nouvelle constitution.
-
Accompagnement du processus d’institutionnalisation de la fonction de
l’évaluation des politiques dans l’administration publique et les collectivités
territoriales (Région, municipalité, etc.).
On peut déduire de la situation de l’évaluation des
politiques publiques au Maroc, que l’Etat a du mal à traduire les énoncés
politiques exprimés sur ce sujet en actions concrètes et cohérentes.
S’il est vrai que quelques initiatives sont engagées ici ou
là, l’évaluation des politiques publiques au Maroc manque d’une vision
d’ensemble claire et une mise en cohérence de ce qui est en train de se
construire dans quelques départements de l’administration marocaine.
L’approche genre dans les politiques publiques au Maroc
En tant que concept, l’approche Genre analyse les rapports de pouvoirs entre les femmes et les
hommes basés sur l’assignation des rôles socialement construits en fonction du
sexe.
Cette répartition des rôles, des responsabilités, des
activités et des ressources entre femmes et hommes est source d’inégalités et
limite la liberté des femmes à jouir des droits humains.
En tant qu’objectif, l’approche Genre promeut l’égalité des droits, ainsi qu’un partage
équitable des ressources et responsabilités entre les femmes et les hommes.
En tant que méthodologie, l’approche
Genre produit une analyse comparée de la situation des femmes et des hommes
tant d’un point de vue économique que social, culturel et politique.
Appliquées aux politiques publiques, le genre a pour objectif de promouvoir
l’égalité des femmes et des hommes en prenant en compte les différences et la
hiérarchisation socialement construite.
Politiques
publiques et approche genre
Depuis
la fin des années 90, le Maroc fait des efforts pour intégrer l’approche genre
dans ses politiques publiques. Cela s’est traduit par une amélioration de la
situation de la femme sur le plan juridique, notamment le code de la famille,
la nationalité, le code du travail, le code pénal et l’état civil.
La
mobilisation depuis les années 90 des ONG marocaines et des associations de
femmes pour l’amélioration du statut des femmes et pour la concrétisation des
valeurs égalitaires, a été un facteur déterminant dans l’adoption
de politiques publiques et mécanismes sensibles à l’égalité entre les sexes.
Ainsi
il a développé plusieurs mécanismes sensibles à l’égalité entre les sexes, on
peut en citer :
Ø la stratégie nationale pour la lutte
contre les violences à l’égard des femmes (2002) et un plan d’action pour sa
mise en œuvre et son opérationnalisation (2004)
Ø Centres d’écoute et d’orientation et
structures d’accueil en faveur des femmes victimes de violence.
Ø Observatoire Nationale de lutte contre
la violence à l’égard des femmes
Ø Numéro vert national au service des
femmes victimes de violence.
En même
temps, une budgétisation sensible au genre est adoptée et s’est fixé comme
objectifs :
ü l’intégration de l’approche genre dans le processus de
préparation, et d’exécution du budget,
ü la prise en compte des préoccupations et des intérêts
différenciés des femmes et des hommes, en s’assurant de l’amélioration de
l’efficacité et de la cohérence des politiques publiques à travers une
meilleure allocation des ressources budgétaires.
ü développer la prise en compte du genre dans les
politiques publiques et la gouvernance économique.
Un processus
d’analyse devrait permettre une auto évaluation des programmes, projets,
budgets et législations en vue de promouvoir les valeurs égalitaires et
équitables entre les hommes et les femmes. Un processus intersectoriel est lancé
en 2004
Bilan de
l’adoption de l’approche genre
Si des avancées majeures ont été enregistrées,
plusieurs obstacles ne permettent pas d’atteindre les objectifs d’égalité et
d’équité entre les hommes et les femmes et menacent la pérennité des acquis.
D’une part, la grande disparité entre les régions,
entre les villes et les campagnes et entre les différentes catégories sociales.
Les retards cumulés dans différents domaines essentiels comme l’éducation ou la
santé, et qui classent le Maroc dans les derniers rangs de l’indice du
développement humain.
Devant cette
situation de décalage entre un discours politique empreint de volontarisme, une
évolution très prometteuse des textes juridiques et une réalité sociale à la
traîne et qui semble imperméable à l’impact des décisions prises dans ce
domaine, il est nécessaire de prendre un ensemble de mesures, notamment :
-
l’application effective de la mise en œuvre des réformes juridiques,
politiques et sociales en faveur de l’Egalité des Sexes.
-
Le Renforcement de la gouvernance, Capitalisation et sauvegarde des acquis
-
Agir sur les facteurs socio-économiques et culturels favorisant les
discriminations
-
Amélioration des indicateurs relatifs à la scolarisation des filles, lutte
contre la pauvreté…
-
Enraciner la culture des droits humains
-
Agir sur les mentalités
-
Mettre en œuvre la Charte Nationale
pour l’Amélioration de l’Image de la Femme dans les Médias
-
Renforcement des efforts entrepris
par le Maroc pour la réduction des disparités régionales sociales et de genre.
Le
plan Maroc vert
Tiré
de l’article de Najib Akesbi :
Une
nouvelle stratégie pour l’agriculture marocaine « le plan Maroc
vert »
Le PMV marque un changement dont le départ date de l’automne
2007 lorsque le nouveau ministre de l’agriculture allait commander au cabinet
d’études international McKinsey l’élaboration d’une nouvelle stratégie de
développement pour l’agriculture marocaine.
Quelques mois plus tard, lors du Salon International
de l’Agriculture de Meknès (avril 2008), la nouvelle stratégie fut
effectivement présentée sous le nom de «Plan Maroc Vert».
Le PMV se donne comme objectifs :
-
de réhabiliter l’agriculture marocaine,
-
la doter des moyens dont elle a manqué et
-
en faire le «principal moteur de croissance et de
lutte contre la pauvreté au Maroc» à l’horizon 2020.
Ainsi, il ne vise pas moins qu’un bond de 70 à 100
milliards de dirhams du PIB agricole, la création de 1,5 millions d’emplois
dans le secteur, et de 2 à 3 fois le revenu agricole pour 3 millions de ruraux.
Le PMV va adopter une approche globale et asseoir la
nouvelle stratégie sur deux «piliers» et un «socle» de réformes transversales.
1.1. Les deux piliers et le socle
Le pilier I du PMV vise à développer une agriculture
moderne, à forte valeur ajoutée, compétitive et adaptée aux règles du marché,
grâce à une nouvelle vague d’investissements privés, organisés autour de
nouveaux «modèles d’agrégation».
Ces derniers seraient portés par des investisseurs exploitants,
à grande capacité managériale, constituant des noyaux dotés de surfaces
productives suffisantes (plus de 100 ha par unité), et agrégeant autour d’eux
des dizaines de petits ou moyens exploitants, de manière à atteindre des
tailles et donc des synergies intéressantes (de 200 à 2000 ha). L’ensemble devrait
se réaliser à travers 961 projets d’agrégation, mobiliser 75 milliards de
dirhams d’investissements sur une dizaine d’années, et bénéficier à quelque 540.000
agriculteurs.
Le pilier II tend pour sa part à organiser
un accompagnement solidaire de la petite et moyenne agriculture, avec une
approche orientée vers la lutte contre la pauvreté, et une amélioration
significative du revenu des exploitants les plus fragiles (près de 560.000
exploitations), notamment dans les zones défavorisées ou périphériques.
Il devrait être axé sur trois types
de projets sociaux :
a) Des projets de reconversion permettant de
faire passer les exploitants précaires de la céréaliculture à des productions à
plus forte valeur ajoutée et moins sensibles à la volatilité de la pluie:
olivier, amandier, caroubier, cactus, par exemple;
b) Des projets de diversification ayant pour
objectif de générer des revenus complémentaires pour les exploitants fragiles
autour du développement accéléré des produits du terroir ;
c) Des projets d’intensification visant l’encadrement
des exploitants pour leur permettre de disposer des meilleures techniques
capables d’améliorer leurs rendements et valoriser leur production.
Au niveau du «socle», des actions stratégiques
transversales sont prévues. Elles portent sur la mise en concession des terres
collectives et domaniales, la gestion de l’eau, l’adoption d’une stratégie
d’accès aux marchés extérieurs, la modernisation de la distribution, l’amélioration
du climat des affaires, le renforcement de l’interprofession, ainsi que la
réforme du Ministère de l’Agriculture et des fonctions d’encadrement de l’Etat.
Au-delà de ses dimensions nationale et
macro-économique, le PMV se distingue par sa propension à se décliner
verticalement au niveau des filières et horizontalement à l’échelle des
régions.
1.2. Déclinaisons en filières et régions
Les enseignements tirés des expériences passées
avaient fini depuis quelques années par convaincre les responsables de
l’intérêt d’adopter désormais une approche filière.
Optimisation des chaînes de valeur, amélioration de la
productivité, organisation interprofessionnelle… les arguments ne manquaient
pas pour rendre désormais cette approche incontournable. Il restait à
déterminer les filières à privilégier.
A priori, le PMV ne fait pas de choix explicites et va
même jusqu’à affirmer que toutes les filières «peuvent et doivent réussir».
Il n’en demeure pas moins qu’une liste limitée de
filières est identifiée pour être érigées en «filières de croissance» à haute
productivité dans le cadre du premier pilier : agrumes, olives et huile
d’olive, produits maraîchers et horticoles, céréales, sucre, lait, viandes
rouges et blanches, semences.
Les autres filières pour leur part devraient se
contenter de «l’accompagnement solidaire» du second pilier : arboriculture,
palmier dattier, arganier, apiculture, élevage camelin…
Chaque filière a ensuite fait l’objet d’un
contrat-programme signé entre l’Organisation interprofessionnelle qui la
représente et les pouvoirs publics, avec des engagements mutuels et des
objectifs communs. En 2011, 16 contrats programmes ont au total été signés pour
un horizon qui s’étend généralement à 2020 (Bensaid, 2011).
Le PMV se distingue aussi par le fait qu’il est le
premier plan sectoriel à être décliné au niveau régional. En effet, 16 Plans
Agricoles Régionaux (PAR) ont été élaborés et mis en œuvre en fonction des
possibilités et des engagements de chacune des 16 régions du pays (cf. MAPM, 2009
b et c; Chakir, 2009).
Le Plan Régional Agricole se veut ainsi «une feuille
de route pour le développement agricole de la région, soutenue par l’accompagnement
de l’administration centrale et des pouvoirs publics en matière de réformes
sectorielles et institutionnelles».
Formellement, des conventions ont été signées, dans
lesquelles les 16 régions s’engagent à œuvrer à la réalisation du contenu de
leurs plans, avec l’implication des différentes parties prenantes. Pour cela,
les conventions déterminent les actions et les dispositions permettant
d’atteindre les objectifs fixés au niveau de chaque région, et pour chacun des
deux piliers du plan.
1.3. Quel bilan d’étape ?
Courant 2011, il est encore trop tôt pour se livrer à
un exercice d’évaluation au vu de résultats tangibles et sur une période
suffisamment longue pour être significative. Cependant, il est possible de
faire le point sur l’état d’avancement de la mise en œuvre du plan en question,
tel qu’il est présenté par les responsables du Ministère de l’Agriculture
(MAPM, 2010a, SIAM, 2011).
Les étapes franchies au niveau institutionnel et
organisationnel apparaissent importantes. C’est ainsi que, outre les 16 plans
régionaux, et les 16 contrats programmes des filières déjà soulignés,
d’importantes réalisations ont été enregistrées: Réorganisation du Ministère de
l’Agriculture; Création de l’Agence pour le Développement Agricole (ADA, qui
est en réalité le véritable maître d’œuvre du PMV), de l’Office National pour
la Sécurité Sanitaire des Aliments (ONSSA), de l’Agence de Zones Oasiennes et
de l’Arganier (AZOA), de 2 Interprofessions (dans les filières des céréales et
du palmier
dattier) ; Mise en place d’un Project Management
Office (PMO) pour la gestion des contrats-programmes Etat / Opérateurs.
Par ailleurs, deux projets de construction de deux Agropoles,
à Meknès et à Berkane, ont été lancés et devraient contribuer à augmenter
significativement le taux de valorisation des produits agricoles.
En ce qui concerne les conditions de financement, le «Fonds
de Développement Agricole» a été refondu et ses ressources ont été
considérablement accrues (quasiment multipliées par trois), et plusieurs
banques ont lancé des programmes d’offre de crédits spécifiques aux projets
engagés dans le cadre du PMV.
Quel que soit le mode de financement, il faut savoir
que les projets sont désormais soutenus par un impressionnant dispositif
d’aides et de subventions, revues à la hausse et rendues réellement attractives.
Dans l’ensemble, la mise en œuvre du PMV semble normalement
progresser. Les étapes franchies ne sont pas négligeables, mais naturellement,
le plus important reste à faire. Il faut donc maintenant aller au-delà des
apparences pour méditer le sens et les conséquences de la nouvelle stratégie.
Autrement dit, il s’agit à présent de partir des faits et des données disponibles
pour réfléchir aux chances de succès ou d’insuccès de ce plan, aux opportunités
qu’il pourrait offrir, et peut-être surtout aux risques et aux menaces qu’il
pourrait générer pour l’agriculture et partant, pour le monde rural. Ce sont donc
des éléments d’une analyse critique du PMV que nous allons livrer au débat.
2. Eléments d’une analyse critique du Plan Maroc Vert
Avant d’être critiquable, il faut bien souligner que
par certains aspects, le PMV est bien louable. En effet, toute analyse
objective ne peut manquer de souligner le caractère positif de certains
apports, au niveau du contenu du plan, de ses moyens et de sa méthode.
Certaines «idées force» du PMV se trouvent être de bonnes idées. C’est
notamment le cas de l’approche filières dont nous avons noté plus haut
l’intérêt. C’est également le cas du concept d’agrégation, et plus généralement
du développement d’une agriculture contractuelle, dans le contexte d’une
agriculture qui connaît des problèmes de structures foncières,
d’intensification des conditions de production, de commercialisation, de
financement, d’organisation…
Une telle forme d’organisation peut aider à atteindre des
effets de seuil et dégager des synergies en regroupant des agriculteurs autour
d’une «locomotive» et d’une organisation professionnelle dans le cadre de
relations contractuelles où chacun peut trouver son compte et connaît ses
droits et devoirs (Sakrani, 2011).
C’est encore le cas de la déclinaison régionale du
PMV, dans un pays aux réalités spatiales aussi contrastées que le Maroc. Toutes
choses égales par ailleurs, les plans régionaux ont sans doute plus de chances
d’être mieux adaptés aux réalités de leurs régions respectives, et donc autant
de chances de réussir. C’est enfin le cas de la volonté affichée par les
responsables de gérer la nouvelle stratégie avec des méthodes et une démarche
rigoureuses : Plans d’action, feuille de route, études économiques et
financières des projets, études d’impacts, indicateurs de performances, suivi-évaluation…
Ces bonnes idées ne peuvent malheureusement édulcorer les
nombreux sujets de préoccupations qui s’imposent dès lors qu’on tente
d’approfondir l’analyse du PMV. Cinq questions majeures seront examinées à travers
cette première lecture critique de la nouvelle stratégie agricole marocaine :
l’approche standard et le caractère commun ou spécifique du secteur agricole, la
propension productiviste des projets proposés, le modèle de l’agrégation dans
ses différentes dimensions, le devenir du second pilier, et le mode de
gouvernance du PMV.
2.1. Une approche standard pour des réalités spécifiques
A l’examen du PMV, la première chose qui attire
l’attention du lecteur est sa vision à la fois techniciste et productiviste, quelquefois
poussée jusqu’à la caricature, comme si des décennies de débats théoriques et
d’expériences empiriques n’avaient rien appris à ses auteurs.
Ainsi, de prime abord, est-il affirmé que
l’agriculture est un secteur économique comme les autres et tout ne serait
qu’affaire d’investissement ! Dès la 13ème diapositive du premier document publié
(MAPM, 2008a), on peut lire ceci : «Au centre de l’équation se trouve l’acte
d’investissement privé, accompagné si nécessaire de l’aide publique. Au final,
l’agriculture est une activité économique comme une autre. Ce qui fait la
différence entre une agriculture qui crée de l’emploi et de la valeur et une agriculture
à faible valeur ajoutée, c’est l’investissement».
Cette allégation, remarquable par sa prétention à ne
tolérer ni le doute ni la relativité des choses, témoigne d’une foi aveugle en
les vertus des solutions techniques et des remèdes simplistes que l’on croyait
depuis longtemps révolues. Elle participe d’une vision techniciste et standard
qui érige le modèle de la «grande ferme» en exemple à suivre et généraliser, prône
le développement «agressif» des filières, de la transformation, des débouchés, à
l’export…, et ne jure que par les bienfaits de l’investissement, du productivisme
et de la compétitivité.
Affirmer qu’il suffirait d’injecter massivement du
capital pour transformer une agriculture à faible valeur ajoutée en «une
agriculture qui crée de l’emploi et de la valeur», revient simplement à faire
table rase des enseignements majeurs de l’expérience aussi bien internationale
que nationale des quarante dernières années. Cette expérience nous enseigne
d’abord que si l’investissement – matériel et immatériel – est évidemment un
facteur nécessaire, il est loin d’être suffisant pour promouvoir un véritable
développement du secteur agricole, tant il s’est révélé patent que des dimensions
liées au cadre politique et institutionnel, à l’organisation sociale et à des
facteurs culturels entre autres sont encore plus déterminantes. D’ailleurs,
en s’en tenant seulement à l’expérience nationale, comment ignorer celle qui a
le plus durablement marqué la politique agricole du Maroc depuis les années 60,
la politique dite «des barrages» ?
Qu’est-ce qu’a été la «politique des barrages» si ce
n’est d’abord une politique d’investissements massifs et de paris démesurés sur
les mérites de la modernisation, considérée avant tout «technique»? (Akesbi,
2005). L’état des lieux de l’agriculture marocaine que le PMV dresse lui-même
dans les années 2000 n’est-il pas en soi l’aveu de l’échec d’une telle
orientation et d’un tel pari ? Cette surdétermination de l’investissement dans un
secteur qu’on s’applique à «banaliser» montre bien que les concepteurs du PMV n’ont
guère retenu des leçons essentielles de l’expérience des politiques agricoles
au Maroc et ailleurs (à commencer par les pays voisins: Bessaoud &
Montaigne, 2009).
En réalité, un aspect fondamental du débat tourne bien
autour de cette question ancienne et néanmoins toujours actuelle :
L’agriculture est-elle un secteur d’activité comme les autres, ou est-elle un
secteur «spécifique», avec ses caractéristiques particulières, qui
justifieraient donc un traitement particulier ? Là encore, on croyait ce débat
dépassé depuis au moins une quinzaine d’années, après la vague néolibérale des
années 80, et lorsque notamment en Europe, la thèse de la «multifonctionnalité»
de l’agriculture s’est imposée comme un fait d’évidence.
Indépendamment des «positions» auxquelles celle-ci
peut conduire quand elle se décline en instruments de politiques publiques (et
de positions de négociations à l’OMC…), le concept de multifonctionnalité de
l’agriculture témoigne au moins d’une réalité que personne ne peut aujourd’hui
nier: la diversité des «rôles» de l’agriculture et de sa spécificité
multidimensionnelle: économique, sociale, alimentaire, sanitaire, environnementale,
culturelle, territoriale ….
Dans un article relativement récent, Michel Petit
affirme que la spécificité du secteur agricole reste forte aujourd’hui, après
avoir toutefois rappelé l’évolution de la pensée sur cette question depuis le
19ème siècle : de Marx qui semblait convaincu
de la disparition à terme de l’exploitation paysanne (avec la généralisation du
mode de production capitaliste), à Johnson, Schultz ou Malassis qui démontrent,
notamment dans les pays en développement, non seulement la résilience de l’agriculture
familiale, mais aussi son efficience, en passant par Kautsky qui, le premier, constate
que la petite exploitation dans l’agriculture n’est guère en voie de
disparition (Petit, 2006).
Pour illustrer son propos, l’auteur n’hésite guère à
explorer des terrains d’analyse assez nouveaux, à commencer par celui des
négociations commerciales internationales.
Il note que les débats restent excessivement accaparés
par l’agriculture, laquelle ne représente que 8% des échanges mondiaux, et de
se demander s’il n’y a pas là en soi une indication de la spécificité de ce
secteur. En tout cas, aucun des pays développés ne se résout encore à renoncer
à ses soutiens à ses agriculteurs, et il en est ainsi parce que «un souci aussi
fort pour le revenu des agriculteurs et sa stabilité est spécifique au secteur
agricole». Pour M. Petit, les liens étroits entre famille et unité de production
mettent en évidence la spécificité du secteur et gardent pertinente l’analyse
de l’exploitation agricole familiale.
S’il en est encore ainsi dans les pays développés, que
peut-il en être dans un pays en développement comme le Maroc ?
Dans ce dernier, les réalités, corroborées par toutes
les études accumulées depuis des décennies, convergent pour considérer que
l’agriculture n’est pas une activité économique comme les autres, ni même
principalement une activité «économique», mais plutôt un mode de vie où
l’économique se mêle au social qui interfère avec le culturel, le religieux, le
tout dans un pays qui reste avec de fortes attaches rurales. Et toute la
difficulté est dans l’articulation entre ces différentes dimensions.
Qu’il s’agisse du poids de l’aléa climatique et son impact
sur le comportement des paysans à l’égard de leur sécurité alimentaire
(impossible à réduire à de simples calculs économiques de gains monétaires…),
de l’absence d’un véritable marché foncier (conséquence des multiples archaïsmes
des structures foncières) susceptible de rationnaliser l’acte d’investissement
et faciliter la mobilité du capital, ou encore de l’arbitrage entre les besoins
«non marchants» de la famille et ceux «économiques» de l’unité de production qu’est
l’exploitation, besoins forcément imbriqués les uns dans les autres du fait du
caractère encore pleinement familial de l’écrasante majorité des exploitations
agricoles du pays, et donc aux antipodes du modèle de la «grande ferme»... on
voit bien qu’au regard de toutes ces réalités, on est face à des situations pour
le moins «spécifiques», qui appellent un traitement adapté et non standard.
D’autant plus que, plus encore que dans les pays
développés évoqués plus haut, l’agriculture marocaine reste pour l’essentiel de
nature «familiale». Très curieusement, le PMV ne semble pas connaître cette
réalité béante de l’agriculture marocaine qu’est l’exploitation familiale.
Pratiquement, l’exploitation y est perçue comme une entreprise et l’exploitant
agricole comme un chef d’entreprise, un entrepreneur… Là encore, s’en tenir à
ce niveau de perception des choses revient à méconnaître l’acquis de décennies
de recherches au Maroc et dans le monde, notamment en Méditerranée. C’est
également s’interdire de comprendre les ressorts des comportements économiques
qu’on cherche à susciter, et partant se condamner à passer à côté du bon
diagnostic, et donc à se tromper de remèdes.
C’est qu’on ne dira jamais assez qu’un exploitant
agricole familial n’est pas tant un chef d’entreprise, et encore moins un entrepreneur,
qu’un chef de famille, aux comportements très complexes, en tout cas non
réductibles à ceux d’un simple homo economicus, disposé à réagir à telle
injection de capital ou tel signal du marché.
Comme le souligne Driss Benatya, «contrairement à
l’entreprise, qui est une unité de production visant à générer du profit,
l’agriculture familiale a pour finalité la reproduction du complexe
famille-exploitation : la sécurité de la famille est souvent prioritaire par
rapport à la sécurité de l’unité de production.» (Benatya, 2008).
En tout cas, explique D. Benatya, «cette occultation
de l’agriculture familiale entraîne plusieurs quiproquos», notamment au niveau
des concepts et outils mobilisés pour l’évaluation de la rentabilité économique
et financière des exploitations en question. Et de donner l’exemple du «coût de
la main d’œuvre» (naturellement familiale) qui peut engendrer des résultats
très différents selon qu’il est évalué au prix du marché ou «au coût de sa
prise en charge» par l’unité familiale. Ni les performances ni le mode de leur répartition
ne peuvent être appréciés à l’aune des critères conventionnels.
«Liés par la parenté, aucun des actifs familiaux n’a de
perception individualisée de la relation entre travail et revenu.
Tout le monde est à la peine, mais c’est le chef de
famille qui décide de l’affectation du résultat».
C’est dire combien certains savants calculs auxquels
les auteurs du PMV se livrent sur certaines diapositives de leurs documents ppt
sont peu crédibles, faute d’une intelligence adéquate des phénomènes qu’ils
cherchent à appréhender.
2.2.
Un
productivisme à l’ancienne pour perpétuer l’insécurité alimentaire
Le productivisme est pratiquement
conçu comme étant le corollaire du technicisme, celui-ci étant avant tout tendu
vers la maximisation de la production. Certes, dans un pays où les déficits de
cette dernière deviennent réellement alarmants, un tel choix peut a priori
paraître compréhensible.
Est-il pour autant acceptable quand on connaît les
résultats d‘un tel modèle dans les pays – notamment d’Europe et d’Amérique –
qui l’avaient adopté il y a quelques décennies, et qui peuvent aujourd’hui en
déplorer les méfaits, particulièrement au niveau de la protection de
l’environnement et de la sécurité sanitaire des consommateurs ?
Peut-on se permettre un modèle si destructeur des
ressources naturelles dans un pays où la dégradation de ces dernières apparaît déjà
si inquiétante ?
Ne gagne-t-on pas à s’instruire de l’expérience des
autres, ne serait-ce que pour éviter certaines erreurs, en anticiper d’autres,
aspirer à un modèle qui puisse, comme le souhaite L. Malassis, concilier
«productivité et durabilité»? (2006).
L’approche techniciste se met au service d’un modèle productiviste,
et de surcroît productiviste à l’ancienne, celui adopté il y a cinquante ans
par les pays développés – fortement utilisateur d’engrais, de pesticides,
gaspilleur d’eau…– dont les conséquences écologiques et environnementales sont aujourd’hui
unanimement décriées (Akesbi, 2009).
Alors que partout il n’est plus question que
d’agriculture «raisonnée» et respectueuse de la nature, de «révolution doublement
verte» (Griffon, 2006). Le PMV, et au-delà de quelques slogans purement
formels, ne manifeste aucun souci pour les conséquences écologiques du
développement «agressif» de la production qu’il prêche à tout bout de champ. A tel
point que dans certaines régions, on n’a même pas pris le temps d’examiner la
compatibilité de certains objectifs de production avec les disponibilités en ressources
naturelles locales. C’est notamment le cas de certaines filières fortement consommatrices
d’eau dans des régions qui en manquent de plus en plus.
En tout cas, force est de constater qu’une telle
désinvolture à l’égard de l’impact environnemental des choix de production qui
sont faits montre une certaine incapacité à tirer les enseignements qui s’imposent
de l’expérience des autres pays. Chercher à accroître la productivité est une
nécessité de bon sens, mais chercher à le faire avec des recettes du passé dans
un contexte qui a beaucoup changé, à commencer par les ressources naturelles
dont la dégradation est devenue plus qu’inquiétante, c’est programmer l’échec doublé
de catastrophes écologiques à répétition.
Comme nous avons commencé par le reconnaître, on pourrait
malgré tout comprendre – sans l’excuser – cette option pour le productivisme si
on la justifie par l’impératif d’assurer la sécurité alimentaire de la
population en denrées de base. Or, quand on prend connaissance des filières identifiées
pour être les «filières de croissance» dans le cadre du premier pilier, on
constate que près de la moitié des filières sont essentiellement d’exportation
: filières agrumicoles, oléicoles, maraîchères et fruitières. Le risque
alors serait d’étendre et amplifier le «modèle tomatier» : un modèle excessivement
intensif, fortement utilisateur d’intrants dommageables pour l’équilibre du
milieu, gaspilleur d’une ressource rare qui est l’eau, le tout pour des «gains
en devises» souvent décevants.
Ceci étant, le problème de la sécurité alimentaire du
pays ne semble pas encore recevoir des réponses à la mesure de sa gravité.
Alors que l’agriculture marocaine est plus que jamais confrontée aux défis de
la libéralisation des échanges, s’il y a une question sur laquelle l’attente de
tous était très forte, c’est bien celle-là (Akesbi, Benatya et El Aoufi, 2008).
Or, à la lecture du PMV, le constat est consternant: à
part une ou deux banalités sur les 30 millions de consommateurs marocains qu’il
faut bien nourrir avec un rapport prix/qualité convenable, il n’y a rien dans
ce plan qui esquisse une stratégie de sécurité alimentaire pour le pays.
Alors que dans le sillage de la crise alimentaire
mondiale déclenchée en 2007, la plupart des pays dans le monde remettent à
l’ordre du jour l’impératif de sécurité, voire de souveraineté alimentaire, le
PMV reste étrangement silencieux sur cette question capitale. Quelle vision
adopter en la matière ?
Quelles filières considérer comme étant stratégiques et
quelles autres ne le seraient pas ? Quelle part de la demande interne en
produits de base couvrir par la production locale ? A quelles conditions économiques,
financières, sociales, atteindre les objectifs arrêtés ? Le PMV ne se pose pas ces
questions et ne leur apporte donc pas de réponse.
Faute de se poser les bonnes questions, on se contente
d’affirmations pour le moins naïves, et du reste assez gratuites : ainsi se contente-on
de rassurer que «aucune filière ne serait négligée»… Pourtant, élaborer une
stratégie, n’est-ce pas d’abord faire des choix, et même les hiérarchiser ?
En n’affirmant pas fermement et
explicitement la volonté de favoriser les filières les plus vitales pour cette
sécurité alimentaire (céréales, sucre, oléagineux, lait, viandes), avec des
moyens, et des objectifs précis au regard de l’évolution des besoins de
consommation, on ne se rend pas compte que ce non- choix est en fait un choix… pour
perpétuer la dépendance alimentaire du pays. En évitant soigneusement de rapprocher les prévisions
d’évolution de la production, de celle de la consommation, on se met la tête
dans le sable. En tout cas on admet implicitement que, même si les projections
de production se réalisent, rien n’autorise à penser que cela réduira le
décalage avec les besoins de consommation interne, et partant le niveau et la
nature de l’insécurité alimentaire du pays.
2.3. Agréger pour contourner l’obstacle foncier ?
A travers l’agriculture contractuelle, le PMV ne
compte pas seulement sur l’investissement pour atteindre ses objectifs, mais aussi
sur l’organisation, professionnelle et sectorielle. Encore faut-il en examiner
les déterminants, sinon les arrière-pensées, le contexte de mise en œuvre et
les finalités.
Commençons par une observation préliminaire : le
Plan Maroc Vert prétend dépasser la vision dualiste de l’agriculture, avec un secteur
«moderne» et un autre «traditionnel»… Pourtant, on peut légitimement se demander
ce qu’il fait d’autre si ce n’est consacrer ce dualisme quand il se construit
lui-même sur «deux piliers», le premier étant voué à une agriculture à «haute
productivité et haute valeur ajoutée», alors que le second devrait se contenter
d’un «accompagnement solidaire» de la petite agriculture plus ou moins
marginale.
D’autant plus que cette incapacité à dépasser la
vision dualiste n’est même pas compensée par un meilleur équilibre entre les
«deux mondes». Car au vu des faits que chacun peut constater jusqu’à présent,
le PMV apparaît d’abord et principalement à travers le pilier I. C’est lui qui
retient de toute évidence l’essentiel de l’attention des responsables, c’est
lui qui mobilise le plus de ressources, et c’est encore lui qui a déjà
bénéficié d’actes et d’actions tangibles, à commencer par l’Institution de
l’ADA, jusqu’à la distribution en concession des terres de sociétés d’Etat
(exclusivement réservées aux grands exploitants du pilier I…), en passant par
les contrats-programmes des principales filières.
Le pilier 1 du PMV se distingue par
un concept central, l’agrégation, celle-ci étant entendue comme une forme
d’organisation permettant d’agréger autour d’un agriculteur «leader» un certain
nombre de petits et moyens agriculteurs sur un territoire et selon des «modèles»
déterminés, dans
une dynamique de modernisation générale (MAPM, 2010c, FAO, 2002 et 2009).
Puisque ce qui est «agrégé» est d’abord la terre, la première question à
soulever est bien là. Quand on connaît les problèmes du foncier dans le pays,
notamment l’absence d’un véritable marché de la terre, favorisant la mobilité
d’un tel facteur de production, on saisit tout l’intérêt de cette formule:
contourner cet obstacle en permettant d’élargir l’assise foncière des grands
exploitants, et partant leur potentiel de développement. En agrégeant des
dizaines de petits et moyens agriculteurs, ces derniers peuvent ainsi, sans investissements
lourds et risqués dans l’achat de terres, accroître sensiblement leurs moyens
de production et leur force de frappe sur les marchés. En somme, il s’agit
d’organiser une certaine concentration foncière qui ne dit pas son nom, ce qui
n’est pas nécessairement une mauvaise chose, mais encore faut-il savoir comment
s’opère cette évolution, à qui elle profite et quelles en sont les conséquences
économiques, sociales et territoriales…
En attendant, une telle orientation a au moins le
mérite de la clarté : en s’engageant sur une telle voie, les responsables abandonnent
toute ambition de «réforme agraire» ni même simplement d’aménagement des
statuts et des structures foncières dans le pays, considérés jusqu’à présent
comme étant une condition majeure pour promouvoir un nouvel essor de
l’agriculture. La page des réformes «politiques» et «institutionnelles» serait
donc définitivement tournée, et l’heure ne serait plus qu’aux solutions organisationnelles
et managériales. Pour parer aux problèmes de la petitesse des exploitations,
leur morcellement, leur précarité juridique et économique, en somme là encore
pour contourner l’épineuse «question foncière», on s’en remet désormais à
l’organisation professionnelle et à l’attrait du gain récolté dans le sillage des
«grands exploitants».
Mais l’organisation peut-elle aider à «découvrir» de
nouvelles terres à confier aux nouveaux entrepreneurs agricoles, leur
permettant d’enclencher la dynamique vertueuse des expériences qui réussissent
et donnant ainsi aux autres l’envie de rejoindre le mouvement?
Car le problème reste bien «terre-à-terre» : où
puiser l’assiette foncière minimale pour amorcer la pompe ?! Lors du lancement
du PMV en avril 2008, le Ministre de l’agriculture avait avancé le chiffre de
700.000 ha à mobiliser en dix ans.
Ce chiffre avait alors surpris plus d’un, pour la
simple raison que nous sommes dans un pays où les terres agricoles sont plutôt
rares, et celles encore disponibles sont plutôt surchargées de population.
Hormis la centaine de milliers d’hectares qui
restaient du patrimoine confié au début des années 70 à deux entreprises publiques,
quelle assiette foncière pouvait-on encore dégager pour la mobiliser au service
du premier pilier du PMV ? Le fait qu’on ait évoqué les terres collectives
montre à quel point on a fait preuve d’une singulière méconnaissance des
réalités du monde rural, se comportant à leur égard comme si elles étaient «sans
maîtres» et pouvant donc, moyennant un accord avec le Ministère de l’Intérieur
qui en a la tutelle, être mobilisées au service du PMV.
Au demeurant, l’expérience des trois dernières années
a sans doute fini par acculer les responsables à se rendre à l’évidence et réviser
à la baisse leurs ambitions initiales puisque, au lieu des 70.000 ha annuels
qui devaient être mobilisés, il n’est plus question que de 30.000 ha (MAPM,
2010a), ce qui est en soi déjà un aveu d’échec patent. Mais même ces 30.000 ha,
il faut maintenant montrer comment on compte s’y prendre pour les mobiliser !
La collaboration du Ministère de l’Intérieur est loin
d’être acquise pour des raisons politiques évidentes, et les conflits latents
autour des terres collectives sont souvent inextricables… En tout cas, on voit
bien que, parce qu’on n’a jamais voulu les régler radicalement, les problèmes
fonciers restent cruciaux, alors même qu’on a pensé pouvoir les «contourner»
avec le développement des modèles dits d’agrégation. La vérité est qu’on a
voulu les «expulser» par la porte, et les voilà qui reviennent par la fenêtre!
2.4. Agréger et dupliquer : est-ce possible ?
Un des apports marquants du PMV est
de chercher à étendre, organiser, voire réglementer et codifier le concept
d’agriculture contractuelle au Maroc, notamment à travers des modèles dits «d’agrégation»,
comme cela a déjà été indiqué. La démarche se veut inductive : on part de
faits, d’expériences concrètes, qu’on qualifie de «success stories», et à partir
des enseignements qu’on en tire, on énonce des principes et des règles générales,
conceptualisés ensuite en «modèles» à suivre et «succès à dupliquer». Ces
derniers sont illustrés par les cas des filières de la tomate dans le Sud et la
fraise dans le Nord du pays, du sucre dans différentes régions avec COSUMAR, de
COPAG dans la filière laitière et l’ANOC dans l’élevage ovin et caprin. Ces
expériences sont considérées avoir réussi parce qu’elles ont adopté une «équation
de succès» qui aurait fait ses preuves partout, et se résume en deux mots –
clés : Investissement + Organisation.
Le PMV se propose donc d’intensifier l’effort d’investissement
et d’organiser les agriculteurs autour de «modèles d’agrégation».
Puisque la démarche part de «cas exemplaires» à
reproduire, on peut commencer par discuter «l’exemplarité» des expériences en
question. Est-ce que les modèles «tomatier» et «fraisier» peuvent être
considérés des «succès» à suivre, surtout du point de vue de l’optimisation de
la valeur ajoutée locale, de la préservation des ressources naturelles, de la
protection des droits des travailleurs, de la stabilité des structures sociales
? Ces dimensions critiquables, et critiquées, des modèles «tout export»
Sont maintenant assez connues pour
qu’il soit nécessaire de s’y attarder.
Est-ce que le cas de «COSUMAR» n’est pas hâtivement gratifié
de qualités que bien des faits permettent aisément de contester, à commencer
par les rendements des cultures sucrières qui – à part quelques situations
exceptionnelles – restent relativement faibles, et les relations avec les
agriculteurs «agrégés» dont on sait qu’elles ne sont guère sereines ? (Boubari,
2010).
Pourtant, filiale du holding royal ONA, COSUMAR n’est certes
pas un «agrégateur» comme les autres puisqu’il profite de l’extraordinaire
double privilège de garder une position de monopole et de continuer à être
protégé de la concurrence étrangère !
Quant à l’ANOC, ce sont les professionnels du secteur qui
ont été surpris par une telle «amplification» de l’expérience d’une association
professionnelle qui n’a certes pas démérité, mais dont la capacité
d’encadrement des éleveurs et l’impact sur le secteur sont tout de même
autrement plus modestes que ce qu’on a voulu lui attribuer.
Il reste le cas de la coopérative COPAG qui est
effectivement une vraie réussite, et elle est bien la seule, du moins dans son secteur,
à afficher un bilan à bien des égards positif (Sakrani, 2011). Parce qu’il en
est ainsi, il faut alors se poser la question des conditions de sa
«duplication». L’expérience de cette coopérative de la région de Taroudant,
dans le Souss, est-elle «duplicable» ailleurs, dans d’autres régions du pays,
là où les conditions du milieu, naturel certes, mais aussi et surtout humain,
social, culturel, sont différentes ?
Pour Mohamed Jaouad (2008), «ces modèles ne sont pas à
généraliser ou à dupliquer automatiquement dans d’autres régions du Maroc. En
effet, le succès de ces modèles dépend étroitement des spécificités sociales,
économiques et culturelles de chaque région d’une part, et des habitudes et
comportements des agriculteurs par rapport au contexte socioéconomique et
politique où ils évoluent (place dans le processus de décision) et de leur
perception des relations de coopération et d’association au sein de leur
communauté, d’autre part». Driss Benatya (2008) pour sa part insiste sur le
fait que, «en milieu réel, non pas artificiel et contrôlé, les agriculteurs n’adoptent
une innovation que lorsqu’ils ont vérifié qu’elle est adaptée à leurs
conditions particulières».
Au-delà de la difficulté de duplication, il faut se
demander si cette forme d’organisation qu’est l’agrégation est en elle-même pertinente
dans le contexte de l’agriculture et du monde rural du
Maroc ; il faut s’interroger sur ses chances de succès
ou d’insuccès au regard des réalités du terrain et des enseignements de
l’histoire, celle précisément des expériences d’agrégation déjà vécues au
Maroc, notamment dans le secteur des fruits et légumes à l’exportation, du
sucre et même du lait.
A quelques exceptions près, ces expériences ont mis en
évidence des failles, des dérives et des risques qui ont suscité chez les agriculteurs,
notamment les petits et moyens, une grande méfiance, quand ce n’est pas une
hostilité active. Les raisons sont nombreuses et variées : mauvaise
organisation, insuffisance des moyens mis en commun, suspicion mutuelle entre
agrégateurs et agrégés, non respect des règles convenues dans les contrats,
abus de pouvoir de la part de l’agrégateur, absence de mécanismes d’arbitrage, facteurs
sociologiques et culturels... Et si par-delà tous ces facteurs, il fallait en
identifier un dont toutes les expériences ont toujours mis en évidence
l’importance tout à fait capitale, décisive, c’est bien celui de la confiance
qui s’établit, ou ne s’établit pas, entre l’agrégateur et ses agrégés. Or la
confiance ne se décrète pas mais se construit sur des relations clairement définies,
des contrats équilibrés et précisant équitablement les droits et devoirs de
chaque partie, des services efficaces et diversifiés rendus par l’agrégateur
aux agrégés, une organisation transparente qui permet à ces derniers d’avoir la
traçabilité de leur production livrée à l’agrégateur, et – plus important encore
– le décompte de leur revenu net (prix de vente, avances, commissions, frais
déduits…). Nombre d’expériences, à commencer par celle de l’Office de
Commercialisation et d’Exportation (OCE) avant 1986 dans le domaine des fruits
et légumes à l’exportation, ont été combattues et mis en échec précisément sur ces
questions d’une importance majeure pour les agriculteurs agrégés.
Le fait est que la plupart des groupes privés qui se
sont substitués à l’OCE se sont contentés de se partager «l’héritage» entre eux,
mais pour l’essentiel les mêmes pratiques ont continué, quelque fois en pire.
A en juger par des études de terrain récentes, et même
si les cas examinés sont loin d’être parmi les moins exemplaires, il semble
bien que les éternelles questions de gestion de la production et des livraisons
en fonction des opportunités du marché, et plus encore de transparence de la
structure des prix, et donc en dernier lieu des revenus des agrégés, toutes ces
questions restent prégnantes.
A un niveau plus général, les enquêtes réalisées
auprès des agriculteurs potentiellement concernés par les projets d’agrégation montrent
que les réactions de ces derniers vont d’une totale méconnaissance de l’objet
de la question à un scepticisme largement désabusé.
Parmi les déclarations marquantes, certaines
considèrent que ce n’est là qu’une nouvelle «formule» pour redistribuer des
terres collectives ou de l’Etat à des nantis, alors que d’autres y voient un processus de nature à
accélérer la prolétarisation de la petite paysannerie et la concentration
foncière, allant même jusqu’à parler de renaissance du système du «Khammassa»
autour du «seigneur» de la région rebaptisé «Agrégateur» et une armée de petits
«paysans-serfs», taillables et corvéables à volonté… De manière plus
mesurée, certains agriculteurs plus ou moins instruits par des expériences
passées ou actuelles ont exprimé leur crainte que l’agrégateur n’abuse de sa
position centrale pour imposer à ses agrégés des règles léonines et s’octroyer
des privilèges dont les autres ne pourraient que pâtir.
A partir de cas concrets et «d’expériences vécues», ils
ont expliqué comment les «agrégateurs» arrivent à «escroquer» les agrégés en
trichant sur la qualité des produits reçus, en gonflant les coûts des intrants
et des services avancés, en déclarant des prix de vente inférieurs à ceux
obtenus… En somme, on comprend bien que la confiance dans ce domaine est un
facteur cardinal sans lequel rien n’est possible.
2.5. Le second pilier : accompagnateur solidaire ou dépotoir du
premier pilier ?
Le second pilier, réduit à la
«lutte contre la pauvreté» et «l’accompagnement solidaire» de la petite et
moyenne paysannerie,
procède d’une logique de simple «traitement social» de la problématique agricole
et rurale, et soulève déjà la question de sa véritable finalité. A-t-on là
aussi fait le deuil de la «mise à niveau» économique –et non seulement sociale-
de cette catégorie d’exploitants ? A-t-on définitivement tiré un trait sur
la capacité de cette population d’exploitants à devenir elle aussi assez
productive et donc compétitive ? Ce pilier, serait-il finalement la «réponse» aux
41% de micro-exploitations considérées définitivement non compétitives ?
(Akesbi, 2001a).
Ceci étant, dans le monde rural, le PMV ne semble
connaître que la population des «exploitants agricoles» disposant d’une base
foncière, fut-elle réduite à sa plus simple expression. Mais qu’en est-il
du million d’ouvriers agricoles dont on sait que les droits les plus
élémentaires ne sont guère reconnus (à commencer par le droit à un salaire
minimal et une protection sociale) ?
Qu’en est-il des quelque 60.000
«exploitants sans terre» recensés dans les années 90 et dont le nombre a
probablement recommencé à augmenter depuis ? Qu’en est-il des ménages ruraux «non agricoles»
tentant de survivre à partir de petits métiers au moins tout aussi précaires
que ceux de l’agriculture ou de l’élevage ?
Ces centaines de milliers de ménages, n’auraient-ils
pas également besoin d’un minimum «d’accompagnement solidaire» pour leur
permettre d’améliorer leurs conditions d’existence ?
Manifestement, cette population d’une manière ou d’une
autre impliquée dans le monde agricole ne semble pas faire partie des
préoccupations des concepteurs du PMV.
Mais même en restant dans les limites de ce qui est
déclaré objet de l’intérêt du PMV, et quand on prend la mesure de la disproportion
des moyens projetés en faveur des piliers I et II, on peut tout de même se
demander si le second pilier n’est pas là juste pour absorber les «dégâts» qui
auraient été causés par le premier pilier. En effet, l’ultime vraie question
soulevée par le premier pilier n’est autre que celle-ci: Sera-t-il au fond
capable de nourrir une réelle dynamique d’intégration de la population rurale
ou ne sera-t-il qu’un accélérateur de processus de désintégration et
d’exclusion déjà plus ou moins à l’œuvre et appelés sans doute à s’accentuer
avec l’amplification de la dynamique de la libéralisation des échanges ? Les
réponses qui seront données à cette question détermineront largement le sort du
second pilier.
Car, il est évident que selon le
cours que prendra le premier pilier, le second pourra être perçu comme un
levier d’un modèle de développement solidaire en milieu rural, ou réduit à un
dépotoir des laissés pour compte plus ou moins sous perfusion du premier pilier…
2.6. Dérives d’une gouvernance bureaucratique et élitiste
Comme cela a déjà été indiqué plus haut, le PMV
propose un certain nombre de réformes institutionnelles et managériales qui s’articulent
pour l’essentiel autour de la restructuration du Ministère de l’Agriculture
(avec notamment la recomposition de certaines directions centrales, la création
de 16 nouvelles directions régionales et la refocalisation sur les fonctions de
régulation…), la création d’Agences et d’établissements spécialisés (ADA, ONSSA,
AZOA), la mise en place d’un Project Management Office, le recours accru aux
partenariats public-privé (PPP), le renforcement de l’organisation professionnelle
et la réorganisation des Chambres d’Agriculture…
La création d’une sorte de «Bureau de gestion de
projets», ayant pour tâche de veiller à une certaine rationalisation de la gestion
des projets en partenariat avec les professionnels du secteur, est sans doute
une orientation nécessaire qui va dans le bon sens.
Pour le reste, bien des interrogations se posent
aujourd’hui, et sont posées d’abord par ceux-là mêmes qui travaillent dans les institutions
concernées. Alors que les problèmes des «vieilles structures» (Offices de mise
en valeur, Centre de travaux…), unanimement décriées, n’ont encore guère reçu
la moindre solution, la création de plusieurs nouveaux établissements laisse
perplexe.
Ne risque-t-on pas seulement
d’ajouter de nouveaux «ogres bureaucratiques» aux anciens, avec les risques de
gaspillage de ressources et de confusion des responsabilités et des
prérogatives que l’on connaît déjà assez ? O. Aloui (2009) note à juste titre que cet
«empilement des nouvelles structures (agences, régions) sur les anciennes (CT, DPA
et ORMVA) et de la répartition des ressources humaines entre elles, commence à
poser problème», notamment au niveau d’une certaine «incapacité à délimiter les
responsabilités», et une «incohérence qui se traduit dans les faits par des
organigrammes des services extérieurs, qui incluent des missions attribuées aux
agences»… «Ceci, ajoute-t-il, ne contribue pas à consolider le PMV mais plutôt
à le fragiliser».
Pour sa part, le Centre marocain de conjoncture,
constatant l’absence encore de textes de lois régissant les rapports entre les
différents intervenants, considère que «le risque reste, devant les développements
tentaculiformes des acteurs, d’être confrontés à de profonds conflits et autres
dédoublements des compétences» (CMC, 2010).
En tout cas, cette multiplication
des organismes aux échelles nationale et régionale pose déjà un réel problème
de simple disponibilité des ressources humaines qualifiées pour les rendre opérationnelles
! D’autant plus
que le Ministère de l’agriculture a fortement souffert de l’hémorragie des
cadres partis à la suite de l’opération des «départs volontaires» à la retraite
de 2005, et doit aujourd’hui faire face à des restrictions de création
d’emplois, justifiées par la crise des finances publiques qui va en s’aggravant.
C’est dire que, faute du personnel adéquat pour leur donner
vie, nombre de structures parmi celles qui viennent d’être créées risquent bien
de rester pour longtemps encore de simples coquilles vides.
Si on va au-delà des grandes décisions stratégiques ou
ponctuelles pour observer la gestion au quotidien du PMV, on est bien obligé de
constater que sa gouvernance reste marquée par les «péchés originels» qui ont
au contraire continué d’être confortés par les faits et les pratiques: recours systématique
à «l’expertise externe», opacité quasi-totale lors de la préparation des
décisions, concertation limitée à une certaine élite et fréquente situation de
conflit d’intérêts, processus décisionnel échappant à tout contrôle démocratique
et institutionnel, campagne de communication martelant plus des slogans que des
arguments, absence d’un dispositif d’évaluation crédible et de volonté de
reddition des comptes…
Finalement, élaboré par un bureau
d’études étranger dans la non transparence, le PMV apparaît aujourd’hui
«managé» comme un «business plan» par des techno-politiques qui se soucient
plus des effets d’annonce et de superficielles opérations de communication que
de réels efforts d’information, d’explication et de concertation visant
l’adhésion des principaux acteurs concernés, à commencer par les petits et
moyens agriculteurs, ces «agrégés» avec lesquels on veut réussir les projets d’agrégation… Particulièrement significatif
était à cet égard le Séminaire National sur l’Agrégation organisé par le Département
de l’agriculture le 22 mai 2010 à Rabat. Cette rencontre à laquelle étaient
conviées près de 400 personnes, était en principe dédiée à la sensibilisation,
l’explication, le dialogue autour du concept de l’agrégation. Or, de toute
évidence, sur les centaines de personnes présentes, et face à de nombreux agrégateurs
–réels ou potentiels-, il n’y avait pas l’ombre d’un agriculteur de la
catégorie «agrégé» ! Ainsi, le ministère organisait une manifestation sur
l’agrégation avec des agrégateurs mais sans agrégés… Quand, dans un atelier, la
question fut posée, la réaction d’un haut responsable du ministère fut encore
plus symptomatique de l’état d’esprit ambiant dans ce département : «Mais les
agrégés, rétorqua ce responsable, sont représentés par monsieur le président de
séance, qui est lui-même agrégateur de 14.000 éleveurs agrégés !».
Ainsi apparaissait clairement la
vision des responsables : l’agrégation, c’est des agrégateurs, et
accessoirement des agrégés, représentés par des agrégateurs bienveillants…
Conclusion : Quel avenir pour le Plan Maroc Vert ?
Cet article nous a indubitablement permis de souligner
certaines «bonnes idées» du PMV, mais aussi de critiquer celles qui nous paraissent
problématiques.
-
Une première critique regrette son approche standard
et sa dimension «techniciste» qui surévalue le rôle de l’investissement
matériel et prétend que l’agriculture serait un «secteur comme les autres».
-
Une seconde déplore son parti pris – à travers le
pilier I- pour le modèle de la «grande ferme» et des grands exploitants, au
risque d’aggraver le problème foncier dans le pays et déstabiliser
dangereusement l’équilibre de l’agriculture familiale, dont on sait qu’elle est
la seule réalité prééminente dans le monde rural.
-
Une troisième critique porte sur le caractère
ultra-productiviste du modèle agricole véhiculé par ce plan, productivisme qui
apparaît dangereux pour son impact destructeur sur l’environnement et les
ressources naturelles.
-
Par ailleurs, les choix arrêtés au niveau des productions
ne témoignent guère d’un souci de sauvegarde d’une certaine sécurité
alimentaire du pays.
-
Pour sa part, le mode d’organisation autour de
l’agrégation est perçu avec un certain scepticisme, non seulement pour
l’illusion qu’il entretient de permettre le contournement de l’obstacle
foncier, mais aussi pour sa prétention à être aisément «duplicable». D’autant
plus que, à côté de quelques cas plus ou moins réussis, d’autres expériences apparaissent
beaucoup moins reluisantes, pour de multiples raisons : méfiance mutuelle entre
agrégateurs et agrégés, non respect des règles convenues dans les contrats,
abus de pouvoirs de la part de l’agrégateur, absence de mécanismes d’arbitrage,
facteurs sociologiques et culturels...
-
Pour sa part, à voir la manière avec laquelle il est
traité, le second pilier nous a poussés à nous demander s’il sera un vrai
accompagnateur solidaire, ou au contraire un simple dépotoir du premier pilier…
-
Quant à la gouvernance du PMV, et en dépit de
certaines apparences, il nous est apparu qu’elle dégage une certaine propension
bureaucratique et élitiste, plutôt préoccupante.
Il reste que, à un niveau plus général, le PMV
s’inscrit dans la lignée des plans sectoriels engagés au Maroc depuis le début
des années 2000. En effet, depuis l’abandon de la planification – fut-elle indicative
– des années 60-90, le pays se contente de simples plans sectoriels drapés de
noms évocateurs tels « Azur » pour le tourisme, «Emergence »pour l’industrie, «
Rawaj » pour le commerce, «Halieutis» pour la pêche, et «Maroc vert» pour
l’agriculture…
Elaborés dans les mêmes conditions et avec le même état
d’esprit, tous ces plans souffrent de problèmes similaires et se prêtent à peu
près aux mêmes critiques. De plus, réalisés sans souci de coordination et
s’ignorant donc les uns les autres, le grand problème aujourd’hui est celui de
leur mise en cohérence.
Chaque plan se complaît ainsi dans sa propre logique
et affiche ses propres objectifs ainsi que ses propres moyens, quitte à ce que
ceux des uns entrent clairement en conflit avec ceux des autres. C’est dire
que, au-delà de ses tares intrinsèques, le PMV a plus que jamais besoin d’être
mis en concordance avec les autres plans sectoriels et plus encore inscrit dans
une vision stratégique d’ensemble.
[1]
Thoenig, J.C., 2004, « Politiques publiques et action
publique », Boussaguet, L., Jacquot, S., Ravinet, P., 2004, Dictionnaire des
politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po,
[4]
Lemieux, V., 2002, L’étude des politiques
publiques, Québec, Les Presses de l’Université Laval, 2nde édition.
[6] Laurie
Boussaguet, Sophie Jacquot et Pauline Ravinet, « Dictionnaire des
politiques publiques », Presses de Science Po, Paris 2010
[7] Abdelhamid Benkhattab, « Politiques
publiques, réformes politiques et résistance au changement au Maroc », Séminaire organisé par l'IRES le 15 novembre 2010.
« Il estime que les sociétés
modernes se sont engagées dans un long processus d'interdiction, peu à peu
intériorisée, de la violence physique (Elias, p.172.). Ce processus s'est
accompagné d'un travail de socialisation, sur plusieurs générations, faisant du
contrôle et du refoulement des pulsions primitives des individus un critère de
leur civilité et de leur modernité ».
[9]Les constitutions de
1992 et de 1996 stipulent dans leur préambule que le royaume « adhère
totalement, aux droits et aux obligations découlant des chartes des
organisations (internationales), comme il réaffirme sa détermination à se
conformer aux droits de l’Homme universellement reconnus ».
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